超越國家汲取能力：國際數字稅實踐的政治經濟分析

方鹿敏，孟天廣

一、引 言

第四次工業革命推動人類社會邁入數字時代，不僅促進了人工智能、云計算等新興技術革新及其普及應用，加速傳統經濟產業迭代轉型和社會運行機制演變，也對國家治理和全球治理產生了深遠影響。這種影響具有“破壞性創設”的特點，(1)孟天廣：《數字治理生態：數字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學研究》2022年第5期。傳統治理體系因結構關系和治理需求的不斷演變面臨諸多挑戰。稅收治理是國家治理的重要組成，在經濟社會數字化轉型的背景下，稅收改革已成為全球各國的熱點政經議題。經濟活動的虛擬化使數字企業得以在“無實體存在”的條件下產生利潤，錯配價值創造與利潤分配，為跨國數字企業稅基侵蝕和利潤轉移(base erosion and profit shifting，BEPS)提供了機會，進一步引發數字經濟市場國就保障稅收主權、反對稅收不公平、跨越數字鴻溝等一系列議題的利益訴求。(2)劉宏松、程海燁：《美歐數字服務稅規則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。

全球層面的數字稅實踐源于傳統國際稅收體制中“聯結度規則”面臨的嚴峻挑戰。若繼續將“永久常設機構”(permanent establishment)作為判斷稅收管轄權基礎，將持續損害數字經濟市場國的稅收權益。因此，經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)和二十國集團(G20)利用多邊機制推動現有國際稅收制度改革，主張利用稅收工具應對數字經濟對傳統利潤分配規則的沖擊。由于不同利益相關者圍繞數字經濟形成差異化的利益訴求，國際層面始終難以就稅收制度改革達成共識，部分數字經濟市場國隨即通過國內立法單邊開征數字服務稅(digital services tax，DST)。

稅收是國家汲取財政收入的首要渠道，也是現代國家和社會互動的關鍵紐帶。(3)馬駿、溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗》，《社會學研究》2012年第2期；張長東：《稅收國家及其治理任務》，《社會科學》2022年第5期。在傳統的社會經濟形態下，私人部門繳納的稅收在國家財政收入中占比越高，表明國家的汲取能力越強。從這個意義上看，征稅是衡量一國汲取能力的重要指標。然而，經濟數字化給予了稅收超越資源汲取的意涵：部分積極開征數字服務稅的國家汲取能力較弱，而部分對數字稅持消極立場的國家則具備較強的汲取能力。從上述現象可以看出，數字經濟時代，數字稅征繳不只是發揮著為國家履行其職能提供資源汲取的功能。這也引發了對數字稅實踐的政治經濟學思考：對于現代國家而言，數字化轉型的政治經濟本質為何？相關問題背后的邏輯暗含了數字化對傳統權力結構在兩個層面所產生的深刻影響：一是本國經濟社會數字化轉型在國內層面影響著國家治理權威，二是全球數字經濟格局重構著國家間的利益分配格局。

本文試圖從數字經濟與傳統經濟的特征差異出發，討論汲取能力強弱不同的國家推進數字稅實踐的政治經濟邏輯，并在此基礎上探究經濟社會數字化轉型對國家乃至全球權力結構的影響。本文首先在理論層面分析了經濟環境、稅收和國家汲取能力三個基礎概念之間的關聯性，接下來闡明數字經濟區別于傳統經濟的若干特征，并以數字服務稅為例分析了全球數字稅實踐。其次提出國際數字稅征收實踐的類型學，在此基礎上探討稅收改革實踐如何回應數字化轉型背景下國內和國際權力結構關系的演變。最后總結了現代國家征收數字稅的本質及其超越資源汲取的政治經濟含義，并對中國的數字稅實踐提出了理論啟示。

二、經濟環境、稅收與國家汲取能力

通常而言，國家的稅收體系(system of taxation)被認為是結構條件(structural conditions)、政治制度(political institutions)以及兩者之間相互作用的產物，其中的結構條件特指經濟環境，主要包含一國的經濟結構(economic structure)以及地緣關系(geopolitical relations)。(4)Edgar Kiser and Steven M. Karceski，“Political Economy of Taxation，”Annual Review of Political Science，vol.20 (May 2017)，pp.75-92.經濟環境的變化意味著一國產生經濟收益的主要產業和形式發生了變化，此時，若國家繼續依賴原有的稅收制度，不僅難以持續獲得充裕的財政收入，還無法平衡新生結構關系中各個力量的訴求，從而面臨促進經濟增長、維護政治穩定、保障國家安全等一系列壓力。因此，建立起與經濟環境相適應的稅收制度，是現代國家理性選擇的政治決策，其核心目的在于從新的經濟收益中挖掘財政增收潛力，通過提高財政收入優化資源配置，同時確保稅制改革潛在的政治代價最小化。(5)潘文軒：《稅源變化引致稅制變革：對稅制變遷規律的一種理論解釋與現實考察》，《經濟體制改革》2009年第6期。

稅收制度的核心任務是為國家提供較強的資源汲取(resource extraction)能力，從而保證國家能夠長期穩定地籌集財政收入。這里所包含的邏輯是，通過汲取財政收入，國家得以構建起有效實現其意志的能力，這種能力涉及國家對內與對外兩個維度的核心職能，譬如維持國內秩序、向公眾提供公共服務、防止外部干預、滿足他國對其國際地位的預期等。(6)Michael Mann，“The Autonomous Power of the State：Its Origins，Mechanisms and Results，” European Journal of Sociology，vol.25，no.2 (November 1984)，pp.185-213；Charles Tilly，Coercion，Capital，and European States，AD 990-1990，Cambridge：Blackwell，1990，pp.87-91.因此，稅收被認為是衡量現代國家汲取能力的核心指標，也是所有其他各項國家能力的基礎。缺乏優良稅制會抑制國家資源汲取能力，進而影響國家意志的實現。(7)王紹光：《國家汲取能力的建設——中華人民共和國成立初期的經驗》，《中國社會科學》2002年第1期。

