“一帶一路”PPP 項目審計風險識別研究

熊 澤

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

0 引言

“一帶一路”倡議提出于2013 年，旨在依靠中國和有關國家的合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體。 近年來，隨著“一帶一路”倡議的深入，我國境外PPP 項目數量在快速增加。 由于相關PPP 項目跨越國界，會面臨境外環境下的諸多風險和不確定性，很容易進度滯緩或者陷入困境。

作為項目建設的重要監督手段，審計可以幫助“一帶一路”PPP 項目規避風險、降低損失和提高運作效率，但同樣也會受到外部因素影響，審計工作效率與質量難以得到保證。 目前針對“一帶一路”背景下的PPP 項目審計工作并沒有明確規范，為了提高“一帶一路”PPP 項目運作效率和降低項目風險，有必要對現有的PPP 項目審計工作進行改進，主要路徑有降低審計風險和提高審計質量等。 本文嘗試根據“一帶一路”PPP 項目合作框架分析“一帶一路”PPP 項目審計風險成因，建立了“一帶一路”PPP 項目審計風險評價指標體系，以實現優化審計效率和審計質量的目標。

1 “一帶一路”PPP 項目審計風險成因分析

1.1 一般PPP 項目審計風險的主客觀原因

對一般的PPP 項目審計而言，需要面對項目建設周期長、投資風險大、地域性強和受政策影響大等問題，審計風險成因主要有主觀和客觀兩個類型。

從審計人員角度來看，并非所有審計人員都擁有進行PPP 項目審計所必需的知識和經驗，部分審計人員的素質尚不能滿足PPP 項目審計的需要。此外，我國PPP 項目審計發展歷程不長，目前的理論體系仍不成熟，審計手段與審計方法的選用仍處于探索階段，且更偏向于事后監督，缺乏PPP 項目全生命周期審計監督的思想指導。

從客觀條件上來看，PPP 項目的一些客觀屬性也會提升審計工作的風險，這可以從PPP 項目內部和外部兩個角度進行分析。 對PPP 項目內部而言，項目結構復雜化會加大審計難度。 PPP 項目涉及承建方、監理、設計人員和材料供應商等群體，都有可能給PPP 項目審計帶來潛在的風險，如建設前的決策失誤、對PPP 項目進度的錯誤估計和材料供應短缺等。 就PPP 項目外部而言，項目所處地理位置與周邊交通環境會制約審計人員對其使用的審計手段，提高審計人員實施相應程序和搜集審計證據的成本。

1.2 “一帶一路”PPP 模式特征

1.2.1 融資方式多樣

“一帶一路”PPP 項目建立在東道國政府部門與中方企業的契約關系之上。 在PPP 模式的框架下，根據投資權重不同，可以分為發起人主導方式、承辦人主導方式和雙方主導方式。 目前，我國對外基礎設施投資主要依靠亞投行等政策性銀行給予東道國優惠貸款，項目由中方大型國企負責建設。 但由于“一帶一路”倡議不斷深入，且大部分“一帶一路”沿線國家基礎設施建設落后，開展建設需要大量資金，目前仍存在較大融資缺口。 于是，大量社會資本和海外資本加入基礎設施項目建設的投資者隊伍中，資金來源不再局限于財政資金。

1.2.2 合作模式復雜

PPP 項目公司(SPC)由中方企業和當地政府共同組織成立，負責項目建設運營，并在運營期滿后將項目移交給所在地政府。 在合作過程中，中方企業負責資金注入與技術支持，相關金融機構和咨詢機構也會為項目公司提供服務。 項目最終目標是為社會民眾提供服務并獲取收益，但也需要接受社會公眾的監督，或承受潛在的輿論壓力。

1.2.3 服務對象廣泛

納入“一帶一路”沿線國家與地區統計的國家共有63 個，在和中國有投資貿易合作的全部國家與地區中，“一帶一路”國家占比32.6%。 “一帶一路”沿線國家從區域分布看，覆蓋了東南亞、南亞、中亞、西亞、中東歐及北非等地區；從土地面積看，占全球面積的三分之一以上；從人口規模看，涵蓋了全球60%的人口[1]。 沿線國家大多數是發展中國家，總體來看，所涉及的國家發展不平衡，且發展水平偏低。 受各自稟賦影響，各國形成了不同的經濟發展模式，經濟發展水平和社會環境都呈現不同的特征。

