法律視角下的城鄉規劃公共利益研究

鄭 燕

中共灌南縣委黨校，江蘇 連云港 222500

在開展城鄉規劃工作的過程中，要緊緊抓住公共利益這一部分，把公共利益方面的工作做好，能讓城鄉規劃工作開展得更加順利，從而更好地促進我國社會經濟的發展。所以，相關人員要高度重視城鄉規劃公共利益方面的工作。想要在法律視角下有效開展城鄉規劃公共利益方面的工作，首先需要對城鄉規劃和公共利益有充分的了解，其次需要將公共利益研究方面的內容理解透徹，最后需要使用科學的方法開展工作，對實現公共利益有很大的幫助。下面，本文將詳細講述城鄉規劃公共利益方面的內容。

一、城鄉規劃的相關介紹

城鄉規劃主要跟空間利益方面的調整有關，做好城鄉規劃工作，能夠更好地促進城鄉的發展，有效實現公共利益。通常來講，在開展城鄉規劃工作的過程中要把宏觀和微觀都同時兼顧到，在實踐方面包括這幾點內容：一是城鄉區域規劃。此類規劃涵蓋的范圍很大，實施起來難度不小，還有許多不確定性因素。二是城鄉整體規劃。在開展此類規劃工作的過程中，要求站在整體角度思考問題，在實施過程中容易出現脫節問題，這一點一定要注意。三是城鄉細致規劃。隨著社會的發展，城鄉規劃可變性影響因素越來越多，在這種背景下想要做好城鄉規劃工作，需要在城鄉規劃編制上多下功夫，開展城鄉規劃編制工作時一定要把細致性特點展現出來，這樣能夠很好地避免資源浪費。在開展規劃工作的過程中，分配方面、生存環境方面和公共服務方面都是公共利益很重要的內容，占據著非常重要的一部分。此時，公共利益有著矛盾特質。站在城鄉規劃時間的角度來講，短期性公共利益和長期性公共利益不但相互矛盾而且還相互統一；站在城鄉規劃利益考量的角度來講，統一性利益和沖突性利益都會給城鄉的發展帶來一定的影響。

二、關于公共利益的內容介紹

我國現在很多法律，例如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉規劃法》等，都把公共利益寫了進去，充分體現了我國現行法律對公共利益的重視。法律雖然沒有正式規定公共利益高于公民個人利益，但是意思很明了，一旦有公民利益和公共利益出現沖突的情況，應該把公共利益放在第一位。公共利益在法律中的作用通常在公民行使正當權利的界限上有所體現，對于公民權利起到一定限制作用，那么有關公共利益的界定也就顯得無比重要。不同學者對公共利益的界定不一樣，按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，所謂公共利益，指的是跟公眾有關的利益。

首先，公共利益有一定的概括性，公共利益內容特別廣泛，文化、秩序、安全等方面都有涉及到；其次，公共利益有一定的開放性。因為不同社會發展階段，各國的具體國情、經濟發展水平等原因，公共利益有著不一樣的內涵，它跟國家政策、不同時期的社會需要有很緊密的聯系，其涉及到的內容很多；再次，公共利益有一定的不確定性，之所以出現這種情況，主要是跟公共利益有關的很多要素以及評價方面等原因造成的；最后，公共利益有一定的分層次性，它包括很多層次的公共利益，一是涉及到社會成員和國家主權的利益，此類利益很典型；二是跟生命、健康有關的利益；三是跟不特定人有關的利益；四是涉及到交易方面的利益。

在很多情況下，“公共利益”這個詞都跟政府可正當追求與實現的目標有一定關系。在某種意義上，所謂“公共利益”，指的是政府能夠做的事情，在此種語境下，公共利益通常跟公共權力有一定的聯系。本文主要以此為背景來開展公共利益的研究工作[1-2]。

