高原高寒煤礦區生態修復成本控制的思考

覃韻，劉金森，謝色新，楊慶祝，寧康超

（廣東中煤地質生態環境有限公司，廣東 廣州 510440）

煤炭是我國的主要能源供應形式，煤炭開發雖然有利于經濟發展，但是礦區也面臨較為嚴峻的環境污染、生態破壞等問題。木里礦區生態修復是現階段國內高寒、高海拔礦區生態大面積修復的首例示范性工程，其成功經驗可為后期礦區生態修復工作開展提供可靠借鑒。當前我國生態修復投入需求不斷增加，在生態修復專項資金的使用方面需要更加謹慎。本文以青海省木里礦區為例，通過分析其前期治理階段存在的問題及后期生態修復成效無法保持的問題，提出能夠克服政府部門生態修復專項資金使用浪費和效率低下難題，進一步提高資金使用效率的建議。

1 木里礦區生態修復治理概況

1.1 礦區生態定位

木里礦區位于青海省北部祁連山地區，祁連山地區位于黃土、青藏兩大高原以及蒙新荒漠的交匯位置。祁連山地區分布有草原及沼澤河流等濕地資源，對維系青海東部、甘肅河西走廊和內蒙古自治區西部綠洲具有重要作用。祁連山阻擋了來自庫姆塔格、柴達木盆地、巴丹吉林和騰格里四大沙漠風沙的入侵，是我國西北地區乃至全國重要的生態安全屏障。依據《青海省主體功能區規劃》, 木里礦區位于限制開發區域中的祁連山冰川與水源涵養生態功能區，約占祁連山冰川與水源涵養生態功能區總面積的0.018%，該區域是重要的水源涵養功能區。臨近省級自然保護區“ 三河源” 保護分區及大通河和疏勒河流域，地理位置十分重要，水源涵養功能突出，生態地位十分重要。

1.2 生態修復歷史

依據青海省自然資源廳組織編制的《青海省木里礦區采坑、渣山一體化治理總體方案》，截至2020 年8 月，木里礦區形成有11 個采坑（總容積6824.94 萬m3、總占地面積1485.31 萬m2）、19 座渣山（總體積48946.62 萬m3、總 占 地 面 積1870.57 萬m2，），采坑+ 渣山合計占地面積達到3355.88 萬m2。

木里礦區存在的主要生態問題包括植被及地貌景觀破壞、凍土及水系濕地破壞、水土流失、土地沙化、破壞地下水含水層、采坑積水、邊坡失穩等。

自2014 年起，根據《關于青海祁連山自然保護區和木里礦區生態環境綜合整治調研報告》《研究青海省祁連山自然保護區和木里礦區生態環境綜合整治有關工作的會議紀要》的重要批示、精神以及省委省政府的相關要求，按照《關于印發木里礦區綜合整治工作實施方案的通知》（青政辦〔2014〕143 號）《木里煤礦2016 年生態環境綜合整治工作實施方案》分批次陸續開展了渣山刷坡整形覆土、種草復綠、格構護坡等環境綜合整治工作。經過6 年左右的生態治理，礦山開采所形成的破損坡面和渣堆得到了一定的生態修復效果。

2020 年，按照青海省編制的《木里礦區以及祁連山南麓青海片區生態環境綜合整治三年行動方案（2020-2023 年）》，木里礦區生態整治要“ 兩月見型打基礎、當年建制強保障、兩年見綠出形象、三年見效成公園”，將露天非法開采、嚴重破壞高原生態環境的木里礦區，打造成高原高寒地區礦山生態環境修復樣板。治理工程實踐中按照“ 地質+ 生態”“ 自然恢復+ 工程治理” 的綜合治理思路，并依據各采坑、渣山具體地質情況、積水情況、邊坡穩定程度等針對性制定治理措施，按照“ 一坑一策” 策略形成7 種治理方法。探索了露天煤礦區生態環境一體化修復治理路徑，目前在木里礦區生態修復治理實踐中得到了較好效果。

