浙江海洋漁業管理政策優化探究

甘滿滿,陳靜娜,寧粟凡

(浙江海洋大學經濟與管理學院,浙江舟山 316000)

隨著社會的快速發展,人們的生活水平不斷提高,對水產品的需求進一步加大,漁業在國民經濟和社會中的地位日益突出。但是,漁業資源的再生能力有限,過度的海洋捕撈、海洋污染、海洋生態環境破壞等因素導致海洋資源減少,加上近些年漁業發展明顯受到資源和環境約束,資源和環境變化也是制約漁業管理效果的現實問題。在資源約束條件下,尋求漁業可持續發展的辦法,需從優化漁業管理政策的角度出發。因此,筆者通過對浙江海洋漁業資源利用現狀和潛在問題進行分析,結合投入政策和產出政策2種管理模式,探究浙江漁業管理政策措施,一方面,有利于不斷完善現有漁業管理政策;另一方面,有利于促進浙江省漁業持續發展。

1 浙江海洋漁業資源利用現狀分析

海洋捕撈業是浙江省海洋漁業的重要組成部分,作為漁業產業鏈的生產供給環節,對于漁業全產業鏈的發展起著基礎支撐作用,除此之外對漁業經濟的全面發展也起到積極的聯動促進作用。然而,隨著海洋捕撈能力的不斷加強,浙江海洋漁業資源也日益衰退,主要表現為捕撈產量下降、經濟魚類的資源量不斷減少等,進而引發漁民的捕撈收入下降,漁民的可持續生計受到較大影響。

1.1 捕撈業現狀根據2010—2020年浙江漁業經濟統計資料,分析2010年之后浙江海洋捕撈產量、漁船功率、漁船數量、從業人數、人均收入等變化情況,為后續優化管理政策的提出提供基礎支撐。

1.1.1捕撈產量。隨著漁業經濟的發展,浙江省海洋捕撈業迅猛發展,2010—2020年浙江省海洋捕撈產量動態變化總體上呈現先上升后下降趨勢,不同階段變化速度不同(圖1)。第一階段是2010—2016年,海洋捕撈產量從282萬t上升到347萬t,平均增幅約為3.5%,年均增長11萬t。捕撈產量持續增加導致近海漁業資源進一步枯竭。第二階段是2016—2020年,海洋捕撈產量從347萬t下降到256萬t,平均減幅約為7.25%,年均減少22.7萬t。雖說這5年浙江省捕撈產量總體下降90萬t并且下降趨勢呈現穩定狀態,但2018年以來,捕撈產量下降趨勢明顯減緩,甚至出現僵化狀態。

圖1 2010—2020年浙江海洋捕撈產量和變化率年際變化Fig.1 Annual changes in marine fishing yield and change rate in Zhejiang Province from 2010 to 2020

浙江省近海捕撈方式以拖網、張網2種作業為主。2010—2016年拖網捕撈量呈現上升趨勢,由174萬t上升到210萬t,平均增幅約為4.1%。2016—2020年拖網捕撈量呈現下降趨勢,由210萬t下降到148萬t,平均降幅約為9.1%。2010—2020年張網捕撈量呈現上升下降趨勢,其中2011—2012年,產量增加近4.7萬t,增幅達到7.5%,2016—2020年,產量減少近8萬t,減幅達到12.8%。2020年浙江省漁網捕撈量中拖網捕撈占58%,張網占17%,刺網占13%,圍網占5%,其他2項合計占比7%(圖2)。在各種捕撈方式上,拖網的效率高、捕獲量最大,但是拖網對海底生態環境破壞極強,對漁業的可持續發展影響較大[1]。

圖2 2020年浙江海洋捕撈產量分布(按漁具分)Fig.2 Distribution of marine fishing yield in Zhejiang Province in 2020 (by fishing gear)

1.1.2漁船功率、漁船數量。2010—2020年浙江省捕撈漁船總功率變化呈現先上升后下降趨勢(圖3)。第一階段是2010—2014年,浙江省海洋漁船的功率呈現上升趨勢,且上升速度較快。從2010年的430萬kW上升到2014年的470萬kW,共增加9.3%。第二階段是2014—2020年,浙江省海洋漁船的功率呈現下降趨勢,且下降速度緩慢。從2014年的470萬kW下降到2020年的455萬kW,共減少3.2%。2014年的沿岸漁業修復振興政策實施,導致持續上升的漁業功率轉為下降趨勢。