三、城鄉規劃和公共利益的關系

城鄉規劃和公共利益的關系很緊密，站在實踐角度來講，做好城鄉規劃工作不僅可以促進城鄉的發展，而且還可以使公共利益最大化；站在發展角度來講，做好公共利益方面的工作可以有效提高城鄉規劃工作質量。想要更好地開展城鄉規劃工作，需要把城鄉規劃水平提高上去，城鄉規劃水平的高低會直接影響到公共利益方面。站在現實角度來講，做好公共利益方面的工作，能夠為促進城鄉發展提供方向指引，推動經濟向高質量發展。隨著時代的發展，公共利益也跟著發展起來，經歷了很多階段，例如1949 年～1977 年國家利益至上的階段、1978 年～1991 年國家利益與市場主體利益沖突交織的階段，還有1992 年～2012 年經濟發展的階段等。從經歷的階段中可以發現，城鄉規劃需求和公共利益的目標一直都是相通的，兩者之間的關系很密切[3-4]。

四、城鄉規劃公共利益研究的理由

對公共利益進行有效的科學研究，能保證規劃得到很好的實施。在過去的城鄉規劃中，土地使用是主要研究的對象，仍然把“空間規劃”放在第一位，而關于土地背后的利益方面的研究不是很多。規劃師們比較注重空間規律方面的研究，覺得只要遵循法律規范就能做好規劃工作。可是，現實情況非常殘酷，他們的規劃受到政治、經濟等因素影響以后，導致工作難以展開。規劃師們一直覺得只有他們能代表公共利益，而政治家、投資者代表的不是公共利益。拿開發區來舉例，國家本來想好好利用它，可是，從開發區方面的案例來分析，開發區面積太大，經濟缺乏活力，跟城市經濟發展有很多不匹配的地方，導致了很多資源浪費嚴重，甚至出現開發區泛濫的情況，給社會經濟的發展帶來了很大的影響。在開展城市總體規劃修編工作的過程中，規劃師們不得不重新做開發區規劃設計工作。從過程中能夠看出，如果城鄉規劃仍然主打空間方面的思維模式，會漸漸無法適應時代發展的需要。當代我國城鄉規劃之所以出現失靈的情況，主要是因為思維模式出現問題。所以，想要更好地開展城鄉規劃工作，一定要把公共利益研究透徹。

以上詳細講述了城鄉規劃公共利益方面的內容，對于城鄉規劃工作的開展來說，都是非常重要的內容。想要在法律視角下更好地開展城鄉規劃工作，實現公共利益，需要對上述內容有充分的了解，除此之外，還需要采用正確的方法，對提高城鄉規劃公共利益方面的效率和質量有很大的幫助[5-6]。

五、法律視角下城鄉規劃公共利益的實現方法

（一）注重決策管理工作的開展

隨著社會的發展，城鄉規劃要求、技術、條件、法規也跟著發展起來，在這種背景下想要有效開展城鄉規劃工作，需要在決策管理方面多下功夫，使決策變得更加科學、更加適用，對實現公共利益有很大的幫助，所以政府部門要對決策管理給予足夠的重視。需要注意的是，在工作實踐中，一旦城鄉規劃決策出現問題，會給公共利益帶來不小的影響。在進行公共利益思考的過程中，不要有絕對的精英統治這樣的想法，注重社會公眾參與，這一點非常重要，相關工作人員對此要給予高度重視。

為了更好地進行城鄉規劃的決策管理，相關工作人員要站在保證公共利益的角度思考問題，對提高決策質量有很大的幫助。基于此，政府想要做好決策管理工作，需要在決策管理方面以全面管控為目標。在城鄉規劃方面，政府一定要把自身職能充分發揮出來，注重宏觀調控與微觀管理，將多元主體關系協調好。如果利益分配方面有很多主體參與進來，到時肯定會有競爭的情況出現，此時需要政府做的事情是把規劃工作開展好，確保公平競爭。為此，要注重決策制度建設。例如，將規劃標準明確下來，重視準則機制的建立，注重規劃規范性；把公眾參與制度建立起來，多聽一聽群眾聲音；重視決策機制的建立，站在法治角度開展城鄉規劃決策管理工作。在實踐環節，政府還要注重城鄉規劃質量和社會利益分配機制，對實現公共利益有很大的幫助。另外，在開展決策管理工作時，還要重視政府廉政建設，更要重視提高政府業務透明度和公益性，有利于工作的開展。

