宅基地退出意愿與行為的悖離研究
——以咸寧市為例*

馬 雋,李 娜

(咸寧職業(yè)技術學院,湖北 咸寧 437100)

近年來,隨著城鄉(xiāng)收入差距的逐步擴大,大量農村勞動力轉移至城鎮(zhèn)非農就業(yè)部門,“空心村”開始在全國涌現,大量閑置宅基地在全國遍布,造成土地資源的極大浪費[1]。一方面,基于“理性經濟人”假設,農戶出于“不占白不占”的心理,會積極申請獲取具有無償性和無期限性的宅基地使用權,造成農村人均宅基地面積不減反增;另一方面,現行土地制度將宅基地的轉讓限制在本集體內部,造成潛在交易對象稀少,難以實現土地財產性價值,宅基地流轉市場十分有限[2]。與此同時,隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進,城市土地供給出現瓶頸,人地矛盾愈發(fā)尖銳,導致出現大量宅基地閑置浪費與城鄉(xiāng)建設用地供給緊張的困境,嚴重影響了新型城鎮(zhèn)化進程,制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

在此背景下,鼓勵農戶逐步退出農村宅基地成為推進農村土地制度改革的重要舉措。2015年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》的發(fā)布表明宅基地有序退出試點工作正式啟動,咸寧市也于2020年印發(fā)《農村村民個人建房管理暫行規(guī)定》,指出每戶只能擁有一處宅基地,且對宅基地(含附屬設施)總面積進行明確限制。由此可見,宅基地退出已然成為現階段農村土地工作的研究焦點。學者們從農戶微觀視角出發(fā),圍繞農戶個人特征、期望收益、風險認知、退出補償方式等對農戶宅基地退出意愿和退出行為進行深入分析并提供了有益參考[3-5]。但值得注意的是,從人的行為原理和動力原理角度來看,只有切實提高農戶的心理認同,才能促進農民自發(fā)參與宅基地退出。宅基地有序退出不光需要政策推動,更取決于農戶對宅基地三權分置的認可。從已有研究來看,圍繞宅基地退出意愿與退出行為的影響研究較為充分,但學者通常將意愿和行為拆開單獨分析,難以解釋現實生活中一些農戶雖有宅基地退出意愿卻沒有實際退出行為,或農戶沒有宅基地退出意愿但卻發(fā)生退出行為的不一致現象。基于此,本文嘗試將意愿與行為聯(lián)系起來,深入分析宅基地三權分置改革背景下農戶宅基地退出的意愿形成、行為發(fā)生以及約束意愿轉化為行為的影響因素,剖析農戶選擇退出宅基地的行為邏輯,以期為助推宅基地三權分置改革提供借鑒、參考和建議。

一、咸寧市宅基地基本現狀

為深入了解咸寧市宅基地現狀與農戶參與宅基地退出情況,我們于2021年7～8 月對咸寧市農村地區(qū)進行了入戶調研。本次調查采用了分層隨機抽樣方法,共發(fā)放400份問卷,實際回收的有效問卷共計384 份,有效率達96%。其中,咸安地區(qū)115份,占比29.95%;嘉魚縣143份,占比37.24%;通山縣126份,占比32.81%。

表1為樣本農戶宅基地使用情況?？梢钥闯稣{研區(qū)域內,農戶“一戶多宅”情況占比為25.26%,與此同時,農村宅基地使用面積超標現象也十分普遍,表明現階段農村宅基地利用率較為粗放,現階段農村集約節(jié)約利用土地的意識較為淡薄。調研區(qū)域內宅基地利用率明顯偏低,宅基地閑置情況高達40.1%。造成該現象的主要原因為部分農戶轉移至城鎮(zhèn)非農就業(yè)部門,或者在城市定居或者轉化為市民,但仍不愿意放棄原有宅基地使用權,導致農村宅基地浪費閑置現象較為嚴重。

