治理內部化：基層區劃撤并的效能及其限度

王敬堯，丁 亮

近年來，我國鄉鎮、村、組的區劃撤并總體上有增無減，(1)2015—2020年，我國鄉鎮(街道)、行政村(村民委員會)、村民小組數量分別下降3%、14%、16%。中央層面對此明確了總體穩慎有序推進、嚴格規范村莊撤并的基本導向。(2)2022年6月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十六次會議上對全國行政區劃調整作出重要指示。2022年中央“一號文件”明確了要嚴格規范村莊撤并。從中可理解為兩層內涵：一是規范與有序推進，區劃撤并一定程度上符合經濟社會發展基本規律；二是穩慎和嚴格控制，區劃撤并出現了復雜的矛盾問題。這說明原本預期的優化資源配置、提升發展質量、增強服務能力、提高治理效能等目標，在某種程度上未能兌現或者發生偏離。

基于此，本文借助交易費用理論視角，將基層區劃撤并視為降低交易費用的治理內部化實踐，聚焦組織運作、要素配置、制度實施的結構條件及交易費用變化情況，以期從理論層面對當前基層區劃撤并的實踐效能和限度給予解釋。

一、文獻回顧與評述

近年來越來越多的國內外學者將交易費用理論應用于政治與行政領域的分析工作，(3)Germa Bel and Mildred E. Warner，“Inter-municipal Cooperation and Costs：Expectations and Evidence，”Public Administration，vol.93，no.1 (2015)，pp.52-67；Richard C. Feiock，“The Institutional Collective Action Framework，” Policy Studies Journal，vol.41，no.3 (2013)，pp.397-425；鎖利銘：《地方政府區域治理邊界與合作協調機制》，《社會科學研究》2014年第4期；王叢虎：《公共資源交易平臺整合的問題分析及模式選擇——基于交易費用及組織理論的視角》，《公共管理與政策評論》2015年第4期。由此說明交易費用理論是探索公共部門實踐的一個方向。交易費用理論(TCT)的基本思想由科斯在討論企業起源和規模時提出，(4)Ronald H. Coase，“The Nature of the Firm，” Economica，vol.4，no.16 (1937)，pp.386-405.科斯認為在市場交易過程中，交易者間的討價還價、談判以及監督合同履行會產生大量的成本，即交易費用。為了降低交易費用，需要通過形成一個組織，并允許某個權威(一個“企業家”)來支配資源，以此節約某些市場運行成本。這便是企業的起源，由此科斯將企業當作價格機制的替代物。在企業規模問題上，科斯認為直至企業內部組織一筆額外交易的成本，等同于在公開市場中進行此項交易的成本，或在另一企業中組織此交易的成本為止，企業將一直擴大規模。當然企業通過“聯合”或“一體化”擴大規模，也并非一定降低交易成本?？扑挂沧⒁獾?，當由一個企業家來組織更多交易時，這些交易往往或者有不同的種類，或者在不同的地方進行，這為企業規模擴大時效率會降低的說法提供了另一種解釋。(5)奧弗利·E.威廉姆森、西德尼·G.溫特：《企業的性質：起源、演變和發展》，姚海鑫、邢媛媛譯，北京：商務印書館，2007年，第24頁。

基層區劃撤并是多個區劃單元合并為一，即由彼此構成外部關系的多個區劃單元轉向內部關系的單一區劃單元。方法論意義上，基層區劃撤并與企業規模擴大有相似性。結果意義上，兩者都產生了多樣化的效能和限度。根據文獻回顧，基層區劃撤并的因果與交易費用變化密不可分。(6)交易費用的構成和測量存在爭議性。除了科斯，文章綜合借鑒了威廉姆森、德爾曼對交易費用界定。要說明的是，文中交易不再僅包括純粹意義上的市場交換，還包括各類政府、社會等多主體之間博弈的非貨幣化行為。文章主要討論的是區劃單元發展與治理過程中信息費用、協商與決策費用、執行費用和轉換費用等。這些費用不僅包括可貨幣化測量的費用，還有時間成本、物質資源、社會資源、情感資源等。參見Oliver E. Williamson，The Economic Institutions of Capitalism，New York：The Free Press，1985，pp.20-22；Carl J. Dahlman，“The Problem of Externality，” Journal of Law and Economics，vol.22，no.1 (1979)，pp.141-162.

(一)降低交易費用：基層區劃撤并的動因

一是經濟發展目的，降低要素資源配置的交易費用。目前我國行政區經濟現象依然未能破解，即行政區劃內政府主導甚至決定經濟發展、地方保護主義等現象依然存在。(7)劉君德：《中國轉型期凸現的“行政區經濟”現象分析》，《理論前沿》2004年第10期。基層區劃撤并則是打破原來鄉鎮間各類資源相互封鎖的有效手段。此外，農村人口外流，基本建制單位的人口越來越少，公共服務供給成本趨高、質量較差。農村基本建制單位的“合并浪潮”(8)鄧大才：《“合并浪潮”：農村基本建制單元重組與民主爭議——以發達國家農村基層建制單元為考察對象》，《山東社會科學》2019年第1期。被視為優化公共資源配置的趨勢。