圖3 2010—2020年浙江海洋捕撈漁船功率和變化率年際變化Fig.3 Annual changes in the power and change rate of marine fishing vessels in Zhejiang from 2010 to 2020

2016—2020年海洋漁捕撈漁船中,44.1 kW以下的漁船從2016年的13 900艘下降到2020年的8 830艘,共減少5 070艘。44.1～441.0 kW的漁船從2016年12 547艘下降到2020年的10 611艘,共減少1 936艘。441.0 kW以上的漁船從2016年的565艘增長到2020年的736艘,共增加171艘。捕撈漁船從小功率、小漁船逐步向大功率、大漁船轉移,捕撈技術和能力逐步提高,加速了對海洋漁業資源的破壞。

1.1.3從業人員。2016—2020年浙江海洋漁捕撈作業人員中,專業漁民由2016年42.3萬減少到2020年40.4萬人,減少1.9萬。兼職漁民由2016年16.7萬減少到2020年14.9萬人,減少1.8萬人。臨時兼職漁民由2016年9.9萬增加到2020年10.0萬。傳統漁民由2016年41.2萬減少到2020年36.9萬。2020年作業人數分布中(圖4),專業漁民占39%、傳統漁民占36%、兼職漁民占15%、臨時兼職漁民占10%。專業漁民和傳統漁民仍然是捕撈作業的主力軍,這一部分人也是影響海洋漁業資源有效恢復的關鍵因素之一。

圖4 2020年浙江海洋捕撈作業人數占比Fig.4 Proportion of the number of people engaged in marine fishing operations in Zhejiang in 2020

1.1.4人均收入。2010—2020年浙江省海洋捕撈從業人員人均收入動態變化總體上呈現上升趨勢,但不同階段變化趨勢不同,人均收入變化具體可分為2個階段。第一個階段是2010—2019年海洋捕撈從業人員人均收入呈現上升趨勢,增幅和增速較大,從1.33萬元上升到2.98萬元,年均增幅約為9.3%。第二個階段是2019—2020年海洋捕撈從業人員人均收入呈現下降趨勢,下降幅度微小。從2.98萬元下降到2.91萬元,降幅約為2.2%。近10年浙江省海洋捕撈從業人均收入總體上升1倍多。但2020年,海洋捕撈從業人均收入出現下降現狀,下降幅度微弱。人均收入增加,一方面加大漁民上岸的難度。另一方面,漁民有更多資金投入捕撈設備升級,資金對海洋漁業資源構成威脅。

1.2 重要經濟魚類資源現狀漁業資源可分為內陸水域漁業資源和海洋漁業資源2個部分,其中海洋漁業資源的蘊藏量10億～20億t。浙江海洋生物資源豐富,漁業資源年蘊藏量超過400萬t,水產生物物種900多種。為切實保護幼魚資源,農業農村部決定自2018年起實施帶魚等15種重要經濟魚類最小可捕標準及幼魚比例管理規定。近年來,浙江省海洋重要經濟魚類捕撈數量變化呈現兩大特點:第一個特點是2016—2020年浙江省海洋部分重要經濟魚類捕撈數量呈現下降趨勢,并且下降速度較快(圖5)。2016—2020年,帶魚捕撈量共減少14.7%,鮐魚共減少10.2%,藍圓鲹共減少47.9%,白姑魚共減少14.0%,馬面鲀共減少14.5%。第二個特點是2016—2020年浙江省海洋部分重要經濟魚類捕撈強度呈現較上升趨勢,并且上升速度較快。小黃魚捕撈量年均增長5 813 t,鯧魚年均增長1 798 t,鯛魚年均增長358 t,竹筴魚年均增長505 t。 因此,浙江省海洋重要經濟魚類呈現捕撈數量下降和捕撈強度上升兩種變化趨勢,一方面說明海洋資源的退化對重要經濟魚類的生長、繁殖造成巨大的破壞;另一方說明緩解過度捕撈政策的實施面臨巨大挑戰,恢復漁業資源的任務艱巨。

圖5 2016—2020年浙江海洋重要經濟魚類捕撈產量Fig.5 Fishing yield of important economic marine fish in Zhejiang from 2016 to 2020