表2為行為意愿交叉表。可以看出,未退出宅基地的農戶中,有64.04%的農戶具有宅基地退出意愿,35.96%的農戶沒有宅基地退出意愿;已退出宅基地的農戶中,高達75.21%的農戶表示愿意退出宅基地,但仍有24.79%的農戶表示盡管已經退出宅基地,但當時并沒有宅基地退出意愿。樣本農戶中,有退出意愿且實際退出宅基的農戶占比為26.04%,有退出意愿但無退出行為的農戶占比73.96%;無退出意愿但實際退出宅基的農戶占比為7.56%,無退出意愿也無退出行為的農戶占比92.44%。上述數據表明,咸寧市宅基地退出意愿與退出行為存在明顯悖離現象。

表2 行為意愿交叉表

表4 變量定義與統(tǒng)計

二、宅基地退出意愿與行為悖離實證研究

(一)宅基地退出意愿與行為悖離的理論分析

農戶作為有限理性經濟人,在進行決策時,為謀取最大效益,會對收益和風險進行綜合考量。意愿是農戶基于特定行為目標和預期結果形成的,主要根據自身家庭稟賦和實際情況選擇更合適的行為實現最大效益。由此看來,不同家庭稟賦的農戶的宅基地退出意愿必然表現出差異性特征,然而,現實觀察和多名學者的實證研究均表明,農戶意愿與農戶行為之間常常存在悖離現象[7-8],意愿預測行為與實際生活中宅基地退出意愿—退出行為的轉化過程并不一致,在退出意愿轉化為退出行為中,其影響因素會發(fā)生變化。宅基地退出經歷“動機”到“行為”兩階段,前者是理想狀態(tài)下形成初步退出意愿,后者則更多考慮現實因素的激勵與約束,農戶會結合自身家庭稟賦、行為環(huán)境特征等現實因素對宅基地是否退出進行更為明確的認識和判斷,即宅基地退出行為是在意愿的基礎上進行的更為理性的決策結果?；谡赝顺鲆庠概c退出行為悖離的理論視角,探究農戶從宅基地退出意愿到退出行為發(fā)生的發(fā)生機制,有利于厘清農戶參與宅基地退出的內在決策邏輯,推動農村宅基地集約節(jié)約高效利用。

圖1 宅基地退出意愿與行為發(fā)生悖離的理論框架

(二)宅基地退出意愿與行為悖離的實證研究

1.模型選擇

農戶是否具有宅基地退出意愿和宅基地退出行為是典型的二元決策問題,因此考慮采用二元Logit 回歸模型。構建的模型如下:

式中,y1、y2分別表示農戶宅基地退出意愿和退出行為;Pi表示yi發(fā)生的概率;Xij表示yi的第j個解釋變量。

式中,β0表示常數項;βj表示第j個解釋變量的系數。結合以上兩式得到的Logit模型如下:

上式中,ε表示隨機誤差項。

2.變量定義

3.實證分析

首先,運用計量經濟分析軟件 Stata15.0 對各個解釋變量進行多重共線性檢驗,檢驗結果顯示解釋變量中方差膨脹因子(VIF)的最大值為 3.58,遠遠小于 10,表明各個解釋變量之間不存在多重共線性,可以進行進一步的研究分析。二元Logist模型估計結果見表四,從 Logit 回歸模型的整體擬合效果來看,兩個模型的總體擬合效果均較好,模型設定有效。

從影響農戶退出宅基地退出的意愿形成和行為發(fā)生的因素對比來看,選取的 11 個解釋變量中只有被扶養(yǎng)人口比例、村莊地理區(qū)位和從眾效應均對宅基地退出意愿和退出行為產生顯著影響,表明農戶自身家庭人口因素、所處地理區(qū)位和村里宅基地退出實施效果在農戶意愿和行為決策中同等重要。除此之外,有 7 個變量在意愿模型和行為模型中表現不一致:文化程度、宅基地是否確權對于宅基地退出意愿的影響顯著為正,而對于宅基地退出行為的影響不顯著,宅基地面積對于宅基地退出意愿的影響顯著為負,而對于宅基地退出行為的影響不顯著;非農收入占比、社會資本、政策認知對于宅基地退出意愿的影響不顯著,但是對于宅基地退出行為的影響顯著為正。年齡對宅基地退出意愿無顯著影響,對宅基地退出行為的影響卻顯著為負。驗證了農戶宅基地退出意愿和行為并不完全一致,即退出意愿與退出行為之間發(fā)生了悖離。以上差異可以看出,意愿決策的結果與農戶自身文化程度和宅基地狀況密切相關,而農戶在進行決策的過程中,會重點考慮家庭收入狀況、社會資本的作用以及自身政策認知水平的影響,因此非農收入更高、社會資本越高、政策認知水平越高的農戶更多選擇了退出宅基地,說明上述變量是造成農戶宅基地退出意愿和退出行為差異的原因。