二是行政管理與鄉村治理目的，降低制度實施的交易費用。對前者而言，農村稅費制度未改革前，撤并鄉鎮成為緩解財政壓力、降低農民負擔的主要策略。(9)孫召鵬：《新型城鎮化背景下鄉鎮政府改革路徑探析》，《當代世界與社會主義》2014年第3期。對后者而言，基層區劃撤并關乎村民自治制度的有效執行。自治單元擴大，可能給鄉村管理造成困難，也容易給村民自治的組織及村民群眾的參與造成不便。(10)項繼權：《“后稅改時代”的村務公開與民主管理——對湖北及若干省市的調查與分析》，《中國農村觀察》2006年第2期。若自治單元縮小或下沉，農民無法在具有成本限制的公共領域達成合作共識，但對國家的公共性職能需求在遞增，而這一職能的實現并不是村莊所能完成。(11)陳明：《村民自治：“單元下沉”抑或“單元上移”》，《探索與爭鳴》2014年第12期。

三是經濟發展與行政管理混合目的，地方政府降低土地利用的交易費用。分稅制改革后，地方政府財政利好下降，利責之間極不平衡。地方政府逐漸走向以土地征用、開發和出讓為主的發展模式，形成了土地財政。(12)孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學》2013年第4期。地方政府為了追求建設用地指標，強制撤并村莊，逼農民上樓。(13)韓松：《新農村建設中土地流轉的現實問題及其對策》，《中國法學》2012年第1期?；鶎訁^劃撤并的劇烈程度，其動力在于地方政府對經濟發展和財政擴張的追求，以及外部制約薄弱的條件下政府“萬能型”能力的強化。(14)王春光：《城市化中的“撤并村莊”與行政社會的實踐邏輯》，《社會學研究》2013年第3期。

(二)交易費用實際變化：改革預期目標的實現與偏離

一是鄉鎮撤并方面。稅費改革時期的鄉鎮撤并較好地實現了預期，例如精簡機構、降低行政成本。(15)劉窮志、苗高杰：《精簡鄉鎮行政機構有助于縣級財政解困嗎？——來自河南省“撤鄉并鎮”改革的準自然實驗證據》，《經濟社會體制比較》2019年第4期。但部分地區也出現了“一大二空”和“離農化”傾向問題。(16)項繼權：《鄉鎮規模擴大化及其限度》，《開放時代》2005年第5期。針對“后撤并時代”的鄉鎮撤并，區域發展失衡、公共服務功能弱化、鄉鎮管理半徑過大等后果已被注意到。(17)劉志鵬：《“后撤并時代”被調整鄉鎮的治理現代化：困境與策略選擇——以廣東為重點的考察》，《學術研究》2018年第2期。

二是村組合并方面。新階段下的行政村合并是以自上而下的行政模式推動的，具有時間短、見效快的特點。(18)王兆林、朱婉晴、楊慶媛：《近30年中國合村并居研究綜述與展望》，《中國土地科學》2021年第7期。行政村合并在土地資源利用、促進農業農村現代化等方面具有積極意義，但存在耕地“非農化”“非糧化”(19)崔紅志：《合村并居動因、效果及相關建議》，《中國發展觀察》2020年Z6期。等問題。具體到個人層面，合村并居可以提升就業率、家庭收入、社會保障水平，但這種效果是階段性的。(20)趙學軍、趙素芳：《新型城鎮化進程中蘇南農戶福利的變化——基于無錫市惠山區新惠社區跟蹤調查數據的分析》，《經濟學動態》2021年第9期。更為突出的負面效果是，部分地方政府搞“一刀切”的合村并居，想辦好事但沒尊重農民意愿，侵害了農民利益。(21)唐仁?。骸栋倌陚I “三農”華章——中國共產黨在“三農”領域的百年成就及其歷史經驗》，《中共黨史研究》2021年第5期。此外村民小組合并后，村民之間的相互認同感被大幅度削弱，(22)田先紅、劉麗芬：《廢棄抑或存留：村民組長制的困境與前瞻》，《求實》2006年第1期。村民小組組長“接班人”的擇選產生危機，(23)王立爭：《“接班人”危機與農村基層治理的現代化》，《華南農業大學學報》2015年第1期。以及公共服務面臨更大挑戰。(24)龔志偉：《農村社會組織的發展與村治功能的提升：基于合村并組的思考》，《社會主義研究》2012年第5期。

(三)評述

既有研究勾勒了基層區劃撤并的驅動因素和效果的基本概貌，為后續研究提供了重要基礎。但限于實踐的階段性、區域性差異，既有研究局限性值得注意。

一方面，降低交易費用的作用被放大化，即基層區劃撤并的動因或目標期待超出了其自身的能量范圍。例如撤并后突破區劃壁壘，未必能實現要素與公共服務資源的有效配置。如果堅持這種思維，必然是以政府主導資源配置為基本前提，這顯然是不合時宜的。另一方面，降低和追加交易費用的并存結果，使得學界對基層區劃撤并態度保持謹慎甚至反對態度，以至于模糊甚至降低了基層區劃撤并的積極意義。最后，既有研究并未能完整刻畫出因果之間出現偏離的結構條件。換言之，基層區劃撤并后出現的追加交易成本與基層區劃改革之間的作用機制還有待于深入、系統地揭示。

這說明，基層區劃撤并本身具有一定的作用范圍，它可能加深了其作用范圍以外的某些結構性困境因素，致使交易費用的增加?；鶎訁^劃改革本身是為了降低地方發展和治理過程中的交易費用，事實層面上卻出現了某些成本的增加。這便是問題所在，需要對其進行解釋，即為什么改革效果偏離了預期目標。本文按照“主體-客體-規則”的樸素邏輯，重點圍繞基層區劃撤并中組織、要素和制度三條線索，分析交易費用變化及其背后的結構性條件，以期對該問題進行系統性解釋。