那么，稅收如何促進國家汲取能力？在多數情況下，國家為了實現各項對內與對外職能，需要向全社會汲取資源，只有依賴這些社會性資源，國家才能執行其戰略意志與目標。(8)歐陽景根、張艷肖：《國家能力的質量和轉型升級研究》，《武漢大學學報》2014年第4期。因此，稅收汲取能力是國家實現有效治理、促進社會經濟發展的基礎性要件，也是一個國家生命力的來源。這也對應了米格代爾對第三世界國家脆弱性的解釋，即對于大部分第三世界國家而言，發展的主要障礙是缺乏向社會滲透并汲取資源的能力。一旦國家缺乏這種能力，便無法以特定方式挪用資源并調控社會關系進而實現其政策目標。(9)J. S. Migdal，Strong Societies and Weak States： State-Society Relations and State Capabilities in the Third World，Princeton：Princeton University Press，1988，p.8.

相較于米格代爾從國家-社會關系的視角來理解國家汲取資源的能力，查爾斯·蒂利的論點更關注國家本身。他認為，在歐洲民族國家構建的過程中，以強制性手段汲取資源必不可少，因為各國必須建立起與稅收相關的行政體系用于資源汲取，從而維持戰爭中軍隊的競爭力。(10)C. Tilly，“War Making and State Making as Organized Crime，” in P. B. Evans，D. Rueschemeyer and T. Skocpol，eds.，Bringing the State Back in，Cambridge：Cambridge University Press，1985，pp.169-191；Tilly，Coercion，Capital，and European States，pp.82-84.在蒂利的論述中，征稅能力是資源汲取能力的直接體現，也是國家能力最重要的基礎。(11)Timothy Besley and Torsten Persson，“The Origins of State Capacity：Property Rights，Taxation，and Politics，” American Economic Review，vol.99，no.4 (September 2009)，pp.1218-1244.這一點也為諸多學者所認可，稅收汲取是國家能力的重要維度之一，現代國家為了汲取財政收入，必須以行政理性化的方式確保公民遵循納稅義務，即建立起一整套對納稅人進行監督的制度，作為汲取財政收入的必要保障。(12)馬駿、溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗》，《社會學研究》2012年第2期；Margaret Levi，Of Rule and Revenue，Berkeley：University of California Press，1988，p.32.

可以說，建立一個有效的稅收體系離不開集權化官僚行政(centralized bureaucratic administration)的支持，因為集權化的官僚機構可通過強化政治溝通、信息傳遞和處理等行政過程形成具有強制屬性的稅收權威。(13)Kiser and Karceski，“Political Economy of Taxation，”p.87.對于現代國家而言，稅收制度同樣在國家和公民之間建立起一種雙向關聯紐帶：在強制性收稅行為的基礎上，國家向公民提供公共服務并維持一個可運轉的社會制度，公民則通過納稅行為承擔起作為公民的財政責任。(14)張長東：《稅收國家及其治理任務》，《社會科學》2022年第5期。如果國家能夠基于財政收入提供足夠豐富的公共品，公民便會更加自愿遵守納稅義務，從而在宏觀上形成一個穩定性更強的稅收體系，這也意味著國家能夠維持強大的財政汲取能力和較高的治理水平。(15)Bruno S. Frey，“Deterrence and Tax Morale in the European Union，” European Review，vol.11，no.3(July 2003)，pp.385-406；Mick Moore，“Revenues，State Formation，and the Quality of Governance in Developing Countries，” International Political Science Review，vol.25，no.3 (July 2004)，pp.297-319.

概言之，經濟環境、稅收與汲取能力三者存在如下關系：當國家建立起與經濟環境相適應的征稅制度時，便有了汲取充足財政收入的能力。然而，當經濟社會快速數字化轉型時，國家征收數字稅的目的和意圖是什么？經濟環境的變化究竟如何影響稅收體系的變革？接下來，本文將從傳統經濟與數字經濟的特征比較出發，結合數字稅的起源與擴散，探討數字稅實踐背后的政治經濟邏輯。

三、數字經濟時代的國際征稅實踐

(一)數字經濟和數字稅的起源與擴散

在全球范圍內，數字經濟已成為一種繼農業經濟和工業經濟之后被普遍認可的經濟形態，但國內外學界尚未對數字經濟的定義和相關測算方法達成統一共識。作為首次提出“數字經濟”概念的學者，塔斯考特的關注點在于，數字技術(digital technologies)可以通過構建起技術層面的關系網絡建立并發展出人與人之間新的聯系形態，從而賦能財富創造與社會發展。(16)Don Tapscott，The Digital Economy： Rethinking Promise and Peril in the Age of Networked Intelligence，New York：McGraw-Hill，1996.此后，隨著信息通信技術的發展，一些研究將數字經濟和互聯網經濟進行了概念互換，強調互聯網基礎設施的發展改變了信息的存在和傳播形式，信息通過數字化技術轉變為數字要素，從而融合到社會經濟活動的各個方面。(17)佟家棟、張千：《數字經濟內涵及其對未來經濟發展的超常貢獻》，《南開學報》2022年第3期。經濟合作與發展組織則將以數字化交易實現的經濟活動均視為數字經濟形式，不僅包括以數字化平臺為依托的各類新型產業，也包括在信息通信技術滲透傳統經濟后所產生的傳統經濟數字化狀態。(18)Rumana Bukht and Richard Heeks，“Defining，Conceptualising and Measuring the Digital Economy，” Development Informatics Working Paper，no.68 (August 2017)，pp.1-26.