1.3 境外PPP 項目面臨的挑戰

1.3.1 陌生多變的異國環境

“一帶一路”國家多為政治體制多元化和政治環境復雜的國家，一些突發事件易于擾亂PPP 項目建設。 此外，宗教文化差異會放大社會動蕩的可能，導致“一帶一路”PPP 基礎設施項目存在很大的政治風險。 同時，中方企業難以預測項目所在地政府的稅收和法律制度變更。 就PPP 項目相關法規而言，投資模式的法律制度還不夠完善，基礎設施和貿易投資等領域法律制度也難以統一口徑。

1.3.2 地方保護主義制約

地方保護主義對中方企業的影響也不容忽視，部分國家盡管有完善的政策配套，但仍無法避免中方企業處于不利地位，容易使中方企業遭受選擇性執法。

1.3.3 技術標準差異

在簽訂PPP 項目合約時易出現一些合規問題，中方企業和東道國政府在項目交付合規標準和技術操作規范上存在不一致。 因此，項目承建方易于違背東道國的技術標準或規范流程，進而受到監管和懲處，甚至影響項目建設進度和移交。

1.3.4 企業運營管理能力

PPP 項目的運營需要較多的市場經驗。 在市場化程度較低的一些國家，例如東南亞某些國家，主要采取政府或相關組織壟斷經營的方式，營銷工作需要因地制宜，圍繞政府或相關組織開展，差異性較大。 何瑋指出，企業在國際市場應深入研究當地行業形勢和規則，在營銷手段和市場籌劃上均需跟進[2]。

1.3.5 人力資源管理

隨著中國企業開展境外PPP 項目的逐漸深入，通曉國外法律、稅務、文化的國際化人才缺口增大。為了“一帶一路”倡議的可持續推進，人才隊伍的建設是重中之重。 同時部分項目需要對項目所在地民眾進行雇傭和培訓，也需考慮到勞資關系和正確處理宗教、語言和文化的問題，避免訴訟爭端與矛盾。

1.4 “一帶一路”PPP 項目對審計的新要求

“一帶一路”背景對PPP 項目的挑戰也意味著有關審計工作需要做出適應性調整，具體可以體現在審計模式、審計手段、審計技術和審計理念上。

1.4.1 需實施全過程跟蹤審計

2018 年4 月財政部下發了《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》，其中規定“實時監測項目運行情況、合同履行情況和項目公司財務狀況，強化風險預警與早期防控”，將“持續審計、實時監測”作為新的要求。 將全生命周期理論引入PPP 建設項目績效審計研究，要求審計人員細致分析建設項目各階段存在的績效指標與應關注的審計重點，選擇合適的審計方法對各階段進行監督與評價，使每個階段都能高質高效完成，使PPP 公共項目實現最大效益[3]。

1.4.2 需與項目管理進行深度融合

審計人員需摒棄傳統的審計工作是用于“事后檢查”的思想，并意識到審計工作能在服務“一帶一路”PPP 項目利益相關者上發揮巨大作用。 在“一帶一路”倡議下，要致力于將PPP 項目審計轉化為項目利益相關者共同的治理工具，審計人員應發揮“免疫系統”功能，積極與項目公司管理方合作，這樣既可以提升審計效率，也能為跨國PPP 項目規范建設運營保駕護航，達到預期效果。

1.4.3 需開展更加全面廣闊的審前調查與信息搜集

在PPP 項目的決策階段，審計工作可以起到供項目方進行信息咨詢的作用。 相比于普通的PPP項目只需要關注項目所處的小范圍內情況，“一帶一路”PPP 項目會受到更大范圍的外部環境的影響。 這種影響有可能來源于項目所在國的政治、法律、經濟和行業環境，也可能來源于國內的政策調整以及國際范圍內一些外部事件的發生。 如戰爭動亂會迫使PPP 項目無法繼續進行，本國與東道國行業技術標準的差異也會帶來法律訴訟風險。 審計人員可以通過開展全面的審前調查與信息搜集，掌握項目所在國的基本情況，協助項目方更清晰地了解項目建設營運所要面對的外部環境，規避由“一帶一路”背景所帶來的一些風險問題。