2 浙江海洋漁業管理政策實施效果分析

為了進一步保護海洋漁業資源,維護海洋漁業健康發展。浙江逐步建立了漁業資源管理政策。目前采取的政策主要包括投入控制政策、產出控制政策、技術控制政策等。

2.1 浙江省現有漁業管理政策

2.1.1投入控制政策。一是《浙江省漁業捕撈許可辦法》。自2009年4月起實施,該項政策指出對浙江省漁業捕撈實施船網工具控制標準化管理和進行漁業捕撈許可證制度,需向縣級以上人民政府漁業行政主管批準海洋執業許可證。二是“漁船雙控”政策。《關于 2003—2010 年海洋捕撈漁船控制制度實施意見》提出為了緩解過度捕撈的壓力,政府對漁船的數量和功率進行控制[2]。三是“減船轉產”政策。2016年8月浙江省海洋與漁業局發布了“減船轉產” 實施方案,通過資金支持和職業培訓促使漁民轉產轉業,但是,該政策未能達到最佳效果。

2.1.2產出控制政策。產出控制由于需要建立評估體系、確定總捕撈量、配額分配等問題難度較大,2000年《漁業法》首次修訂提出“零增長”計劃對捕撈產量進行管理——限額捕撈制度[3]。標志著我國漁業管理從投入控制轉向投入產出相結合的道路。根據《中共中央國務院生態文明體制改革總體方案》要求,2017年對浙江省浙北漁場梭子蟹開展試點工作。其主要內容包括:總可捕撈量的制定、分配捕撈配額、捕撈信息采集、漁業生產監管等。

2.1.3技術控制政策。一是 “伏季休漁” 制度。《浙江省農業農村廳關于2021年浙江省海洋休漁禁漁的通告》對作業方式、休漁期、特定種類和特殊區域禁漁期進行了明確規定。二是“最小尺寸制度”。2014年浙江省印發《浙江省實施海洋捕撈漁具最小網目尺寸制度和禁用漁具目錄工作方案》主要對捕撈漁具最小網目大小、禁用漁具進行了嚴格的規定。三是“增殖放流”政策。近年來,浙江省印發《浙江省水生生物放流工作規程》對放流物種選擇、苗種供應商、苗種質量、苗種監管等進行嚴格的把控[4]。四是“漁業資源保護區”制度。2017年,《浙江省漁業管理條例》規定了特定種類和特定區域的禁漁期。分別規定了梭子蟹禁漁期、產卵帶魚保護區禁漁期以及舟山漁場等10個產卵場保護區禁漁期[5]。

2.2 浙江海洋漁業管理政策及實施效果分析在浙江省政策資金扶持下,漁業政策實施與管理在漁業捕撈產量、漁船功率、漁船數量、人均收入、從業人員等相關政策上取得較大效果。2010—2020年,捕撈產量共下降8.9%,捕撈產量呈現下降趨勢、下降速度由快減慢。說明伏季休漁制度發揮較好效果,但影響力度有所削減。漁船功率共下降5.8%,漁船功率下降速度由快變慢。說明減船轉產政策取得一定影響,但影響力度不大并且面臨巨大阻力。漁船數量共下降43.3%,漁船數量快速下降。說明漁船雙控、減船轉產政策取得較好效果,但影響效果也在漸漸下降。從業人數共下降18.7%,下降速度較快,說明轉產轉業政策取得一定效果,有利于緩解捕撈壓力,促進海洋漁業資源的恢復,但是穩定性有待提高。人均收入共增加118.6%,漁民收入快速上升說明漁業得到健康發展、漁業相關政策得較好效果,第二、三產業得到迅猛發展,漁業基本實現全面協調發展。

為了改變浙江省漁業資源不斷衰退,捕撈強度依然過大的現狀,浙江省加強伏季休漁、增殖放流、最小尺寸制度、漁業資源保護區制度等漁業資源恢復工作,對近海漁業捕撈能力進行限制[6]。但是該研究通過對捕撈產量、漁船功率、漁船數量、從業人數等關鍵數據分析,得出“漁船雙控”“伏季休漁”“轉產轉業”等漁業管理政策目標遠未實現。浙江省漁業管理政策實施多年以來,漁業資源狀況并沒有明顯改善,近海漁業資源持續衰退、捕撈能力不斷提高、漁船功率高居不下、傳統漁業資源種類明顯短缺、漁貨產量與質量皆明顯衰退、捕撈業經濟效益下滑等問題,說明漁業管理政策存在不足之處,有待進一步優化。