相較于傳統經濟形態，數字經濟有如下顯著特征：用戶數據要素價值化和經濟活動虛擬化。(19)徐翔、孫寶文、李濤：《基于“技術-經濟”分析框架的數字經濟生產函數研究》，《經濟社會體制比較》2022年第5期；嚴宇、孟天廣：《數據要素的類型學、產權歸屬及其治理邏輯》，《西安交通大學學報》2022年第2期。前者強調數字經濟的發展驅動力來自用戶進行數字化活動時所生成的數據資源，具體而言，用戶在使用數字化產品和服務的同時生成了不同類型的數據，如搜索數據、消費數據、瀏覽數據等。這些數據成為企業發展的生產要素，不僅塑造了“用戶參與價值創造”的業態新特征，也使數字企業具備了權力擴張的資源基礎。后者則揭示了數字經濟活動的“無邊界”屬性，企業無須設立法定實體即可在一個國家或地區開展數字化營利活動。數字經濟的上述兩項特征挑戰了傳統稅收體系中的“聯結度規則”，即實體存在的永久常設機構是稅收管轄權的基礎，使市場國稅收權益受損，并可能引致不同國家或地區間稅收收益的重新分配。(20)侯思捷、劉怡：《應對經濟數字化挑戰的國際稅收規則演進：市場國和新聯結度》，《國際稅收》2020年第9期。在數字時代的全球經濟中，跨國企業可通過算法、軟件、數據等無形資產而非實體存在創造利潤，從而在傳統的國際稅收體系下規避稅收責任。(21)Dick Bryan，Michael Rafferty，and Duncan Wigan，“Capital Unchained：Finance，Intangible Assets and the Double Life of Capital in the Offshore World，” Review of International Political Economy，vol.24，no.1 (January 2017)，pp.56-86；Margarita Gelepithis and Martin Hearson，“The Politics of Taxing Multinational Firms in a Digital Age，” Journal of European Public Policy，vol.29，no.5 (May 2022)，pp.708-727.這一現象直接沖擊了傳統國際稅收規則，促使學術界和政策實踐部門圍繞對數字經濟進行征稅的問題展開討論，“數字稅”“數字經濟稅收”等概念應運而生。

在數字經濟全球化的時代，越來越多跨國企業的注冊地與實際經濟活動發生地出現分離，傳統的國際稅收制度未能充分考慮新的市場結構形成機制中實際經濟收益的地理分布問題，從而助推了跨國企業結構性權力在全球范圍內加速擴張。(22)Pepper D. Culpepper，“Structural Power and Political Science in the Post-Crisis Era，” Business and Politics，vol.17，no.3 (October 2015)，pp.391-409；Wei Cui，“The Digital Services Tax：A Conceptual Defense，” Tax Law Review，vol.73，no.1 (2019)，pp.69-112.具體而言，相關跨國企業利用國際稅收法律的差異和錯配人為減少應稅利潤，或將利潤從高稅負國家(地區)轉移至低稅負國家(地區)，出現稅基侵蝕和利潤轉移問題。針對這一問題，作為全球多邊機制之一的OECD在2019年發布了關于數字經濟稅收規則的“雙支柱”(two pillars)征求意見方案，試圖重構數字經濟時代的國際稅收治理原則。其中，支柱一方案提出了新的利潤分配原則和聯結度規則，利潤的分配不再局限于納稅人在非居民國家是否構成開展經營活動的常設機構。也就是說，對聯結狀態的判定不再以物理存在作為依據，而是通過企業的具體銷售額確定其在市場國是否形成“顯著經濟存在”(significant economic presence)，以這種新的規則保護市場國應獲的稅收權益。(23)Georg Kofler and Julia Sinnig，“Equalization Taxes and the EU's ‘Digital Services Tax’，” Intertax，vol.47，no.2 (February 2019)，pp.176-200.

與支柱一創設新的征稅規則不同，支柱二旨在通過提出全球反稅基侵蝕(Global Anti-Base Erosion，GLoBE)的方案解決BEPS的一系列遺留問題，即通過人為設定最低稅率保證跨國企業支付最低稅收，以抵消企業轉移利潤的風險。(24)高金平：《OECD“雙支柱”改革方案之國內應對》，《國際稅收》2020年第12期。圍繞如何對數字經濟征稅的問題，歐盟重點提出向跨境數字服務和數字產品征收數字服務稅，試圖在歐盟范圍內構建起統一且公平的數字市場環境。美國則反對部分國家單邊征收數字服務稅，主張在OECD和G20等多邊機制中調整部分稅收規則，以增強國際稅收治理框架對全球經濟數字化的適應性。(25)劉宏松、程海燁：《美歐數字服務稅規則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。隨后，包括法國、英國、比利時、匈牙利在內的諸多歐洲國家先后單邊征收數字服務稅，數字稅的實踐范圍在全球范圍內逐步擴大。

數字服務稅是一種直接稅(direct taxation)，直接稅本身包含了國家治理的內在邏輯。一方面，征收直接稅需要衡量實際的經濟生產，這一過程依賴于以行政官僚制度為基礎所建立起的稅收體系。另一方面，直接稅對財富進行從富人到窮人的再分配，通過擴大福利權利，構建起社會對國家的依賴性，從而實現國家對社會的滲透和控制。(26)Paola Profeta and Simona Scabrosetti，The Political Economy of Taxation： Lessons from Developing Countries，Cheltenham and Northampton：Edward Elgar，2010，pp.5-17.鑒于此，本文將國際數字稅實踐具體界定為各國單邊征收的直接稅——數字服務稅，并在此定義的基礎上進一步探討各國的實踐形式及其背后的政治經濟意涵。