二、分析框架與研究方法

(一)分析框架

基層區劃撤并是多個區劃單元整合性重構的治理實踐，彌合或整合多個區劃單元在組織、要素資源、制度上的差異性或相似性，這與企業為降低交易費用而采取內部化策略的內涵具有一定的貼切性。

內部化是指，企業利潤最大化條件下外部市場中間產品交易成本高昂，企業會把相關交易放在企業內部進行，以降低外部不確定性交易費用。(25)Alan M. Rugman，“The Future of the Multinational Enterprise，” Southern Economic Journal，vol.44，no.2 (1977)，p.410.內部化實踐后，企業經營活動將被置于同一的治理結構中，(26)葛順奇、羅偉：《中國制造業企業對外直接投資和母公司競爭優勢》，《管理世界》2013年第6期。從而達到降低交易費用的預期：組織方面，相似的組織結構、文化等，使組織之間的合作得以達成；(27)Joris Knoben，“Proximity and Inter-organizational Collaboration：A Literature Review，” International Journal of Management Reviews，vol.8，no.2 (2006)，pp.71-89.要素配置方面，內部化將過去本應在生產要素市場的成本鎖定在企業內部，規避了以前經歷的交易困難；(28)Yan-Leung Cheung，“Tunneling，Propping，and Expropriation：Evidence from Connected Party Transactions in Hong Kong，” Journal of Financial Economics，vol.82，no.2 (2011)，pp.343-386.制度方面，企業針對差異性文化、制度，采取合宜性或者合法性策略，有利于企業戰略和績效；(29)周長輝、張一弛、俞達：《中國企業對外直接投資驅動力與進入模式研究的理論探索：一個整合性框架》，《南大商學評論》2005年第4期。等等。交易費用增加的情況包括：內部化組織規模達到一定程度后，單純依靠企業內部權威難以保證企業的低成本和高效益；(30)邵毅平、虞鳳鳳：《內部資本市場、關聯交易與公司價值研究——基于我國上市公司的實證分析》，《中國工業經濟》2012年第4期。主體治理結構產權不清；(31)洪聯英、陳思、韓峰：《海外并購、組織控制與投資方式選擇——基于中國的經驗證據》，《管理世界》2015年第10期。企業忽視社會基礎而損害社會福利；(32)王學鴻：《國際直接投資理論：里丁學派和日本學派》，《湖北民族學院學報》1999年第2期。等等。

圖1 交易費用理論視角下治理內部化分析框架圖

能看出企業作為市場價格機制的替代物，促使外部性內部化，降低外部不確定的交易費用。但內部化的結果并不一定實現預期，這些因由包括企業組織權威所涉及的組織結構和組織注意力問題、企業要素資源配置中主體間的產權結構問題、企業的制度建設與社會責任問題等。換言之，外部性內部化作為企業的策略選擇，并不能完全消除企業經營問題。這種企業內部化的績效性和有限性，為我們解釋基層區劃撤并的差異性效果提供了有益啟示。

但內部化實踐主體局限于企業，政府、社會等主體不是討論重點。而基層區劃改革牽扯多個主體參與，其過程更具復雜性、互動性。盡管如此，基層區劃撤并涉及行政及自治組織、要素資源、制度、社會等方面的整合重構，與企業內部化過程具有結構形式上的相似性，典型的例子便是企業并購。為解決內部化在分析基層區劃撤并實踐中所面臨的主體包容性、行為互動性等問題，我們嘗試將其與治理理論進行結合。治理具有參與公共事務的主體多元性、(33)格里·斯托克、華夏風：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學雜志(中文版)》1999年第1期。過程互動性等特點，(34)俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現實》2002年第1期?？梢院w更為多元的主體、過程、制度約束等維度。治理內涵的嵌入，拓展了交易費用理論的解釋范圍，也為基層區劃改革實踐研究的局限性提供了可行性的分析理路。

本文嘗試構建治理內部化的分析框架，突出政治與行政學學科本位，以期降低該學科理論遷移的風險。按照“主體-客體-規則”的樸素邏輯，結合基層區劃撤并中的組織、要素和制度三個核心要件，將三者內部化后的結構變化統合起來，以期對基層區劃撤并驅動因素和效果的解釋實現結構性、過程性的轉變。

結合交易費用理論的思想和基層區劃撤并實踐的要件結構，本文將治理內部化定義為：為降低發展與治理中的交易費用，多元主體將組織、要素、制度整合重構的過程，其特征表現為組織主體的重組化、資源要素的整合化、制度規則的趨同化。具體到基層區劃撤并實踐中，治理內部化包括三層基本內涵，一是對多個區劃單元中存量組織選擇性的重新匹配；二是將多個區劃單元中資源要素整合與結構重構；三是消解多個區劃單元中的制度與空間認同的差異。

文章假設：一是治理內部化消解了原有可變性約束條件的作用，降低了發展與治理中的部分交易費用；二是治理內部化強化了原有短期未變性約束條件的作用，追加了部分交易費用。(35)可變性約束條件是指能夠通過基層區劃撤并改變的不利因素，未變性約束條件則是基層區劃撤并難以實質性改變的不利因素。

(二)研究方法與資料來源

本文分析對象是2019—2021年四川省實施的兩項改革，即鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革。如表1所示，改革前四川省平均一個地級市的基層區劃數量遠高于全國平均值，而面積和人口遠低于全國水平。改革前，四川省基層區劃總體呈現“數量多、密度大”和“規模小、人口少”的基本特征，嚴重稀釋了公共服務質量，阻礙了要素的優化配置。通過改革，四川省鄉鎮、行政村、村民小組數量分別減少32.7%、40.6%、39.4%。從規模和速度看，四川省兩項改革是近年來國內基層區劃撤并實踐中最具代表性的案例之一。與此同時，在中國經濟體制改革雜志社等單位評出的中國改革2020年度案例中，兩項改革被列為唯一省級特別案例。

