基于PEST-SWOT模型的老舊小區改造發展對策研究

文/李明柱 喬嫄媚

一、老舊小區改造現狀

目前，我國城市建設已進入由大規模增量建設轉變為存量提質改造建設的城市更新階段。在城市規模有限的情況下，老舊小區作為城市核心的存量市場，逐漸成為改造重點和關注焦點。2019年是城鎮老舊小區改造工作在全國推進的開局之年，各地實際改造城鎮老舊小區1.9萬個，涉及居民352萬戶。2020年7月，國務院辦公廳印發了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，標志著老舊小區改造工作正式上升到國家層面，各地城鎮老舊小區改造工作明顯加速，同年新開工改造城鎮老舊小區4.03萬個，惠及居民約736萬戶。截至2022年底，我國累計開工改造城鎮老舊小區16.74萬個，惠及居民2929萬戶，具體見表1。這些小區由于建成年代較早，產權構成復雜，涉及公房、單位集資房、政策性保障住房等，建筑性能較差，基礎設施落后，公共服務缺乏，小區環境雜亂，存在安全隱患，影響著小區居民的生活質量和城市形象。老舊小區改造不僅是新時期重要的民生工程和發展工程，也是實現城市可持續發展和提升城市競爭力的必然要求。然而，老舊小區改造涉及多方面的利益主體和復雜的社會經濟因素，存在諸多困難和障礙。如何制定科學合理、可行有效的發展對策，是一個亟待解決的問題。

表1 老舊小區改造情況

二、基于PEST-SWOT模型的老舊小區改造分析

PEST分析從政治（political）、經濟（economic）、社會（social）、技術（technological）四個層面對研究對象進行評估，了解其所面臨的宏觀環境；SWOT分析則通過對研究對象的內部和外部環境進行分析，更好地認識研究對象自身的優勢（strength）和劣勢（weakness），識別外部存在的機會（opportunity）與威脅（threat），從而達到發揮優勢、克服劣勢、抓住機會、防范威脅的目的。

本文通過將二者結合，圍繞老舊小區改造現狀，從PEST四個層面進行SWOT分析，并以矩陣的形式列出，以便更加直觀地了解每一層面所處的態勢，為下一步給出針對性對策提供理論依據。

（一）內在優勢

1.政治。國家和地方政府高度重視并支持老舊小區改造工作，出臺了一系列方針政策和指導意見，為老舊小區改造工作的順利實施提供了有力保障。國家層面：2020年7月國務院辦公廳發布的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號），對老舊小區改造工作的對象范圍和內容都作了明確說明；2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要改造提升“三區一村”等存量片區功能，優化城市空間結構，成為我國新時期城市建設發展的行動綱領；2022年11月住建部印發《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單》，通過匯總梳理北京市推進城鎮老舊小區改造工作的成功經驗，圍繞統籌協調機制、項目生成機制等九個方面提出具體措施，為其他城市的改造工作提供參考；2023年3月，住建部部長倪虹在全國兩會“部長通道”中表示，要持續推進老舊小區改造，將老舊小區改造重點概括為“樓道革命”“環境革命”“管理革命”。地方層面：北京、山東等省市結合地方實際，陸續出臺有關老舊小區改造工作的地方性政策文件，具體見表2。

表2 地方層面老舊小區改造文件

2.經濟。城鎮老舊小區改造工作是“十四五”時期的惠民工程，政府在財政方面予以大力支持。2019年4月，住建部、發改委和財政部聯合印發《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》，將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程，首次將其列入中央財政補助支持項目。2021年和2022年中央財政分別安排了305億元和307億元補助資金，支持地方進行老舊小區改造，中央補助資金重點支持基礎類改造項目。老舊小區改造已成為推動城市開發建設方式轉型的重要途徑，有助于實現從“增量擴張”向“存量更新”、從粗放型外延式發展向集約型內涵式發展的轉變。同時，城鎮老舊小區改造關聯行業多、產業鏈條長，對擴大有效投資、刺激居民消費、增加社會就業都具有積極作用。

3.社會。老舊小區改造工作有利于提升居民的居住條件和生活質量，改善小區環境品質。例如：通過對老舊建筑的水電氣消防等基礎設施進行更換維修、對建筑公共部位進行結構加固等基礎改造，可以保障居民的基本生活需求，消除安全隱患；通過對小區及周邊綠化、照明等進行改善，增加適老設施、無障礙設施、停車場等配套設施，可以給居民生活提供便利，增加幸福感；通過增設養老、托育、便民市場等社區專項服務設施實施提升改造，可以豐富社區服務供給，滿足不同年齡群體的需求。改造后的小區不僅“好看”，而且“好住”。