(二)國際數字稅實踐的基本形式：數字服務稅

為解決經濟數字化轉型背景下“企業在何處納稅”和“國家對什么征稅”兩項核心問題，歐盟委員會明確提出對在其成員國內開展數字交易的企業征收均衡稅(equalization levy)，該提議的主要內容是對包括搜索引擎、在線廣告、在線交易平臺等在內的各類數字服務收入征收3%的數字服務稅。對于開展數字化經營的企業而言，用戶在享受數字服務時所產生的龐大數據是其優化商業決策并創造價值的重要資源。由于用戶參與了價值創造，其所在的國家有權對境內開展數字經營業務并獲得收入的企業進行征稅。(27)齊萌、劉博：《數字服務稅：理論闡釋、國際實踐與中國進路》，《上海財經大學學報》2022年第3期。因此，數字服務稅以法律形式確認了用戶對數字企業的價值貢獻，將“聯結性”和“顯著經濟存在”兩個概念直指企業價值創造地這一本質問題，回應了數字經濟背景下價值創造和支付來源的地理分割，從而保護了市場國直接和間接稅基以及國家的稅收主權。(28)張牧君：《數字服務稅的爭議與法理辯釋》，《法律科學》2022年第4期；Wei Cui，“The Superiority of the Digital Services Tax over Significant Digital Presence Proposals，” National Tax Journal，vol.72，no.4 (December 2019)，pp.839-856.

數字服務稅自興起以來便受到越來越多國家的重視，同時伴隨著諸多圍繞合法性和公平性等問題的質疑。截至目前，已有超過40個國家和地區征收或擬征收數字服務稅，包括英國、法國、奧地利、意大利、西班牙等歐洲OECD成員國，以及印度、老撾、津巴布韋、突尼斯、尼泊爾等非OECD國家和地區。整體而言，各個國家和地區數字服務稅征收實踐的差異主要體現在納稅范圍、起征點以及稅率上。首先，數字服務稅以企業特定的數字服務收入為稅基。數字服務包括搜索引擎、社交媒體、在線交易市場、訂閱服務等各類線上服務形式，但各國相關立法對數字服務內容的定義范圍有較大差異。例如，英國相關法律規定，企業向英國境內用戶提供的搜索引擎、社交媒體和在線交易市場等服務被納入數字服務稅的征收范圍，葡萄牙的數字服務稅征收方案則重點關注企業通過提供商業視聽服務所獲得的收入。其次，數字服務稅的起征點通常通過企業提供應稅服務的全年營收規模來確定，大多數國家和地區采取“雙門檻”的起征點制度，將企業同時滿足征稅國國內和全球兩個營收門檻作為征收數字服務稅的依據。從實踐層面看，全球征收或擬征收數字服務稅的國家和地區均設置了較高的國內和全球營收門檻，大型跨國數字技術企業成為數字服務稅的重點納稅對象。(29)清華大學數據治理研究中心：《國際視角下的數字稅立法實踐》，《數字治理系列研究報告》2022年5月。再次，絕大多數國家和地區采用單一、固定數字服務稅稅率，所設定的稅率普遍在1%至15%之間。值得注意的是，數字服務稅作為一項新征收的獨立稅種，其征收實踐可能對利潤較低的企業帶去過重的課稅負擔，因此5%以內的低稅率在各國較為常見。(30)齊萌、劉博：《數字服務稅：理論闡釋、國際實踐與中國進路》，《上海財經大學學報》2022年第3期。

目前，圍繞數字服務稅的法理爭議主要集中在兩個方面：稅收管轄權的合理性與征稅制度的公平性。前者的爭議焦點在于，實體常設機構的存在是長期以來國際稅收規則中判定國家征稅權的核心標準，數字服務營收的可征稅性并不意味著征稅國具有相應的稅收管轄權，這使得數字服務稅的合法性基礎受到質疑。但同時有學者指出，數字服務稅管轄權的正當性基礎建立在納稅人與征稅國的經濟聯系上。由于數字經濟“無邊界”交易、虛擬實體存在、高度依賴用戶參與等區別于傳統經濟的重要屬性，對特定數字服務征稅實質上強化了國家在征稅實踐中權力的絕對性，即國家對受其控制的人、財產和一系列相關經濟活動均享有完全稅收主權。(31)張牧君：《數字服務稅的爭議與法理辯釋》，《法律科學》2022年第4期。對于后者而言，數字服務稅將大型跨國數字技術企業作為重點納稅對象的征稅立場尤為明顯，被認為違背了稅收立法的公平原則，導致其稅制設計的中立性和公平性受到質疑。(32)劉宏松、程海燁：《美歐數字服務稅規則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。圍繞相關爭議，部分研究則強調數字服務稅是以一種看似苛刻的措施回應了跨國數字技術企業基于龐大用戶參與優勢所獲得的巨額受益，這為市場國對跨國企業征收數字服務稅提供了一個基于公平(fairness-based)的理由。(33)Maha R. Atal，“The Janus Faces of Silicon Valley，” Review of International Political Economy，vol.28，no.2 (October 2020)，pp.336-350；Gelepithis and Hearson，“The Politics of Taxing Multinational Firms in a Digital Age，” pp.708-727.

四、不同類型國家的數字稅差異化實踐

從前文論述中已知，稅收是國家汲取能力的直接體現。國家財政收入中來源于私人部門繳納的稅收比例越高，表明其社會資源汲取能力越強，稅收質量越高，國家提供公共產品和公共服務的能力也越強。(34)歐陽景根、張艷肖：《國家能力的質量和轉型升級研究》，《武漢大學學報》2014年第4期；Jeffrey F. Timmons，“The Fiscal Contract：States，Taxes，and Public Services，” World Politics，vol.57，no.4 (July 2005)，pp.530-567.也就是說，對于那些汲取能力較強的國家而言，私人部門所繳納的稅收構成了其財政收入的主要來源。這些國家逐漸演變為一種高級形式的財政國家：通過建立起一個穩定、高效且具有共識性的稅收制度，以征稅形式向私人部門進行規?；敖栀J”并以提供相應的公共產品和公共服務作為“返還”。(35)M. Moore，“Between Coercion and Contract：Competing Narratives on Taxation and Governance，” in D. Brautigam，O. H. Fjeldstad，and M. Moore，eds.，Taxation and State Building in Developing Countries： Capacity and Consent，Cambridge：Cambridge University Press，2008，pp.34-63.汲取能力弱的國家更多依賴國有部門上繳的利潤或國家壟斷的自然資源出口獲得的財政收入，前者主要指實行高度集中計劃經濟體制的國家，后者則主要包括那些經濟結構單一，且經濟嚴重依賴國家壟斷的自然資源(如石油、天然氣等)開采和出口的國家。(36)馬駿、溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗》，《社會學研究》2012年第2期；Hazem Beblawi，“The Rentier State in the Arab World，” Arab Studies Quarterly，vol.9，no.4 (October 1987)，pp.383-398.