表1 2018年全國和四川省平均一個地級市基層區劃數量比較

本文分析的資料來源于2021年4月至2022年8月，課題組在四川省進行的二十余次的田野調查。田野調查資料主要有以下內容：一是搜集整理有關基層區劃撤并的改革方案、政策文件、領導講話等；二是整理有關基層區劃撤并后的配套改革方案、改革總結材料等；三是對有代表性的縣市進行縣鄉村三級深度田野訪談(訪談對象包括縣級政府及其部門主要負責人、撤并前后鄉鎮政府領導及相關部門主要負責人、撤并前后不同區位的村兩委成員以及村民小組長、村民以及部分市場企業等)。

三、治理內部化與降低交易費用

(一)組織素質能力提升與層級扁平化

基層治理與發展依賴縣鄉村三級組織共同發力與結構協同，組織素質能力和層級扁平化是其重要追求。技術層面上，組織素質能力提升和扁平化的層級管理結構，有利于實現組織間的信息對稱、信息處理效果以及政策執行績效，從而降低信息處理費用、決策費用、執行費用等。

既有基層區劃格局下，人才流失嚴重，村莊內生權威和主體力量日益弱化，基層組織的人才匹配問題突出。此外，位于科層末梢位置的鄉鎮干部隊伍應對繁復工作的能力相對趨于孱弱。

治理內部化過程將多個基層區劃單元中人、組織在內部重新匹配，為解決基層組織孱弱的問題提供了契機。但其中涉及的重要問題便是人員分流，對“誰退出”“誰留下”的處理將直接影響社會穩定性以及組織后續的正常運轉。四川省利用自上而下的改革位序和嚴格的“去留”標準，通過組織競爭性匹配，為改革秩序穩定和組織能力提升奠定基礎。

以往基層區劃撤并中，鄉鎮人員分流的難度遠高于村兩委。因為鄉鎮分流后的人員，被要求與行政、事業單位完全脫鉤、轉變身份，(36)項繼權：《從“咸安政改”到“湖北改制”：一種新型鄉鎮治理模式的探索》，《中國農村經濟》2005年第11期。關乎“鐵飯碗”的分流阻力可想而知。而近年來呈現的事實是，撤并后行政編制、事業編制不減，例如四川省、湖南省。因此，四川省撤并改革由鄉鎮開始，順次延展至行政村、村民小組。以Y市為例，其基層區劃撤并的步驟是：2019年9月鄉鎮撤并完成；2019年12月建制村和村民小組撤并完成。

鄉鎮(街道)撤并直接導致領導職數減少，“一把手”以及相關實職領導需要競爭匹配，從而實現了領導職數的精減。以Y市為例，組織的內部化競爭后，鄉鎮領導班子職位數、正科級職數，分別下降8%、28%(數據YBTP20210401)。那么如何讓鄉鎮關鍵領導退出呢？“一方面，嚴格按照年齡、學歷、工作能力等多個方面進行擇選，突出制度的強制性；另一方面，改革前的關鍵領導人員進行匯報展示，闡述預期工作計劃和個人意愿情況，突出組織上的靈活性”(訪談LFJD20220707)。

鄉鎮撤并完成后，順次的村級組織內部化競爭更趨激烈的同時也更具靈活性。競爭激烈表現在：一是村合并后領導職位減幅更大。以兩村合并為例，原來2個村書記和2個村委會主任合計為4個，合并后的“一肩挑”則要求減4為1。二是村常職干部必然大幅退出，以兩村合并為例，“新班子”必須擠出多余人員。以上僅僅是兩村合并情形下產生，Y市749例多村合并中，三村、四村、五村、六村合并情形就占到了30%左右。通過內部化競爭的人員擠出，Y市村兩委成員、常職干部數量，分別下降24%、26%(數據YBDT20210207)。

靈活性在于除了遵循制度化的硬性要求，鄉鎮策略更為靈活多樣。村書記人選由鄉鎮主導確定。鄉鎮在結合待選人員年齡、能力、學歷的前提下，同樣進行候選人員的匯報展示，擇優任用。此外，為求穩妥，鄉鎮將區劃改革議程提前向自己偏好的人選透露，以保障其在信息中占據優勢。退出方面，除了硬性規定以及買斷個人工作年限外，紀檢部門一并進入排查，對違規違紀者作勸退處理。工資待遇較低且臨時性工作較多的村民小組長產生相對較易，大多由村委會指導下進行民主選舉產生。

通過自上而下的改革位序以及制度化與非制度化相結合的策略，四川省基層組織內部化競爭過程中沒有發生一起群體上訪和負面輿情事件。改革后，四川省鄉鎮平均行政編制和事業編制人員增加43%和83%；村書記平均年齡下降3.9歲，大專以上學歷占比提高7.1%(文本SCSW20210203)。

從層級上看，四川省鄉鎮、行政村、村民小組三級架構并沒有本質上的變動，但數量分別減少1509個、27081個、233980個。由此，層級結構形式上更趨于扁平化，即從原來“多對多”層級關系向“少對少”結構關系轉變，不僅降低了縣級財政負擔，同樣減少了上級政府政策傳遞與執行的誤差。