4.技術。利用先進的技術、材料、產品，提高小區建筑節能環保水平。例如：通過更換給水管材、設置防倒流裝置等供水系統改造，保障給水水質，減少水資源的浪費和污染；適應海綿化改造需求，增加雨水收集入滲和凈化回用設施，結合雨污分流改造，提升小區基礎設施韌性和防澇排水能力；通過使用保溫隔熱材料進行外墻保溫、安裝節能門窗等建筑節能改造，降低能耗，提高建筑物的節能性、安全性和耐久性；增加小區地面復層綠化，充分發揮植物凈化空氣，防塵殺菌的作用，改善小區空氣質量。

（二）內在劣勢

1.政治。通過梳理發現，在老舊小區改造的政治方面，國家和地方政府發布的文件大多較為宏觀，政策往往以“指導意見”“工作通知”的形式出現[1]，缺少強制性的政策法規及細化的標準規范。比如老舊小區建成時間較早，歷史遺留問題較多，現行的標準規范體系難以適用，這給后續改造項目的推進增加了難度。同時，老舊小區改造是一項涉及多部門、多領域參與的復雜系統工程，但住建、發改、財政等部門之間缺乏統籌協調。比如改造前的立項審批環節，存在管理制度分散、銜接脫節的問題，導致改造項目審批周期長、效率低。在老舊小區改造的立法實踐及操作環節上，政府方面還需要不斷探索。

2.經濟。推進老舊小區改造，痛點之一就是要解決資金問題。老舊小區改造是一項長期的工作，既要投入當期改造資金，也有長期管理維護的費用。僅靠各級財政支出難以滿足全國范圍內大量的老舊小區改造需求。同時，相比房地產項目，老舊小區改造項目利潤率低、盈虧平衡周期長，導致社會資本缺乏參與動力。目前，老舊小區項目的贏利點主要有兩個：一是通過出讓部分小區公共空間或增加商業配套設施來獲取收入，二是通過收取物業管理費或其他服務費來覆蓋成本。但這兩種方式都存在贏利能力有限的問題。[2]

3.社會。老舊小區改造工作面臨著居民積極性弱和參與度低的問題。由于小區中老年人占比較大，許多居民對改造工作缺乏了解和認知，對改造普遍持觀望態度，當改造涉及其切身利益時則更加抵觸。同時，這些小區大多與計劃經濟時期實行的福利分房制度有關，盡管推進市場化改革，單位制社會已逐步瓦解，但依賴單位大包大攬的思想仍然存在，導致居民缺乏自治意識。這些居民不愿參與改造的規劃、實施、管理等環節，也不愿分擔改造的費用和風險，導致改造難以推進和落實。

4.技術。老舊小區建設時，很多技術方面的標準、規范還不完善或不嚴格，比如消防、綠化、日照、通風等方面，導致這些小區的建筑設計和功能布局已經不能適應現代化生活的要求。如果按照現行的標準、規范來改造小區，則存在很多障礙，如加裝電梯、增設停車位、改善通風采光等，需要進行大幅度的結構調整和空間拓展。同時，老舊小區的建筑結構、管網設施、電力線路等都存在老化、損壞、不符合標準等問題，需要進行大量的檢測、評估、修復、更換等工作，而這些工作又受到小區空間狹窄、影響居民生活、施工安全存在風險等因素的制約，改造難度大、成本高。

（三）外部機會

1.政治。隨著我國城鎮化進程的不斷推進，城市更新的重要性與緊迫性日趨凸顯。老舊小區改造作為城市更新的重要抓手，能夠有效提升城市品質，改善人民群眾生活環境，從而有效發揮以點帶面促進城市開發建設方式轉型的作用。國辦發23號文中也明確指出：到“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務的工作目標。[3]這為我國未來一段時間的城市建設發展指明了方向。各地積極響應國家號召，結合自身實際，科學制定本地區老舊小區改造任務規劃，推動建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區。

2.經濟。隨著老舊小區改造項目的不斷推進，各地積極探索融資渠道，解決資金缺口問題。2020年7月，在住建部的大力推動下，國家開發銀行、中國建設銀行與5省9市分別簽署支持市場力量參與城鎮老舊小區改造戰略合作協議，為其提供4360億元貸款。該協議的簽訂有助于金融機構加快開發適宜的金融產品，為老舊小區改造提供融資支持。同時，支持各類企業以政府和社會資本合作模式參與改造，參考“勁松模式”，積極探索EPC+O、PPP等模式推動老舊小區改造，實現從過去政府包攬、工程主導工作范式向市場化和可持續發展的新模式轉變。借鑒地方成功經驗，如山東“4+N”融資模式，通過大片區統籌、跨片區組合等改造方式實現資金平衡。

3.社會。加強對居民的宣傳教育和動員引導，說明改造的必要性和可行性，提升居民對于老舊小區改造的認知，消除居民的疑問和顧慮，激發居民的改造意愿和積極性。做好群眾的思想轉變工作，幫助老舊小區居民建立起為服務買單的市場觀念。把推進城鎮老舊小區改造與加強基層黨組織建設、社區治理體系建設有機結合。建立多元暢通的表達機制，搭建溝通議事平臺，堅持改造前問需于民、改造中問計于民、改造后問效于民，實現決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享，充分發揮居民的主體作用。