在傳統經濟形態下，不同的國家汲取能力通常對應不同強度的私有經濟基礎和稅收實踐。然而，經濟數字化轉型在全球體系中構建了新的生產者與消費者角色：在數字經濟產業鏈中，擁有較多大型數字企業的國家成為生產者(注冊國)，相應地，缺少大型數字企業的國家成為消費者(市場國)。部分國家在傳統經濟形態下輸出資本和產業價值，是傳統產業鏈中的生產者，但在數字時代則失去了產業鏈中的生產者地位，轉變為數字經濟形態下的消費市場國，特別是部分工業化高度發達的歐洲國家。(37)李文：《數字服務稅實施意愿的國際比較》，《公共財政研究》2020年第2期。因此，在汲取能力之外，本文將一國在全球數字經濟產業鏈中的角色作為另一個關鍵維度，構建起下述三種國家類型：強汲取能力的數字經濟注冊國、強汲取能力的數字經濟市場國、弱汲取能力的數字經濟市場國。表1呈現了三類國家數字稅實踐的差異化趨勢。由此得出，數字經濟產業鏈的消費者角色是國家征收數字稅的充分條件，國家的汲取能力不再是稅收的必要條件。

表1 不同類型國家的數字稅差異化實踐

首先，數字經濟注冊國通常具備較強的收入汲取能力，此類國家征收數字稅的意愿較低。其本國數字企業的價值創造地與支付來源地重疊，現有的稅種可基本覆蓋數字企業在本國進行經濟活動所產生的各類利潤。與此同時，本國的數字消費市場并未被他國所擠占，不存在稅收管轄權丟失和稅收收入被侵蝕等情況。這類國家在現有稅收體系之外開征新稅種的動力被削弱，從而形成了消極征收數字稅的趨勢。以美國為例，由于擁有蘋果、奈飛、亞馬遜等多家跨國數字巨頭的總部，市場國的數字稅政策會導致這些大型跨國數字企業面臨巨大的稅收成本。當前，美國仍以商品與服務稅(goods and services tax，GST)和增值稅(value-added tax，VAT)等間接稅形式向提供數字產品和服務的線上平臺征稅，以此覆蓋數字企業在本國境內經濟活動所獲得的利潤。

其次，當數字經濟市場國具備較強的收入汲取能力時，征收數字稅的意愿更強。由于數字經濟的價值創造與支付來源出現地理分割，強大的收入汲取能力驅動國家積極開征新的稅種，以保護本國的稅收管轄權和稅收收入。這種稅收情境常見于兩類國家中：第一類是西歐發達的工業化國家，如英國、法國、意大利等。這些國家長期從私人部門經濟活動的利潤中汲取財政收入，通過社會福利維系分配正義(distributive justice)及民主制度的運行。(38)Gurminder K. Bhambra，“Relations of Extraction，Relations of Redistribution：Empire，Nation，and the Construction of the British Welfare State，” The British Journal of Sociology，vol.73，no.1 (January 2022)，pp.4-15.第二類是一些從傳統的中央計劃經濟體制轉向現代市場經濟，并逐步培育起收入汲取能力的國家，如部分中東歐轉型國家。這些國家私人部門的收入基礎在一些特定情況下難以向國家提供穩定充裕的財政來源，(39)Gerald M. Easter，“Politics of Revenue Extraction in Post-Communist States：Poland and Russia Compared，” Political Theory，vol.30，no.4 (December 2002)，pp.599-627.因而傾向于依托其已經建立的稅收制度積極開啟對數字經濟的征稅實踐。在新冠肺炎疫情暴發后，波蘭的私人部門經濟活動遭遇困境，政府公共支出激增。為了緩解不斷加劇的財政赤字壓力，波蘭政府啟動稅收改革，旨在通過對大型跨國數字企業在國內的獲利征稅，以增加財政收入。

最后，在汲取能力偏弱的數字經濟市場國中存在兩種情況：一是部分具有一定計劃經濟特征的國家在數字稅征收方面表現積極，如越南。這些國家依靠其相對強大的行政官僚體系，將數字稅作為管理現金流并執行預算計劃的工具，通過對數字經濟征稅影響資源配置，從而達到調控經濟運行的目的。二是那些整體經濟力量偏弱且行政化程度較低的國家，如部分欠發達的非洲和東南亞國家。一方面，這些國家的征稅能力較弱，公共官僚機構難以應對開征一項全新稅種的實踐；另一方面，這些國家的數字經濟產業尚處于發展的初級階段，出于鼓勵本國產業發展的考慮，征收數字稅并非一項緊迫議題。

五、數字化轉型背景下的稅收改革邏輯

在經濟社會數字化轉型的背景下，各國在稅收改革方面的差異化實踐引發了另一個困惑：不同國家對數字經濟征稅意愿背后的邏輯是什么？這一困惑包含兩個相關的問題：不同汲取能力的國家征收數字稅的動因有何差異？為何國家在數字時代出現了汲取能力與稅收實踐的錯位？接下來，本文比較分析了不同汲取能力下市場國征收數字稅背后的政治經濟邏輯，并進一步探究汲取能力迥異的國家如何利用稅收改革應對數字時代新結構關系帶來的挑戰。