總之，想要更好地實現公共利益，注重決策管理工作的開展是很重要的一個步驟，忽視不得。

（二）做好人才管理工作

想要在法律視角下更好地開展城鄉規劃工作，實現公共利益，需要在城鄉規劃工作者方面多下功夫。站在現實角度來講，想要把城鄉規劃工作開展好不是一件容易的事情，需要相關工作人員擁有很高的知識技能應用水平、很強的抗壓能力，還要擁有足夠長遠的眼光才能把這份工作做好，而且，城鄉規劃還要求相關工作人員擁有極高的職業素養。如今社會發展速度很快，作為城鄉規劃工作者，工作目標是使城鄉在發展過程中以不變應萬變，所謂不變，指的是文化特色保持不變；所謂變，指的是隨著時代的發展和環境的變化，城鄉規劃需求也呈現出顯著的變化狀態，面對這種變化，作為城鄉規劃工作者一定要擁有很強的適應能力，還要對變化規律有充分的認識和了解并能做到靈活運用。由此可見，只有提高工作人員的綜合素質才能更好地開展城鄉規劃工作，實現公共利益，因此對城鄉規劃的人才管理要給予高度重視，努力把人才管理工作開展好。

在城鄉規劃方面，一定要由專業技術人員來負責相關工作。想要做好城鄉規劃工作者的人才管理工作，需要從人才培養和管理入手。在培養方面，要把德育和智育同時兼顧到。例如，關注工作人員職業能力的培養；注重思想品德教育，提高工作人員的思想道德素質；重視實踐，多向優秀工作者學習，總結自身不足；注重工作理念方面的培養，提升工作人員思考問題、分析問題和解決問題的能力，還要注重工作人員的工作質量管理。除此之外，還要建立一些能夠約束思想與行為的機制，對實現公共利益有很大的幫助，更好地促進我國城鄉的發展。

總之，想要更好地實現公共利益，除了要注重決策管理工作的開展，還要做好人才管理工作，這也是很重要的步驟，相關工作人員要對此給予足夠的重視。

（三）注重公眾參與，建立相關機制

在城鄉規劃方面，行政部門經常有這種情況出現：無法很好地堅持行政中立原則，這樣就給公共利益的判斷帶來不好的影響。所以，為了把這種劣勢影響降到最小，可以設立公眾參與機制。不管城鄉規劃的制定、審批還是實施，公眾都應該始終貫穿其中，《中華人民共和國城鄉規劃法》就有這方面的規定，公民具有一定的知情權。無論公眾提什么意見，對于城鄉規劃工作的開展或多或少的能夠帶來一定的影響。因此，在城鄉規劃方面，對公眾參與機制的建立一定要給予足夠的重視。

（四）借鑒西方經驗，把“第三方”機構利用起來

所謂“第三方”機構，指的是那種專業性和獨立性都很強的仲裁機構，如法院，此類機構主要圍繞城市的發展規劃、公私利益等方面展開監督和平衡工作。在此方面，西方國家擁有非常豐富的經驗。在征用方面，很多國家都對財產持有者提出了這樣的要求：根據市場行情使財產持有者獲得一定的補償，避免征用時出現欺騙普通公眾的情況。例如，在美國，一般情況下，征用前政府首先要做好談判協商工作，若財產持有者不愿出售財產，政府就會到法庭進行備案，然后由法庭安排一場聽證會，在會上政府要做征用的土地方面的證明，還要做購買的談判方面的證明，同時法庭還要給財產持有者提供一些機會，以此來回應政府的要求。若財產持有者同意政府的訴求，下一步要做的事情是決定財產的市場價值。若政府和財產持有者中有一方不同意，可以到更高一級的法院做上訴方面的工作。因此，在經濟發展過程中，要把多方利益都兼顧到，讓他們時刻保持平衡狀態。所以，將西方國家的經驗成果借鑒過來，能為我國城市的發展提供一些啟示。

總之，城鄉規劃公共利益方面的工作想要開展好不是一件容易的事情，需要把各個方面的準備工作都做好，例如決策管理、人才管理等方面，還可以借鑒西方經驗，把“第三方”機構利用起來，對實現公共利益有一定的幫助，更好地促進我國社會經濟的發展。