從咸寧市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)的相關數據可以看出,目前咸寧市宅基地利用現狀呈現以下特點:一是咸寧市城鎮(zhèn)建設用地不斷呈外延式擴張,呈現“攤大餅”現象,建設用地需求量遠遠大于新增建設用地計劃量,二是農村建設用地利用粗放,農村居民點面積不減反增,2014年人均農村居民點217.29平方米,遠遠高于咸寧市規(guī)定的140平方米標準,可以看出咸寧市宅基地閑置浪費與城鄉(xiāng)建設用地供給緊張的矛盾尤為突出。

基于調研數據,農戶所擁有的宅基地除農戶作為村集體成員的福利身份獲取的之外,還包括通過代際繼承以及各種渠道購買所得。表一顯示,盡管樣本農戶僅有一處及以下宅基地的占絕大部分,但約有25%的農戶擁有兩宗及以上宅基地。此外,超47%的農戶宅基地面積超過140平方米,超過了《咸寧市關于加強農村宅基地管理的通知》規(guī)定的140平方米,從總體上來看,現階段咸寧市宅基地利用比較粗放,急需加強宅基地集約節(jié)約利用管理。同時也可以看出,現階段咸寧市農村居民群體中,有40%的農戶家庭宅基地出現了閑置浪費的現象,表明咸寧市宅基地流轉市場潛力較大,宅基地退出的政策實施空間更大。

與此同時。研究發(fā)現,不愿意退出宅基地的農戶占樣本總量的30.99%,愿意退出宅基地的農戶占樣本總量的69.01%,表明愿意參與宅基地退出的農戶較多。其中,愿意退出宅基地的原因如下:“因房屋長期閑置”占比35.85%,“響應政府號召”占比為33.96%,“跟隨鄰居退出”占比為15.85%,“因交通不便”占比為12.08%,其他占比為2.26%。不愿意退出宅基地原因如下:“生活穩(wěn)定,不想改變現有生活狀況”占比31.93%,“擔心宅基地退出后福利保障得不到解決”占比27.73%,“擔心宅基地退出補償過低”占比20.16%,“擔心宅基地退出后生產生活不方便”占比17.65%,其他占比2.53%。

調研中還發(fā)現宅基地退出意愿與退出行為悖離的現象,為深入了解被調查農戶宅基地意愿和行為差異情況,對農戶退出宅基地意愿和行為進行數理統(tǒng)計分析。對于沒有宅基地退出意愿卻發(fā)生宅基地退出行為的農戶,其不愿意退出宅基地的原因主要有以下幾種:一是宅基地退出后不利于生產生活,占比約32%,二是宅基地房屋狀況良好,建筑面積較大,占比約29%,三是擔心宅基地退出標準補償低的問題,占比約24%;對于無意愿也無行為的農戶,其不愿意退出宅基地的原因主要為:一是生活穩(wěn)定,不想改變現有生活狀況,占比約43%,二是擔心宅基地退出后福利保障得不到解決,占比約22%,三是擔心宅基地退出后擔心就業(yè)問題,占比約15%。對比以上兩類農戶發(fā)現,現實狀況的約束,如社會保障、村民的就業(yè)問題更成為影響農戶是否會發(fā)生宅基地退出的原因。有宅基地退出意愿且實際發(fā)生宅基地退出行為的農戶的主要原因有以下:一是房屋長期閑置,占比約31%,二是宅基地交通不便,占比約26%,三是,響應政府號召,占比約20%;有宅基地退出意愿無宅基地退出行為的農戶主要有以下原因:一是響應政府號召,占比約40%,二是愿意跟隨大部分鄰居退出,占比約24%,三是房屋長期閑置,占比約17%。對比這兩類均有宅基地退出意愿的農戶可以發(fā)現,宅基地交通不便更可能是有宅基地退出意愿產生退出行為的重要原因。