1.4.4 提高審計資源利用能力和審計證據獲取能力

我國目前跨境審計監管力量薄弱，審計方獲取資料難度大，因此審計人員更應加強與項目相關方的合作，對有限的審計資源進行整合，協調沿線各國政府審計和社會審計，開展多層次、多角度的審計監督，將項目建設運營狀況和項目公司內部管理都視作監督對象，服務于項目建設。 同時，先進的審計技術和方法的運用，可以改善審計效率，降低審計風險，保證審計質量。

2 “一帶一路”PPP 項目審計風險評價指標體系構建

為了對“一帶一路”PPP 項目審計風險進行評價，結合審計風險成因分析，將“一帶一路”PPP 項目審計風險來源劃歸為以下四類:項目外部環境、項目全周期流程、項目公司內部控制情況和審計方因素。 基于傳統審計風險模型，本文識別出了“一帶一路”PPP 項目審計風險的關鍵影響因素，作為審計風險的評價指標。

2.1 環境風險指標體系

環境風險產生于“一帶一路”PPP 項目所處環境給項目運營建設帶來的潛在影響。 “一帶一路”沿線國家多為發展中國家，處于政策不穩定、管理低效、政府信用差、社會不穩定、文化差異大等情況下，加之高額的前期投資，較長的投資回收期，使基礎設施PPP 項目面臨巨大的風險[4]。 本文將“一帶一路”PPP 項目外部環境進行進一步的維度細分，依照政治層面、經濟層面、文化層面、法律層面和安全層面五個維度，共計提取出11 個風險因素指標，如表1 所示。

表1 環境風險因素表

2.2 固有風險指標體系

依據PPP 項目全生命周期理論，PPP 項目主要包括立項、項目建設、運營、移交等環節，各環節的工作中心不同，導致各自具有的風險因素也存在差異。例如在立項環節，主要包括啟動準備和前期調研，涉及組建項目實施班子、制訂整體工作計劃、開展項目調查、進行項目前期論證等工作，同時要設計項目的主要商業原則、編制財務模型以及確定各方的權利和義務[5]。 而建設運營環節主要涉及工程進度、質量、成本、安全、合同和信息等要素的管理。 在移交階段，則側重于對項目狀況和合同履約情況進行評價。 在不同階段所面臨的任務和突發事件，使得PPP 項目的審計風險具有階段性的差別。 依照項目管理理論，將項目劃分為準備階段、執行階段和移交階段，共計提取出9 個風險因素指標，如表2所示。

表2 固有風險因素表

2.3 控制風險指標體系

控制風險是指被審計單位的業務和相應的會計處理發生重大錯弊且不能被內部控制防止和糾正的可能性。 它們受管理層管理方式影響，也會影響項目管理本身。 所以本文參考內部控制五要素，從“一帶一路”PPP 項目公司的內部結構與管理方式角度出發，整理出如表3 所示的11 個具體風險因素指標。

2.4 檢查風險指標體系

對檢查風險，主要從項目審計方主觀因素和項目審計過程所處的客觀環境來考量。 前者主要包括“一帶一路”PPP 項目審計方采用的審計方法和技術的合理性，后者主要可概括為“一帶一路”PPP 項目參建方配合程度和項目審計證據獲取難易程度。 對此，提取出了4 個檢查風險因素指標，如表4 所示。

表4 檢查風險因素表

3 結語

對“一帶一路”PPP 項目的審計，目前仍處于探索階段。 本文通過分析梳理，確定相關風險因素指標，建立出“一帶一路”PPP 項目審計風險評價體系。 但由于“一帶一路”PPP 項目審計涉及宏觀和微觀多方面因素，需要對項目內外部情況有全面深入的認識，建立出完善的審計風險評價體系是一項復雜的工作。 本文對指標的歸納整理也許仍存在不足，并不能完全覆蓋項目的方方面面，對風險因素之間的關系判斷也較為主觀。 “一帶一路”PPP 項目審計工作仍需因地制宜，結合項目具體情況，發揮審計對項目風險問題的預防免疫作用，提高項目建設和運營的效率。