(二)細碎要素整合化與要素資源騰退

要素資源的稀缺性和細碎化是農村地區發展與治理的制約條件之一。無論是生產要素，還是公共服務，高密度和小規模的區劃設置，加劇了它們在計劃、組織、管理、利益分配等環節的復雜化程度，從而抬高了各環節討價還價的交易費用。基層區劃撤并直接導致要素資源結構發生變化，尤其關乎以土地為核心的市場要素和公共服務資源的配置。四川省撤并改革前，鄉鎮數居全國第一，行政村高達4.54萬個，高密度的基層區劃造成市場要素較高的配置成本，并稀釋了公共服務質量。

改革中，四川省明確“不拆遷農房、不在農民的土地權益上打主意”的根本原則。具體到市縣層級，村與村之間土地承包權、林權、宅基地權等保持不變(文本YBSW20200517)。所以，一方面，撤并中強制農民上樓式的土地騰退并未發生，而是維持村民原有的居住狀態；另一方面，撤并后各類要素權屬基本維持原有狀態。由此，降低了農民的土地權益受損可能性，而且為合并后要素適度規模經營打下基礎。

就要素內部化整合方式而言，包括同質性整合與異質性整合。同質性整合是以要素利用相近的區劃進行撤并，以達到適度規模經營的條件。例如Y市三村合并的F村，原同為柑橘種植業的三個村受制于以往村際間的掣肘很難引入市場資本。合村后市場資本順利引入，實現了柑橘連片經營、標準化管理。C市三村合并的Y村利用原來區劃邊界割裂的荒灘河谷，實現旅游資源的整體性規劃，2020年Y村集體經濟收入達1000萬元，并帶動了周邊餐飲、民宿等產業收入增長約7200萬元。異質性整合則是要素資源能形成互補性結構的內部化，彌補了以往過于追求規模化而忽略資源結構化經營的缺陷。

四川省撤并改革并非簡單化的合并，還有區劃適當切分后再進行合并的情形。例如改革前Y市J縣縣城東南北三方向受限于山地江河，只有西拓才可獲得發展空間。但是J縣西拓的X鎮屬于鄰縣，并且距鄰縣縣城較遠，歷史上J縣幾次爭取X鎮劃歸本縣未果。本次改革中X鎮成功劃入J縣后，縣域經濟空間得到了拓展(文本YBSW20200806)。C市L鎮與J鎮的合并，則是遵循了兩個鄉鎮經濟、土地的互相匹配。前者具備經濟實力但受限于限建區土地開發的束縛，后者具備相對充足的土地指標而缺乏資本，兩鎮合一達成了互補性的資源結構。具體到行政村，C市兩村合并的Y村，兩村原有的山林湖草以及歷史古跡資源得到結構性利用，形成了田園旅游綜合體(文本YJC20220330)。

公共服務資源整合供給方面，四川省堅持存量盤活與增量集中整合并舉。存量是指公共服務資源在內部化整合后的閑置資源。不同于騰退宅基地的撤并，存量資源整合內容變為公共性特點較強的集體資產，例如兩村合并后附著于集體用地之上的黨群服務中心、小學、衛生室等閑置資源。閑置鎮村公有資產盤活方式包括充實辦公或公益用房、支持產業發展等，例如轉設養老活動中心、引入項目投資、租賃變現等(文本YBSW20210601)。

增量資源集中整合是指，突破原有區劃單元和圍繞重點區劃單元進行公共服務的精準供給。就前者而言，全省完成了撤并建制村公路暢通工程近7000公里，通過新、改、擴建等方式完成4382處以及其他服務的增量供給，促進了以往斷頭路、用水難等問題的化解。就后者而言，撤并后全省鄉鎮和建制村根據人口、經濟、資源稟賦等標準，綜合劃出縣城駐鎮、中心鎮、普通鄉鎮和中心村、特色村、普通村。在保障既有普通鎮村財政等資源不變的前提下，適當向中心鎮村傾斜，避免公共服務資源“撒胡椒面式”的供給。

可看出，治理內部化的實踐將多個基層區劃單元中市場要素和公共服務資源進行空間結構性整合，降低了配置過程中可能發生的額外交易費用。此外，基層區劃撤并直接產生存量資源的騰退，例如鄉鎮、行政村撤并后閑置的辦公用房、土地等資源，緩解了經濟和公益事業發展的資源稀缺壓力。

(三)區劃單元間制度同化的壁壘消解

經由上述分析，要素資源通過內部化整合后，交易費用降低的主要原因是消解了原有區劃制度約束。調研中，有鄉鎮書記表示“相近區劃空間內存在地價差，經常導致土地整合難，跨區域合作的產業園不能落地”(訪談APZ20220418)，這便是典型的因區劃單元差異而制度迥異的負面問題。究其根本，區劃產生負面效應的深層原因在于政府職能轉變尚未完全適應市場經濟的發展需求。(37)王健、鮑靜、劉小康等：《“復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路》，《中國行政管理》2004年第3期。但是，政府職能轉變不是一蹴而就，并受制于各類條件的成熟程度。因此，通過多個區劃單元合并可以迅速消解部分區劃的制度壁壘，即制度的內部化，將多個區劃單元與多層級的差異性制度實現同化與權能匹配均衡。

一是平行層面的制度同化。平行區劃單元間在制度上缺乏共同的基礎，容易因雙方制度差異造成信息溝通障礙與信息處理成本，影響發展與治理效能。以C市的X鎮和L鎮為例，兩鎮都屬于山區，由并向而行的交通干道和河流以“葫蘆串”的形式串聯起來，有著豐富的旅游資源。但兩鎮同質化競爭較為嚴重、規劃布局零散，且河流治理存在協同困境。兩鎮合并后，依托同一交通軸線和河流的區域優勢，整合打造出具有協同發展效應的旅游功能區。