2 木里礦區生態修復面臨的高成本挑戰

2.1 木里礦區生態修復前期：資金浪費的風險

對于2014～2016 年的生態修復工作，雖然在渣山復綠、采坑治理、地貌重塑、河道整治等方面取得了進展，使得生態服務功能得到恢復，生態環境質量有所改善，但受自然本底、氣候變化、技術手段適宜性、施工質量等多種因素綜合影響，還存在整治不到位、復綠退化及邊坡失穩等問題。為鞏固治理成效，在2017～2018 年，對已完成整治的區域，進行了看護和管理，對長勢差、出苗率低的區塊進行了補植補種，對邊坡失穩區域進行了二次治理。根據可查閱的青海省2016～2018 年的財政預算執行情況報告，在推進生態保護和建設方面，2016 年總投資額為74.9 億，2017 年總投資額為60.9 億，2018 年總投資額為72.6億，而2014～2020 年期間，僅木里礦區生態修復工作總花費便超20 億，耗資不菲。2020 年，中國煤炭地質總局提出了“ 實現地形地貌重塑、高原湖泊再造，通過生態地質層構建和修復實現資源保護、凍土帶修復和土壤層再造達到復綠”的方案，與傳統的方法相比，方案工程量顯著減少，投入資金也由約130 億元降低至30 多億元。優化設計方案是控制成本的重要一步，之后的每一步都需要改進工作方法以達到低成本、高質量的效果。

2.2 木里礦區生態修復后期：高額的管護費用

以往木里礦區的后期管護措施主要是對木里礦區恢復區實施補播施肥改良并采取圍欄封育方式加強防護，開展植被恢復區補播補植，返青期施肥增效，拔節期追肥作業，提高植被覆蓋度和生物量。同時，設置生態管護員崗位、招募志愿者、發放保護獎勵等方式，積極引導當地群眾參與環境綜合整治和生態保護。但因沒有合理的物資價格標準以及穩定的管護人員，后期管護的耗資較大，歸根結底還是與管護費用、人們的環保理念有關。

3 木里礦區生態修復成本控制的建議

3.1 “合理化”制定價格標準體系

在木里礦區生態修復實際工程中，由于如此大規模的礦區生態修復項目在國內鮮有參考案例，工程過程中關于物資采購環節出現了價格不穩定、賣方市場的現象，使得物資經費消耗過大，嚴重影響到工程其他環節的資金使用，進而影響工程進度。對此，應制定合理的價格標準體系，吸取木里礦區生態修復工程的經驗與教訓，根據《政府制定價格行為規則》，適時制定生態修復工程相關物資、人力、機械等價格，并在制定價格后嚴格執行合法性審查和風險評估程序，強化公眾參與、集體審議程序，確保價格合理。

3.2 “公正化”完善評價驗收標準

執行期間監督、驗收是2 個重要環節，監管和驗收應由行政機關委托相關專業機構進行驗收。行政機關和人民法院受人員配備、技術力量等方面制約，并不具備環境監管能力，因此委托具備相應能力及資質的相關專業機構進行驗收，是一種較為可行的方法。行政機關和人民法院要與專業機構充分溝通，以便了解并掌握生態修復客觀規律；同時為更好的開展工作，應組織相關學習與培訓。

生態修復工作的后期管護決定了生態修復成效能否長久。落實后期的管護，一是建立完善追責機制，工程項目在驗收完成的一段時間內若出現問題，不僅追究施工單位責任而且應依據問題認定結果追究相關驗收專家責任；二是加強信用監管，優化社會監督環境，提高公眾參與和監督力度；三是適當采取市場化手段，引進國有資本為主、社會資本參與的專業化生態保護建設主體，全面形成管護合力。