經實地走訪調研發(fā)現,農村宅基地分布較為散亂。村莊缺乏長遠性布局和戰(zhàn)略性規(guī)劃。農民建房多根據家庭生產和生活需要選擇自留地或交通便利的道路旁修建宅基地,有些甚至在承包地就近選址建房,存在著主觀隨意性,布局十分散亂,影響村莊村容村貌與和諧統(tǒng)一。除此之外,調研還發(fā)現超一半的村民宅基地面積超標,表明農民法律意識、規(guī)則意識比較淡薄,大多本著不占白不占的心理,盡可能擴大自家住房面積,導致宅基地面積超標現象也較為普遍。

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展與推進,城鄉(xiāng)收入差距逐漸拉大,面對農業(yè)比較收益低下的困境,大多青壯勞動力轉移至城鎮(zhèn)非農部門就業(yè),文化素質較高或非農就業(yè)能力較強的農戶更是在城鎮(zhèn)買房或長期租房居住,穩(wěn)定生活在城鎮(zhèn)中,造成農村大量宅基地閑置浪費。還有部分農戶建造了新的宅基地但是沒有拆除舊的宅基地,使得老宅基地處于閑置的狀態(tài)。然而,受限于農村土地法律法規(guī)的制約,不能將宅基地進行合法公開置換或退讓,缺少專門的中介組織或信息平臺,閑置宅基地不能轉移至有需要的人手中。

土地管理條例明確規(guī)定農村村民一戶只能擁有一處宅基地,但是本次調研發(fā)現有25%的農戶存在“一戶多宅”現象,造成這種情況的原因主要是:一是源于合法繼承所獲得的宅基地;二是某些村民“建新而未拆舊”;三是源于近年來房產快速增值的想象,使得距離城鎮(zhèn)較近的農戶盡可能多在空地上建新房,以便之后出租或出售取得較高增值收益。

農村居民廣泛缺乏確權意識,多數宅基地未經過確權登記,調研中發(fā)現,多數農村家庭沒有產權證明,且沒有意識到確權頒證的重要意義。一旦發(fā)生權屬爭議,無產權證的宅基地便陷入產權糾紛,法律難以保障農民的合法權益。且宅基地主要附著于土地而存在,是固定不能移動的,因而宅基地的退讓或流轉實質上是宅基地使用權的流轉,若無產權證明,難以促進閑置宅基地有序退出。

調研中發(fā)現,多數村民對于“宅基地三權分置”較為陌生,或者“只聞其聲,不明其意”,部分村民也只是在互聯(lián)網上看到過,地方政府或村集體組織鮮有普及宣傳。另外,城鎮(zhèn)化的快速推進使得一大批農村青壯勞動力轉移至城鎮(zhèn)非農部門就業(yè),甚至部分村民在城鎮(zhèn)買房落戶,徹底融入城鎮(zhèn)生活。農村宅基地從設立之初附帶著生活保障功能,在城鎮(zhèn)化快速推進時期,宅基地財產功能日益凸顯,然而,過去的土地法規(guī)不允許宅基地的流轉與買賣,缺少宅基地退讓機制,迫使農戶私下自發(fā)的流轉,造成宅基地流轉市場的混亂無序。

調研發(fā)現,多數村民宅基地退出意愿和退出行為相違背的原因主要涉及宅基地退出后的就業(yè)問題,宅基地退出后的保障問題和宅基地退出補償標準問題。導致農戶既難產生宅基地退出意愿,又難以轉化為宅基地退出行為。

從宅基地退出意愿到退出行為的發(fā)生實質上是農戶經過重新認識和判斷的過程,是其更為理性的選擇結果?；凇罢厝龣喾种谩闭邔嵤┍尘?結合咸寧市農戶的實地調研數據,從農戶宅基地退出意愿和行為悖離的理論視角出發(fā),分析農戶宅基地退出意愿形成、行為發(fā)生的影響因素以及兩者之間悖離原因。發(fā)現農戶從意愿到行為的轉化過程中,不僅遵從于自身對宅基地現狀的主觀判斷,更會受到農戶自身稟賦條件的影響,重點考慮自己經濟條件、社會資本條件以及政策認知度水平。由此看來,咸寧市在尊重農戶意愿的前提下,需加強以下方面的措施:

(1)大力引進和發(fā)展地方非農產業(yè),為農戶提供多元化的非農就業(yè)機會,定期開展與指導非農就業(yè)技能培訓,提高農民非農就業(yè)能力與就業(yè)崗位的匹配度。同時出臺就業(yè)保障相關政策安排,推廣和落實就業(yè)保障和失業(yè)保險制度,提高農戶非農就業(yè)穩(wěn)定性,從而促進農業(yè)勞動力非農部門轉移,實現宅基地有序退出;

(2)應進一步提升農戶社會資本水平,村集體應積極組織農村生產互助活動,增加村干部和村民合作交流的機會,從而提升兩者間的信任水平,同時也可以搭建信息共享平臺,擴大農戶互動交流的“朋友圈”,提高農戶社會參與程度,加強農戶之間、農戶與干部之間的溝通交流;

(3)宅基地退出行為的發(fā)生更依賴于農戶政策認知水平。因此,地方政府應切實加強對農戶的政策宣傳力度,善于靈活運用媒體、互聯(lián)網、廣播等媒介,以農民容易接受的方式,幫助他們了解“宅基地三權分置”政策,同時,村集體應堅持入戶宣傳或開展講座的方式,確保常住農村的每家每戶真實客觀了解宅基地退出相關政策。

三、加快咸寧閑置宅基地的有序退出

為加快咸寧市宅基地有序退出的建議采取如下措施:

(一)明晰產權,加快宅基地確權頒證

要繼續(xù)加快宅基地的確權頒證工作,確保農民“一戶一證”落實到位。目前來看,宅基地確權頒證普及度還不夠高,存在多數農民表示未持有產權證明的情況,土地證書作為法律還權賦能的重要憑證,是宅基地有序退出的重要前提和保障。因此,各地政府應全面排查宅基地確權頒證情況,確保房產證書發(fā)放到位,并妥善解決歷史遺留和矛盾糾紛等問題,高質量完成宅基地確權登記頒證工作。

(二)因地制宜,有序開放宅基地流轉市場

宅基地“三權分置”政策目標的實現,不僅需要農戶形成宅基地退出意愿,更要促進宅基地退出意愿向退出行為轉化。鑒于農村從眾示范效應對宅基地退出意愿和行為的重要影響,地方政府應建立和完善關于宅基地退出的服務平臺,提供公開化、透明化、信息化的宅基地供求信息、宅基地價格信息,并提供宅基地流轉合同登記備案與宅基地流轉糾紛調解服務,以減少因宅基地價格不合理、宅基地退出成本過高、宅基地交易對象難以尋找的情況發(fā)生,從而形成良性循環(huán),通過完善的制度保障激勵宅基地有序退出。

(三)尊重農民意愿,科學運作宅基地有償退出

在充分尊重農民意愿前提下推動閑置宅基地有序退出,絕不強迫農戶搬遷。要積極探索宅基地退出的補償標準,要基于市場交易的原則,按照市價對宅基地進行科學估算并確定合理的補償價格,兼具合理性和可實施性,保障農戶合理合法的財產權益。

(四)加大政策宣傳,提高農戶宅基地退出認同感

農戶宅基地退出意愿和退出行為悖離研究顯示,農戶對宅基地的政策了解程度對宅基地退出行為具有明顯的促進作用,也就是說宅基地退出行為的發(fā)生更依賴于農戶政策認知水平。因此,地方政府應切實加強對農戶的政策宣傳力度,一方面要善于靈活運用媒體、互聯(lián)網、廣播等媒介,以農民容易接受的方式,幫助他們了解宅基地“三權分置”政策;一方面,村集體應堅持入戶宣傳或開展講座的方式,確保常住農村的每家每戶真實客觀了解宅基地相關政策,杜絕農戶“只聞其名不解其內涵”的現象產生。

(五)加大投入,加快完善農村社會保障

宅基地因具備生活保障屬性而被部分村民所看重,因此政策落實需回歸到社會保障之上。當地政府應建立多樣化的保障體系,例如建立住房保障體系,集中興建農村公寓等解決村民宅基地退出后的住房保障問題;提供非農就業(yè)服務,提高其非農就業(yè)能力,為其穩(wěn)定生活在城鎮(zhèn)提供技術保障等。