此外，四川省部分地區以“片區化黨建”破解府際間、層級間、政企間的隔閡：依據產業功能、人口數量、區位條件等因素，設置覆蓋多區劃單元的鄉鎮片區和村級片區。基于此，推行“一片區一黨組”，縣鄉村三級黨組織以及片區內重要企業黨組織共抓片區公共事務、經濟發展和社會治理等內容(文本YBZG20220126)。由此，片區黨組織凝聚共識，促進著片區內各類要素資源的內聚性、協作性整合，消解了區劃制度壁壘。

二是縱向層面的制度同化，即權能結構的匹配，鄉鎮與縣級的權能部分趨同。按照法定行動的空間和治理資源的配置，我國大部分鄉鎮都不具備一級完備政府的條件，導致“責權利”處于倒掛狀態下的鄉鎮問題層出。從經驗上看，近十年來鄉鎮賦權增能在全國各地開始實踐，取得了積極成效。但是賦權需要考慮到鄉鎮的實際承接能力和區劃條件狀況，例如人口較少且經濟欠發達鄉鎮過多承載上級權力轉移，可能導致鄉鎮權力膨脹、鎮域政治經濟結構失衡的風險。而通過組織、要素的內部化重構后，四川省鄉鎮組織能力、行政區劃范圍、轄區人口數量等方面的提升，客觀上為鄉鎮賦權工作奠定了前提。四川省分別于2020年12月和2021年12月，兩批次印發賦予鄉鎮(街道)縣級行政權力事項指導目錄，兩次下放指導目錄涉及縣級行政許可、處罰、確認以及其他權力等181項，遠高于四川省原有鄉鎮(街道)法定行政權力事項指導目錄的119項。

制度內部化的目的是形成統一同化的行為約束規則。區劃壁壘消解與鄉鎮賦權是正式制度的內部化，前者是區劃單元間制度差異的同化，后者則是區劃層級間權責制度的統一。

在非正式制度內部化方面，目的則是在新區劃單元中構筑社會層面的共同認知。其中，區劃名稱的變更是型構社會共同認知的重要一環，因為區劃名稱是由該區劃單元歷史文脈、地理概況、經濟發展等因素長期積淀的穩定符號。四川省基層區劃撤并中的村名更新，區劃名稱更新的指導依據為：保留經濟實力較強的鎮村名稱、保留文化特色名稱、恢復歷史傳統地名、突出特色產業名稱等。實踐中，兩鎮合并后的名稱更新，較多保留了其中之一的名稱。而村合并后的名稱更新，涉改村中各取其一字的情況較多，使得村民容易接受。

四、治理內部化與追加交易費用

組織、要素、制度重組的治理內部化過程，使得信息、決策、執行等方面的交易費用降低，可謂立竿見影。但在未觸及基層政治體制、產權結構、社會基礎等約束條件的前提下，治理內部化甚至為基層深層結構性問題構設了條件，甚至導致了短期內部分交易費用的追加。

(一)組織的約束薄弱與目標協同困境

改革后，鄉鎮行政組織與自治組織能力顯著提升。但組織的權能匹配及其外部約束環節并未從根本上建立起來。而且短期內，組織間存在協同上的困境。區劃范圍擴大，意味著了解與監督組織的信息搜集費用提升，也意味著重構的組織間需要時間和精力來加深彼此了解。

就鄉鎮而言，鄉鎮被賦予更多縣級政府的行政權力，但是人財的匹配較為匱乏。理論上，權力到位的前提下，鄉鎮擁有更完備的活動空間。事實上，“巧婦難為無米之炊”與“人少事多”的客觀情況大有存在。正如C市：“合并后的財政劃撥額并不是原有兩個鄉鎮機械式的相加，更不是有所增加，而是呈有所減少的態勢”(訪談TJZ20220412)。人力配置上，鄉鎮承擔了以往未有的工作任務，尤其合并后醫保、社保、民政等部門工作壓力加大，人手緊張。

值得注意的是，鄉鎮各項工作考核核心內容有所轉變，鄉鎮招商引資的考核比重有所下降。盡管經濟驅動下的考核激勵有所減少，但是自上而下式的壓力考核和實質性的內容沒有變化。鄉鎮工作不再以招商引資為目標，而是熱衷于各類項目點位的打造，這些項目點位恰似是左右考核是否順利的關鍵。鄉鎮撤并后空間發展格局形成了中心鎮與普通鄉鎮、新駐地與被撤銷駐地的矛盾關系，有限的發展資源下，鄉鎮政府以此為依據強化了資源的非均衡配置?！澳壳班l鎮所要做和喜歡做的是‘錦上添花’，積極爭取項目資金以及各類資源進行點位的集中打造”(訪談LFJD20220706)。權能結構失衡以及激勵考核偏頗的綜合作用下，引致的后果是有限的資源集中配置，常規性的公共服務則相對被忽視。此外，點位項目投入動輒千萬上億，容易陷入資源短期集中配置，“雞蛋放在一個籃子里”的風險。