3.3 “科學化”構建風險防范機制

為科學防范高原高寒煤礦區生態修復前期治理與成效保持中出現的風險，應從監管技術與政府管控2方面構建風險防范機制。

在監管技術方面，積極建設“ 空天地” 一體化監測平臺，加強動態監測，采用先進的衛星遙感、人工智能、傳感器監測等技術手段，對礦區內植被、水資源、邊坡等進行全周期監測，以便更為合理的開展進行礦區生態修復工作；充分發揮現有大專院校科研單位的優勢，將專業科技力量直接切入生態修復工作，加強信息技術、生物技術等高新技術的研究和應用，引進先進的技術構建一體化監測平臺并支持生態修復工程“前期科學規劃- 過程監測- 修復效果后評估” 全過程管理機制的構建。

在政府管控方面，一是提高礦山資料掌握度，采礦企業數量眾多以及分布范圍廣，各企業采用的采礦方法、技術水平及管理水平等各有差異，開采后對環境影響也明顯不同，若僅依靠現有的地質資料進行生態修復及治理，工作開展難度較大，因此應強化礦山資料掌握程度，以便提高治理效果。二是積極開展礦山環境調查活動，及時更新相關的礦山地質環境數據，對礦山分類、分級，并做好前期規劃工作，通過信息網絡實現數據交互、增強信息通信能力。三是強化人才培養，聯合各區域教育、科研、推廣等平臺、單位，構建生態修復技術、決策、實施及管理等各層級人才培養體系。四是全過程監管生態治理工程，實現“ 邊治理邊查擺邊整改” 的“ 三邊” 管制，使得生態治理過程中的每一個環節保質保量完成，確保專項資金不亂花。五是鼓勵和吸引民間資金投入到礦區生態重建中來，礦區生態破壞是多年以來形成的，要想一下子把多年的問題解決，單靠礦業開發企業單方面顯然是天方夜譚，而國家財政支持也十分有限。為了解決尚未實現的多元化投資格局問題，需要國家加大宣傳力度，制訂相應的鼓勵政策，以便增加對民間資本吸引力，豐富礦區生態修復資金來源渠道。

3.4 將環境保護作為一項重要內容寫入規劃

隨著經濟社會的不斷發展，礦山企業生產理念也應由優先發展向發展與環保并重轉變，由以往的先破壞再治理向采復一體化（即邊生產邊治理）方向發展。但是部分礦山受到生態保護重視程度不足等影響，多將生態修復工作及修復投入等工作當作負擔，多數是在開采后期政府部門執法監督下被動開展生態環境治理，未能將生態修復與開采設計、開采規劃等環節相結合。

應針對環境保護編制規劃，把礦區環境保護作為一項重要任務來抓。各礦山企業和政府都應根據現場實際情況針對性編制礦區生態保護以及治理規劃，并按照年度落實各項任務。礦區生態修復整治工作應從實際出發，做到有針對性開展并區別輕重緩急、主次先后，將自然保護區、城市周邊、地質遺跡保護區、風景名勝區、主要交通干線兩側、歷史文化保護區、飲用水源地保護區等附近的礦山作為優先整治對象。在制定礦區環境保護規劃中，尤其應強調深化普及環保及生態修復理念，政府、煤礦企業、環保企業、公眾等都是煤礦開采的受益者，同時也要為礦區帶來的生態破壞承擔相應的責任，單純依靠政府的執法監督難以實現煤礦的可持續利用和高質量發展。

一方面應強化礦山企業環境保護監督工作，將礦山環境保護工作落實到生產活動整個環節，使得生態修復與生產規劃等相匹配；另外環保企業應進一步將優秀、先進的環保理念、生態修復技術及策略等融入到環評報告中，以便更好地實現礦區生態環境質量監測、生態修復監督等工作開展。

4 結語

礦山生態修復是改善礦區生態環境質量的重要舉措，同時也是我國社會主義生態文明建設的重要一環，做好生態修復工作才能保證既要金山銀山，又要綠水青山。建議政府相關部門“合理化”制定價格標準體系，“ 精細化” 完善評價驗收標準，“ 立體化” 落實礦區后期管護，“ 科學化” 構建風險防范機制，并將環境保護作為一項重要內容寫入規劃，從源頭提高生態修復專項資金使用效率，減少前期治理的資金浪費，避免后期管護的高額費用。