3 影響浙江省海洋漁業管理效果的原因分析

目前,應對海洋資源約束現狀,在漁業管理模式上已采取伏季休漁、漁船雙控、增殖放流、漁業資源保護區、網目尺寸和漁具管制等管控手段,但政策粗泛性和管理約束性等問題影響了政策效果。當前漁業產出管理模式主要針對經濟魚種采取試點,缺乏對漁業生態系統的整體考量,加上科學技術、數據精確、配額分配等問題給漁業管理帶來了阻礙。

3.1 政策管理實施困難大一方面, 浙江省海域面積廣闊、海洋資源豐富、漁業類型多、漁船數量龐大、漁民文化素質低,2021年《中國漁業統計年鑒》顯示,截至2020年浙江省擁有獨立漁政執法隊伍33個,漁業管理人員2 275人,漁業政策實施力量不足,影響了政策實施效果。另一方面,現有的漁業監督管理體制缺乏協調性和統一性。浙江省海域面積26萬km2,漁業執法機構97個,監管范圍廣、指揮鏈較長、從省到各地級市,各個監管部門設立各自管理體系和規章制度。加上,同一海域地區的監管可能涉及多個行政部門,職權劃分不明確,協調配合不暢, 權限不清、職權交叉、政出多門等問題,導致漁業組織監管效率降低[7]。

3.2 投入政策目標難實現從政策投入控制來說,浙江省實施了伏季休漁、減船轉產、雙控政策、等相關政策[8]。從伏季休漁看,伏季休漁的主要目的是為經濟魚類和幼魚的繁殖提供時間,從而促進漁業資源的恢復。但是,休漁期為漁民修補和改進設備提供了機會,捕撈技術的進步必然會導致捕撈產量的增加,該制度不能徹底解決過度捕撈和漁業資源衰退問題。從減船轉產看,浙江省漁船數量和作業人數都有明顯減少,但漁船功率居高不下,顯示出政策的制定和實施存在問題。從轉產轉業看,一方面,政府為了保護漁業資源,鼓勵漁民轉產轉業;另一方面,為了保障漁民基本生活,政府出臺油價補貼政策,該政策減少了漁民的捕撈成本,增加了收入,加大了漁民上岸難度。從雙控政策看,主要是對漁船和功率進行控制,但隨著科技、信息技術、網具、捕撈設備的發展,捕撈效率和產量會大幅增加,最終導致雙控政策難以實現預期效果[9]。

3.3 檢測數據缺乏科學性從政策產出控制來說,在漁獲統計方面,浙江省雖說已配備觀察員和實施漁撈日志制度,但是觀察員沒有進行實時監控加上漁民文化素質低,總可捕量制度的數據存在誤差。甚至有時他們只填寫對自己有利的數據,導致統計結果出現較大偏差。浙江省面臨魚種混合的現狀,目前只針對浙北梭子蟹等極少經濟漁種進行試點,大部分沒有進行統計和保護,嚴重缺乏全面科學和持續的漁業相關數據,造成了漁業相關數據失真[10]。要制定正確有效的產出控制度需要具備3個條件:一是建立MEY 評估體系;二是確定總可捕量;三是制定配額的分配。然而建立MEY 評估體系需要具體科學持續的數據,總可捕量的確定直接面臨單一品種資源的缺乏和多數作業屬混合漁業的困難,制定配額的分配是直接關系到漁民經濟利益,處理不當直接面臨著政策失敗。

3.4 漁業法律法規不健全海洋漁業資源的管理和護養條款不成比例。海洋污染導致近海水質下降、海洋生態環境惡化等問題,但排污受到法律處罰外并沒有對造成的損失進行嚴格賠償。研究顯示,污水對漁業資源和捕撈業的發展影響巨大,但由于污水難來源以確定,導致漁業損失難以追賠。加上浙江省近海漁業資源捕撈產權不夠明晰,海洋漁業資源屬于公共資源,近海漁民可以自由地從事漁業捕撈工作,容易形成惡性競爭和對資源的破壞。另外,目前浙江省漁業法律法規主要針對投入政策控制,對產出控制政策采取的規范較少,沒有出臺明確的違法處理措施。

4 資源約束條件下的浙江海洋漁業管理政策優化建議

海洋漁業是推動浙江海洋經濟發展的重要力量,近年來,海洋資源過度開發造成漁業發展緩慢的現狀。因此,應采取優化執法監督管理、完善投入政策制度、量化產出政策制度、“投入+產出”綜合管理的模式,優化漁業管理政策模式,助力浙江海洋漁業可持續發展。