就村級組織而言，村“一把手”權力明顯抬升。一是合并后村書記所作用的區劃單元半徑擴增，如前所述二合一為常規，五村合一、六村合一的特殊情況也存在。二是合并后四川省全省村(社區)黨組織書記、主任“一肩挑”比例達到 97.5%，自治組織內部減少了對“一把手”的牽制職位。三是“精英治村”，合并后篩選出的村級組織成員，大都來源于高學歷、年輕化、擅長經商的鄉村群體。區劃半徑擴大、“一肩挑”和“精英治村”的共同作用下，自治組織中關鍵主體的權力超越以往。

問題是，村級外部約束機制并未從根本上建立起來。農業稅費改革以后，村級自治組織的工資、工作經費等，逐漸由村集體內部的“村提留”轉變為縣級財政支付。而且兩項改革后，由于區劃單元的擴大，縣級政府向村干部待遇的財政劃撥有所增加。后果是，自治組織的行為行政導向趨強，與村民之間的利益關聯削弱。村級自治組織不得不去接受鄉鎮行政任務的攤派，盡管很多事項不屬于村級工作內容。因此，村民之于自治組織的約束力是向上級行政部門轉移的。

基層區劃撤并中組織內部化帶來最明顯的變化之一是，上級組織對下級組織“一對多”的關系密度被分解。例如以前鄉鎮開展工作需要統籌較多的行政村，合并后行政村的減少降低了鄉鎮“一對多”的行政成本。而且，自上而下的激勵約束方向沒有發生根本變化。行政主導行為有了權力抬升的前提條件，而社會層面的約束機制依然十分薄弱。因此，組織內部化的結構形態和結果是，鄉村兩級組織關鍵主體權力抬升、權力總體上收，增加了外部監督約束的成本。

在這種結構關系形態下，權能結構失衡的鄉鎮在考核壓力之下，不得不以“形式主義”或“短期功利主義”的形式順利完成各項工作。自治組織行政化以及“一把手”權力抬升導致的后果是，上級行政任務攤派擠壓了群眾自治事務的空間，也為“精英群體”俘獲鄉村集體利益創設了利好環境。(38)正如C市三村合一的J村，村書記與該村股份經濟合作聯合社共同持股新近成立的有限公司，村書記持股比例達80%，村書記成為該公司的實際控制人和最終受益人。

組織目標協同困境，一方面表現為組織對新的區劃環境適應困難；另一方面，區劃合并后組織間存在隔閡和分歧。對Y市的80名鄉鎮干部隨機調研的數據顯示，有23%干部表示合并后組織之間人心不合、組織工作難以適應外部環境。此外，村干部互為掣肘以及工作壓力等原因，導致的離職情況時有發生。并且部分地區撤并后，難以選舉產生村兩委干部。

(二)要素的權屬模糊與行政配置趨強

市場要素和公共服務資源的內部化整合初步實現了降低交易費用的預期目標。如前所述，改革后農業適度規模經營、鄉村資源統籌開發、縣域發展空間拓展等，都得益于要素空間結構的重構。但本就處于權屬模糊狀態下的要素資源，經由基層區劃撤并，產權關系更加復雜。此外，要素產權模糊的間隙，為行政化配置提供了可能，使得村民等權利主體的利益被虛化。

四川省基層區劃撤并改革對要素資源問題明確了兩個原則：一是不進行村民集中安置；二是改革前后要素資源的權屬狀態基本不變。由此，相對私利性的宅基地騰退盤活的空間是狹小的。剩下的則是撤并后公共性較強的公有或者集體所有的閑置資源。改革前后要素權屬基本不變，并不能說明原有要素權屬是明晰的。相反，在實踐中權屬的模糊是構成要素低效配置的主要原因。

一方面，加劇了農村土地權屬模糊狀態。例如耕地方面，家庭聯產承包責任制正式實施時，耕地包干到戶包產到戶，完成耕地測量是首要任務?！爱敃r田塊畝數主要依據作物產量，以產量定單位畝數，而且當時地方畝數標準與官方存在差異，導致后續村民對田塊大小上的紛爭”(訪談JYC20220707)，由此經過多輪確權以保證耕地權屬的明晰化。這顯然不僅是一項技術工作，各類基層社會關系更是嵌入其中。以C市J村為例，現任J村書記表示土地確權根本無法實質性完成。J村的歷次確權可以分為兩類：一是“大確權”，即根據實際測量、遙感等技術確定田塊畝數和四至，嚴格按照上級政府條文進行確權；二是“小確權”，由于田塊歷次調整的證明人可能離世、家庭析產的復雜性、田塊存在坡度等原因，土地確權需要照顧多重因素而不能嚴格貫徹上級組織意圖(訪談JTC20220708)。調研反映，農地流轉、征地拆遷中的重重阻力，除了土地自然條件的限制，撤并后要素權屬進一步地模糊化成為阻礙土地綜合開發利用的重要因由。

另一方面，撤并后的集體閑置資源權屬模糊。在不動宅基地的情況下，基層區劃撤并后閑置的鄉鎮國有資產和村級集體資產成為盤活重點。鄉鎮國有資產的盤活率較高：一是閑置的鄉鎮政府辦公駐地、醫院、學校等產權相對明晰；二是鄉鎮各類資本、勞動力等資源條件相對齊全。閑置的村級集體資產盤活則面臨種種困境。諸如村級黨群服務中心、小學等，土地屬于集體所有，但是附著于土地上的建筑等資源產權則是多樣的。以黨群服務中心用房的經費來源為例，“蓋房子的錢，有的全部是縣級組織部門的支持，還有村集體與上級政府共同集資的”(訪談JYC20220705)。上述種種情形，反映出在更多主體的共同交織作用下，集體閑置資源權屬的多種狀態。