(一)不同國家汲取能力下的數字稅征收邏輯

差異化的汲取能力揭示了不同的國家與社會關系，其背后是國家間治理邏輯的差異。因而，稅收在汲取能力強弱差異的國家有著不同的角色意義。強大的汲取能力使國家得以通過一套正式的稅收制度持續汲取社會資源，進而構建起國家對社會的依賴。在此背景下，公民的納稅人意識開始形成，要求國家回應其為財政作出的貢獻。(40)馬駿：《中國財政國家轉型：走向稅收國家？》，《吉林大學社會科學學報》2011年第1期。國家如何利用并配置這些財政資源以回應公民的需求，成為此類國家在治理過程中面臨的首要問題。相較而言，汲取能力較弱的國家對社會資源的依賴度低，國家治理無需對社會讓步。此時，稅收的主要角色并非汲取財政資源，而是調節經濟活動、完成國家發展戰略。

伴隨著經濟社會數字化轉型，不同汲取能力的國家面臨著重塑稅收體系的難題：由于數字經濟的價值創造和稅負支付出現了地理分割，不僅引起了國家間稅源競爭的難題，還導致稅收干預經濟社會發展的工具效應漸趨弱化。實際上，跨國企業數字化經營帶來的稅基侵蝕和利潤轉移問題，使不同汲取能力的數字經濟市場國面臨著迥異的稅收治理困境。對于汲取能力較強的國家而言，稅基侵蝕將使國家對內失去部分用于維持治理權威的社會資源，對外則失去在全球數字領域的話語權和競爭力，從而影響政府與市場、國家與社會甚至國家之間的關系。而在那些汲取能力較弱的國家，稅基侵蝕將弱化稅收在實施國家經濟干預、提供公共物品等方面的經濟工具角色。

盡管面臨經濟社會數字化轉型所帶來的稅收挑戰，但國家通過稅收開展國家治理的基本邏輯并未變化。汲取能力的強弱差異，使得兩類國家的數字稅征收實踐受到不同邏輯的驅動。強汲取能力的國家依賴私有部門繳納的稅收進行社會滲透，進而調節國家與社會的關系。為了鞏固財政資源，市場國對數字經濟征稅的焦點首先在于扶植本國私有部門數字產業的發展，從而保護稅收制度的社會經濟基礎。此外，通過助力數字產業發展，數字稅可能進一步動搖以美國為代表的注冊國在全球數字經濟領域的優勢地位。(41)劉宏松、程海燁：《美歐數字服務稅規則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。在汲取能力較弱的國家中，積極開征數字稅的國家主要是少數在傳統計劃經濟體制下引入市場機制的國家(如越南)，此類國家更關注如何通過稅收制度提供基礎公共物品并執行經濟干預。然而，無論國家汲取能力如何，近年來數字經濟的興起和發展作為一項重要的經濟環境因素，伴隨著傳統經濟模式比重逐步降低，帶來了稅源結構的改變。國內外稅制變遷的歷史引出了“稅源變化引致稅制變革”的假說，(42)潘文軒：《稅源變化引致稅制變革：對稅制變遷規律的一種理論解釋與現實考察》，《經濟體制改革》2009年第6期。它強調國家能夠從數字經濟中發掘財政征收的潛力。因此，數字經濟市場國必然會通過稅制改革穩定本國稅源，使國家財政能夠從跨國企業的數字化經營中獲得充足的收入來源。

將不同國家汲取能力下數字經濟的征稅邏輯納入產業發展、經濟調節和稅源變化三個主要動因中，并結合前文敘述進行更為具體的歸納，可以得出表2：

表2 不同國家汲取能力下的數字稅征收邏輯

(二)數字化轉型背景下的稅收改革：新結構關系的生成及其應對

長期以來，稅收都是衡量國家汲取能力的核心指標。當一國已經形成了國家財政對稅收的依賴，便認為其擁有較強的收入汲取能力。然而，在社會數字化轉型的背景下，部分積極實踐數字稅的國家在過去并不依賴稅收汲取財政收入，而部分對此持消極態度的國家，其財政收入中實際來源于私人部門繳納的稅收比例很高。這些現象的背后反映出數字時代稅收的兩個主要變化：第一，除了提供財政資源外，數字經濟形態下產生的價值收益還有其他重要的政治經濟含義，因此，數字稅無法作為衡量國家資源汲取能力的直接指標；第二，國家在稅收改革方面的實踐差異，很大程度上反映了其在結構關系演進中所面臨的不同挑戰，這些挑戰因國家汲取能力的強弱差異有所不同。本節試圖回答如下問題：數字化轉型的政治經濟本質為何？數字化轉型帶來了哪些新的結構關系？這些新結構關系對不同汲取能力的國家而言意味著什么？

前文提到，社會經濟環境作為一項結構性因素會帶來稅源的變化，推動國家進行稅收改革，使稅收制度與新的經濟環境相適應。除了使國家財政收入的經濟源泉發生變化，更重要的是，經濟環境的變化通常伴隨著國家內部新的結構關系的出現。在西方工業化國家的近現代歷史上，稅收制度的演進與兩個環境條件緊密相關：工業革命和全球化。這兩個條件性因素生成了國家內部新的結構關系，通過影響財政資源的汲取和再分配，推動了國家稅收制度的發展。