4.1 優化執法監督管理漁業行政管理是以政府為主導的管理,需要高效的執法監督管理。第一,對漁業行政管理體制進行優化,提高漁業執法監督管理的效果。以前的漁業執法監督管理按區劃分,造成了配合不協調、政出多門、部門之間職權不明確、地方保護主義、監督出現漏洞等問題。為此,應優化執法監督管理機構,加大海區局管理職權,進行層層劃分、明確各區責任。執法體制模式由縱向管理轉為橫向管理,建立一套“統一領導,分層管理”的漁業管理體制,促使各行政部門有效銜接,提高行政效率。第二,增加管理人員,加強對漁獲市場、港口、碼頭的執法監督管理。一方面,設立上岸漁獲數量監管小組,對漁獲、漁港、市場交易情況進行監督。另一方面,采取觀察員隨船制,及時準確記載漁獲量,為MEY 評估體系建立提供支持[11]。第三,以科學技術為依托,建設現代化監控設備。給漁船配備高清攝像裝備和北斗定位系統,對漁獲抓捕、交易、流通進行監測和管控。

4.2 完善投入政策制度第一,完善伏季休漁制度,避免“一刀切”的做法,應從實際出發,根據每年捕撈產量、漁獲大小、魚種排卵期等情況,對不同海域采取不同休漁時間。嚴格落實伏季休漁制度,建設海洋漁業資源保護區、減少對海洋的污染等,特別要加大漁業增殖放流力度。第二,嚴格把控漁船雙控政策中漁船建造標準和從業人員準入要求。根據不同海域漁業資源狀況評估漁船數量和漁船功率。通過從業人員準入要求,進一步對從業人員進行培訓,加強漁業資源保護意識。第三,對漁業資源進行有效利用和合理規劃。以漁業資源統計數據為支撐,對浙江省近海漁業資源進行調查、采樣、統計、評估、記錄,并堅持常年開展,科學評估捕撈漁業資源承載能力,以資源承載力為依據對漁船的功率和數量進行限定。

4.3 量化產出政策制度我國《漁業法》雖說已規定實施限額捕撈制度,但在實踐中推進十分困難。因此,一方面,可以推進捕撈限額總量TAC制度[12]。措施如下:第一,需量化TAC制度。優化漁業統計信息的收集模式,采用紙質和電子捕撈日志,對以前漁業捕撈數據進行梳理、檢查和保存。采用觀察員制度,對捕撈量進行記錄保存,為 TAC的設定提供依據[13]。第二,需量化限額捕撈制度。以浙江省浙北漁場梭子蟹限額捕撈試點為基點,落實漁業管理制度和總結經驗,探索漁業可持續發展的道路。第三,需量化配額制度。根據不同海域漁業資源不同現狀,采取科學的評估辦法,確定配額數量。另一方面,積極探索個別轉讓配額制度。在TAC制度中,漁業資源屬于共有資源,難以避免漁民之間的競爭性捕撈,從而導致漁業經濟效益受損。如果可以單獨擁有某一漁業資源并獲得經濟租金,便會促使漁民養護漁業資源的積極性。該制度在國外實施中取得較好效果,可在浙江省漁業保護區進行試點,積累經驗進而推廣。

4.4 采取投入+產出綜合管理采取符合浙江省漁業發展模式的管理制度。針對浙江省漁獲種類多、海域面積寬廣、漁船數量和從業人員眾多等實際情況,應優化現有的漁業管理政策,加大資金和科技支撐,探索投入產出綜合管理的漁業政策。當前,浙江省在漁業投入政策上采取了較多方法,但未達到預期效果。加上浙江已經對浙北漁場的梭子蟹開展試點工作并獲得階段性成果和經驗。因此,一方面需要強化投入控制,完善漁業法律法規,嚴格執法,采取多元化的漁業資源管理模式,深刻認識到非法捕撈對海洋資源的危害,將海洋漁業資源納入征稅范圍,遏制生態環境惡化。開展漁業執法相關活動,推進海洋生態文明建設,促進海洋生態資源恢復。另一方面需要量化產出控制,根據漁業資源衰退情況,科學制定總可捕撈產量。總之,漁業投入政策因結合漁業產出政策,以TAC數據、氣候、魚汛、捕撈技術、漁業資源等為基準,對伏季休漁制度、漁船雙控制度等進行實時調整,采取投產綜合管理模式,確保漁業資源不受到威脅的情況下,科學合理進行漁業捕撈,提高漁業管理整體效果,促進漁業資源恢復,推動海洋捕撈業的可持續發展。