以上的產權模糊狀態，迫切需要確權。而土地等要素資源確權的話語權不在于村民，而是按照縣鄉村自上而下的逐漸強化。例如在耕地流轉方面，農戶農耕地流轉必須首先向村集體報備，然后再呈鄉鎮進行確認。閑置學校、村辦公用房盤活上，部分村書記認為，“那些是國家的，我們盤活利用的動力并不強，聽上面的”(訪談XCC20220413)。行政性的資源配置趨強，相應折損了市場有效性的配置，其可能后果則是增加了要素流動的成本以及資源浪費。例如部分鄉鎮的閑置資源短期內盤活率達100%，達到了上級指標，但多以出租等簡單方式盤活，產生的實際效益較低。

此外，要素資源自上而下的權屬確認得以形成，還歸因于撤并后鄉村人口向城市轉移的趨勢沒有逆轉。這導致確權以及盤活資源時，村民大多“不在場”，為行政性、自上而下式的資源配置構設了間隙。

(三)制度的非均衡建設與空間的異化

區劃撤并中的制度內部化根本目標之一，是形成統一同化的行為規則，包括正式制度的統一和非正式制度的空間認同。由此減少由制度、認知差異產生的不確定性交易成本。區劃制度壁壘消解以及公共空間認同的構建，在取得立竿見影效果的同時，同樣導致了政府職能錯位、被撤銷地區制度真空以及空間公共精神式微，空間的非均衡狀態構成了潛在的交易費用。

撤并中的制度內部化是消解區劃壁壘的“鎮痛藥”，而政府職能轉變是解決區劃制度壁壘的根本。兩項改革后，區劃壁壘消解的局限性在于：一是撤并在形式上實現了制度內部化，但合并后原來兩套及多套班子之間時有摩擦，干群之間的認同感有待生成?！半m然資源整合上有較大改善，但是人心不合……”“干部群眾認可度還有待融合”“社會關系調整未到位，村社情況了解不到位”(問卷YBWJ20200731)。二是片區化黨建雖然促進了制度壁壘消解，但是缺乏剛性的制度約束。片區化黨建缺乏明確的激勵與約束措施，而且其中權責關系和利益分配有待深化明晰。三是政府職能轉變所需的體制機制條件尚未形成。如上分析，要素資源的行政化配置趨強，壓力考核下的“形式主義”問題很難避免。

于前者的正式制度內部化限度而言，培育非正式制度約束下的空間認同阻力更大。一是被撤銷地區的制度真空。鄉鎮、行政村被撤銷后，制度真空是指被撤銷地區“去機構化”和“去制度化”，顯化的表現是基本公共服務和管理相對式微。調研中反映兩類突出問題：一方面，雖然在被撤銷鎮村原辦公駐地設置便民服務中心，主要承擔臨時性或者其他窗口性服務，但仍然難以便利性地滿足群眾需求。部分鄉鎮合并后，有村民去鄉鎮辦事距離高達20公里；另一方面，被撤銷地區的人力和資源配置相對減少，管理相對退出且日益空心化的村莊出現黑惡勢力滲透的現象。

二是傳統文化符號的遺失。區劃名稱不僅是政治符號，更是社會群體公共記憶的符號。前文談到區劃名稱更新中，涉改區劃各取一字、保留經濟實力較強的區劃名稱以及重新取名是為了讓社會所接受。這種接受并非完全意義上的認同，而是涉改區劃中各類主體角力妥協的產物，無形中遺失了社會群體的歷史記憶，削弱了公共空間的社會基礎。例如C市的L鎮與J鎮合并取名中遵循了保留強鎮L名稱。就歷史底蘊而言，L場鎮起始于清朝乾隆年間，J場鎮起始可追溯至三國時期，但前者得以保留。保留L鎮名稱不僅因為經濟發展強，還有一個重要原因是時任L鎮書記的“面子”：“時任L鎮書記所主導的鄉鎮曾被撤銷過，再被撤銷面子上過不去”(訪談LF20220706)。在村名更新上，部分兩村合并取新名，而舍棄了原有歷史文化底蘊深厚的村名。

可看出，政府職能轉變長期性、被撤銷地區的制度真空以及社會層面空間認同的情感缺失，進而導致空間被異化與割裂的風險。正如實踐中出現的部分地區黑化、被撤銷地區管理服務式微等現象，則為追加治理與發展的成本埋下伏筆。

五、結論與展望

基層區劃撤并本質上是治理內部化的過程，即由彼此構成外部關系的多個區劃單元轉向內部關系的單一區劃單元，其目標是降低發展與治理過程中的交易費用。研究發現，通過組織能力提升和層級的扁平化、要素資源的整合與騰退以及制度同化，總體實現了預期目標。但實踐過程中，由于要素資源權屬模糊以及制度供給的滯后性和非均衡性，外部約束環節薄弱的基層各類權力主體擁有了更加寬廣的行為空間。各類行為主體行為空間拓展的惡性后果，具體表現為被撤銷地區黑化、資源要素配置的行政性吞噬有效性以及基層公共精神的式微，最終倒退至改革之前異質性空間的各類發展阻礙。由此說明，在未能觸及既定的基層政治體制、產權結構、社會基礎等約束條件下，短期內基層區劃撤并實則追加了部分交易費用。

所以，在未來基層區劃改革工作中應該注意：一方面，正視基層區劃撤并的積極意義，反對對其全盤污名化；另一方面，區劃撤并改革技術上，積極探索分置、轉隸等實踐方式，并拓深基層政治體制、產權結構等方面的改革內容。