工業革命前，由于無法從公民所創造的價值中汲取充足的財政收入，大多數國家屬于低稅收社會(low-taxation societies)，戰爭支出是國家對稅收需求的主要原因。(43)Tilly，Coercion，Capital，and European States，pp.61-95.工業資本主義的發展不僅催生了工人與資本家兩大階級群體，也開啟了政治民主化的進程。(44)Moshe Justman and Mark Gradstein，“The Industrial Revolution，Political Transition，and the Subsequent Decline in Inequality in 19th-Century Britain，” Explorations in Economic History，vol.36，no.2 (April 1999)，pp.109-127.由于工人無法占有生產資料，工人階級和資本家這兩大群體形成了對抗性的階級關系。數量龐大的工人階級試圖從資本家群體中獲取更多補償性資源，累進稅制成為工人階級的主要訴求，并逐漸演變為遵循多數統治的民主制度下最重要的稅收制度。(45)張長東：《稅收國家及其治理任務》，《社會科學》2022年第5期；Kimberly J. Morgan and Monica Prasad，“The Origins of Tax Systems：A French-American Comparison，” American Journal of Sociology，vol.114，no.5 (March 2009)，pp.1350-1394.20世紀以來的全球化進程則使越來越多來自欠發達地區的勞動力流向發達的工業化國家，引發了工業化國家內部不同族群之間的群體互斥。由于人們普遍更愿意為群體內成員而非其他群體的成員納稅，國家內部日益增加的族群異質性導致越來越多民眾反對高稅收支撐起的福利制度。(46)Maureen A. Eger，“Even in Sweden：The Effect of Immigration on Support for Welfare State Spending，” European Sociological Review，vol.26，no.2 (April 2010)，pp.203-217；Jude C. Hays，“Globalization and Capital Taxation in Consensus and Majoritarian Democracies，” World Politics，vol.56，no.1 (October 2003)，pp.79-113.強大的福利國家和開放的移民政策同時存在，出現了累進稅制的困境，國家不得不面對這樣一個矛盾：被迫降低的高稅率將難以支撐起移民背景下不斷增加的公共財政支出。(47)Kiser and Karceski，“Political Economy of Taxation，” pp.83-84.

工業化和全球化構建的階級關系和族群關系，向國家提出了優化資源配置的政治訴求。相較而言，盡管數字的賦權性和虛擬性生成了新的支配關系，但在這種結構關系下，國家和政府的首要任務并不是滿足特定群體的資源訴求，而是在國內和全球兩個體系中應對權威流失危機所帶來的治理挑戰。從本質上看，數字化轉型所帶來的結構關系演變并非集中于社會層面，而是通過改變生產和分配方式，重塑了權力結構。一方面，數字化社會中的國家治理高度依賴數字技術以及公民日?；顒铀峁┑臄祿Y源，數據和技術成為一種規范性權力(regulative power)，在一定程度上重構了政治權威的邊界，并影響國家社會關系以及政府市場關系。(48)Marco Di Giulio and Giancarlo Vecchi，“Implementing Digitalization in the Public Sector. Technologies，Agency，and Governance，” Public Policy and Administration，vol.38，no.2 (April 2023)，pp.133-158.另一方面，數字化意味著各類政治經濟活動均可在虛擬空間打破實體邊界的阻礙。基于數字產業的優勢，注冊國在虛擬空間對市場國形成內容輸出的支配效力，(49)宮云牧：《數字時代主權概念的回歸與歐盟數字治理》，《歐洲研究》2022年第3期。通過影響市場國的經濟利益與價值觀構建起國家間非對稱的相互依賴關系。

從國內層面上看，數字化在驅動國家調整治理模式的同時，也使國家面臨傳統政府權威被侵蝕的難題。數字企業掌握越來越多數據資源，推動其持續利用智能算法進行精準信息投放和政治動員，而國家治理體系對數據的依賴加劇了此類企業數字權力的擴張。(50)龐金友：《當代歐美數字巨頭權力崛起的邏輯與影響》，《人民論壇》2022年第15期。這一過程同步蘊含了兩個層次的變化：第一個層次涉及“政治權力”(political power)。政府在治理過程中日益依賴數字企業所提供的資源，其在權力結構中的核心位置開始受到挑戰，傳統以政府為中心的權力結構正在悄然變化。第二個層次涉及“政治權威”(political authority)。數字企業掌握了網絡基礎設施、壟斷了一定數量信息并具備強大政治動員能力，逐漸在大眾傳播的議程設置中占據重要位置，通過引導公眾的注意力和價值偏好影響政府決策，進而侵蝕傳統政府的政治權威及社會控制能力。(51)Victor Bekkers et al.，“New Media，Micromobilization，and Political Agenda Setting：Crossover Effects in Political Mobilization and Media Usage，” The Information Society，vol.27，no.4 (July 2011)，pp.209-219.數字化的賦權屬性強化了國內社會力量對國家權威的反向支配，這一問題在那些汲取能力不強、財政收入主要來源并非稅收的國家尤為突出。由于長期以來國家對公民和社會的依賴度低、自主性高，這些國家公民的政治參與動機較弱，數字化轉型則進一步激發了公民的政治訴求。隨著公民意識的形成，國家若無法通過稅收平衡數字經濟的規模化擴張，其原有的社會和經濟干預模式將面臨越來越多的社會壓力。(52)馬駿：《中國財政國家轉型：走向稅收國家》，《吉林大學社會科學學報》2011年第1期。

從全球層面上看，跨國數字企業的崛起重構了全球治理中的結構關系。新的權力結構關系主要沖擊了一些私人部門發達、汲取能力較強的國家在原有結構關系中的利益和話語權，主要體現在數字經濟產業鏈中的注冊國對市場國形成的多種支配關系。最值得關注的是，美國基于本土數字企業在全球市場的壟斷地位，主導了數字治理的決策制定過程，從而激發了以歐洲為代表的市場國在全球數字競爭中的訴求。從本節的分析框架出發，市場國的訴求可被分解為下述兩類：

第一類訴求涉及國際政治中的戰略自主。數字時代的國家間競爭，聚焦于尋求對數據資源、數字技術和數字基礎設施進行管控和規制的權力。(53)宮云牧：《數字時代主權概念的回歸與歐盟數字治理》，《歐洲研究》2022年第3期。福山指出，官僚自主性在于獨立制定符合自己利益的政治目標，(54)Francis Fukuyama，State-Building： Governance and World Order in the 21st Century，Ithaca：Cornell University Press，2014，pp.92-118.放置到國際層面，戰略自主性也表明一國在不依賴他國的情況下有維持自身政治、經濟、安全等核心利益的能力。(55)Jolyon Howorth，“Strategic Autonomy：Why It's Not about Europe Going It Alone，” European View，vol.18，no.2 (October 2019)，pp.254-254.當一國從治理體系到公民日常生活均過度依賴非本土數字企業的數據資源和技術時，將面臨戰略自主性丟失的困境。例如，歐盟近年來先后提出了“技術主權”(tech sovereignty)、“數字主權”(digital sovereignty)等概念，強調維護其在數字時代戰略自主性的重要性，以更好捍衛價值和利益。(56)Huw Roberts et al.，“Safeguarding European Values with Digital Sovereignty：An Analysis of Statements and Policies，” Internet Policy Review，vol.10，no.3 (October 2021)，pp.1-28.結合歐盟與歐洲國家的經驗，對跨國數字企業在本國領土內產生的利潤征稅，是提升本土數字競爭力、擺脫對外部行為體依賴的一種積極嘗試。(57)劉宏松、程海燁：《美歐數字服務稅規則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。

第二類訴求涉及國際經濟中的利益平衡。一方面，在跨境貿易中，具有“顯著經濟存在”的注冊國數字企業在市場國所支付的有效稅率，遠低于傳統經濟形態下的有效稅率，為市場國帶來稅收收入損失，也沖擊了原有的全球稅收利益分配格局和產業發展格局。數字稅通過提高跨國數字企業的納稅合規成本，為本土數字產業贏得發展的空間。另一方面，在經濟數字化轉型的背景下，傳統稅收規則作為一種“非中性規則”，對不同主體有著不同意義。隨著新的利益相關方出現，不同利益主體對全球經濟治理產生差異化需求，導致數字經濟時代的稅收治理體系持續碎片化。(58)龐中英：《全球治理赤字及其解決——中國在解決全球治理赤字中的作用》，《社會科學》2016年第12期；余振、沈一然：《數字稅國際爭議對全球經濟治理的影響及中國對策》，《天津社會科學》2022年第3期。對于數字化轉型后失去市場主動權的國家而言，積極推動數字經濟稅收改革，不僅成為提升其在全球數字稅收規則制定中影響力和話語權的重要手段之一，也為參與未來全球經濟博弈拓展了政治空間。

六、結論與啟示

稅收幫助國家獲取財政收入，為政府履行各項內外職能提供物質資源保障，長期以來被認為是衡量國家汲取能力的直接指標。進入數字時代，部分積極實踐數字稅的國家在過去并不依賴稅收汲取財政收入，而部分對此持消極態度的國家，其財政收入中實際來源于私人部門繳納的稅收比例很高。本文發現，數字經濟產業鏈中的市場國是積極推進數字稅實踐的主要力量，國家間不同的數字稅實踐主要反映了全球數字經濟產業鏈中的角色差異，而非汲取能力的強弱。因此，數字經濟下的價值收益已經超越了資源供給的內涵，這賦予了數字時代稅收新的政治經濟意涵。本文著重探討了數字稅改革的全球實踐所涉及的幾個重要的理論問題，包括數字化轉型的政治經濟本質、數字化轉型帶來的結構關系演變，以及汲取能力強弱差異的國家如何利用數字稅實踐應對新結構關系帶來的不同挑戰。

本文指出，數字化轉型的政治經濟本質是信息革命對生產、分配和權力結構的重新塑造，其背后蘊含了兩種結構關系的演變：第一，在國內治理層面，政府傳統的權威邊界被打破；第二，在全球治理層面，原有的稅收利益分配格局和產業發展格局被打破，出現了注冊國與市場國之間新的非對稱依賴關系。新的結構關系為汲取能力迥異的市場國帶去了不同挑戰，進而形成了差異化的征稅邏輯：一些汲取能力較強的國家在數字時代面臨全球競爭中傳統產業優勢丟失、話語權減弱的風險，不得不積極尋求全球治理中的戰略自主和利益平衡；而在汲取能力偏弱的國家中，數字化帶來社會力量的增長，國家面臨越來越多來自社會層面的壓力，故更加重視維系政府在對內治理中的政治權威。

數字稅改革的全球實踐更多體現了國家在新結構關系下面對權威流失的一種應對邏輯。這一發現在理論層面豐富了稅收的政治經濟意涵，也為理解各國差異化的數字稅實踐提供了新的思路。目前，中國正處于數字經濟高速發展的時期。2022年，中國數字經濟規模已達到50.2萬億元，數字經濟占GDP比重達41.5%，相當于第二產業占國民經濟的比重。(59)中國信息通信研究院：《中國數字經濟發展研究報告(2023年)》，http：∥www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202304/t20230427_419051.htm，2023年4月。在穩定國內市場的同時，越來越多的中國數字企業開始走向海外。從某種程度上看，中國已經成為數字經濟的消費大國和全球數字產業鏈中的生產者，對內面臨著在平臺設置、渠道管控、信息溝通等方面的治理挑戰，對外則需要面對部分市場國利用數字稅進行政治經濟博弈的壓力。對于中國而言，為更好地把握數字化轉型帶來的新機遇，最重要的是在支配關系的視角下全面理解自身數字生產者的角色。在此基礎上，中國應主動參與雙邊或多邊框架下的數字稅議題談判，在全球數字治理中塑造話語優勢，確保新的國際稅收框架體系能夠充分維護本國的稅基。同時，應結合本國數字企業在海外市場的實際競爭力，系統評估數字化轉型背景下各國稅收改革對中國參與全球利潤再分配權力的影響，設定有效保護本國企業發展空間的數字稅稅率，避免跨國數字巨頭的全球結構性權力擴張與市場國的征稅機制共同對中國在全球治理中的角色造成沖擊。