4.技術。推動智慧城市建設與老舊小區改造相結合，利用物聯網、大數據、云計算等信息技術為小區賦能。針對小區改造后治理不足的問題，可將改造完成小區的BIM模型和GIS模型相結合，融合老舊小區“一標三實”基礎數據、社區管理數據、社區經濟數據等，對接城市綜合網格數據、智慧城市數據，依托CIM平臺的數據底座，打造社區數字孿生體系，拓展老舊小區智慧物業、智慧養老和智慧市政基礎設施應用，提升小區精細化、智慧化、現代化治理水平。[4]

（四）外部威脅

1.政治。在改造實踐中，存在政策落實不到位、相關部門監管不嚴格等問題，影響老舊小區改造的效果和質量。比如改造實施前，街道、社區等基層組織作為實施主體，沒有對改造小區開展全面的調查摸底，存在未充分發動群眾、居民意見不統一等問題，影響了后續明確改造內容、獲得居民支持、引導居民出資等工作；改造過程中，對老舊小區改造的規劃設計、招投標、材料采購、施工監理等關鍵環節的監管不嚴格，存在違規違法、弄虛作假、偷工減料等問題，影響了工程質量和安全；改造完成后，對老舊小區改造的效果和質量缺乏考核評價，存在驗收不嚴、數據造假、成果難以持續等問題，浪費工程投入，群眾滿意度低下。

2.經濟。老舊小區改造需要大量的資金投入，當前基本靠政府兜底，存在財政壓力大、資金撥付不及時的情況。與社會資本合作雖然可以平衡財政支出壓力，但也應防范政府隱性債的風險。同時，由于老舊小區改造項目缺乏運營空間，企業需要通過長期運營才能收回成本、獲得收益，在此期間還需考慮利率變化、通貨膨脹等經濟因素，存在企業進駐風險。

3.社會。老舊小區居民的利益訴求多種多樣，由于小區居民在年齡、收入、文化、需求等方面存在差異，不可避免地會對改造內容產生分歧。這些不同甚至相互沖突的利益訴求，使老舊小區改造的協調和溝通面臨很大的挑戰。改造后的小區缺乏長效管理機制，導致改造成果難以保持。目前一些地方在老舊小區改造過程中存在“重工程、輕管理”的傾向，忽視了社區組織建設、居民自治培育、社會服務提供等軟性環節。

4.技術。在運用物聯網、區塊鏈等新興技術對數據進行收集、傳輸、存儲和分析時，由于數據標準缺乏統一規范，存在不同平臺或開發系統不兼容的問題，導致數據獲取困難、難以整合共享，同時也存在信息泄露等安全隱患，給居民的隱私和財產帶來風險。此外，當前從事老舊小區改造的人員能力還很單一，只擅長某一專業或某一階段的工作，缺乏技術與管理的綜合素養，欠缺掌握建筑設計、工程管理、信息技術等多種技能和知識的復合型人才提供全過程的老舊小區改造服務。

構建老舊小區改造的PEST-SWOT矩陣具體見表3。

表3 老舊小區改造的PEST-SWOT矩陣

三、我國老舊小區改造發展對策

（一）政治層面

加強國家層面的頂層設計，出臺針對老舊小區改造的法律法規，健全適應改造需要的標準規范體系，避免政策多頭適用或相互制約的情況。明晰參與各方的任務目標和權責邊界，形成高效推進老舊小區改造工作的強大合力。結合工程建設項目審批制度改革，建立審批“綠色通道”，實行改造方案聯合審查機制，精簡審批流程，優化老舊小區改造立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可等手續，適度放寬各類技術指標，實行聯合竣工驗收，進一步提高項目審批效率。開展績效評價，可將改造工作成效、資金籌措、項目效益、長效管理、群眾滿意度等方面情況作為考核內容，建立與中央省級獎補資金掛鉤的考核機制，促進各地營造比學趕超、爭先創優的氛圍。

（二）經濟層面

多渠道籌集老舊小區改造資金。政府加大財政支持力度，出臺財稅減免政策。發揮政策性金融支持城鎮老舊小區改造的重要作用。引導水、電、氣等專營單位履行社會責任，出資參與老舊小區相關管線設施的改造優化。按照誰受益、誰出資的原則，鼓勵居民、原產權單位對老舊小區改造給予資金等支持。社會資本應明確老舊小區改造項目具有公益性和商業性的雙重屬性，秉持“微利可持續”的價值導向，發揮自身優勢，挖掘參與老舊小區改造的潛在盈利點。比如鼓勵物業企業以此為契機進行轉型升級，拓寬服務范圍，由過去單一的物業管理服務向多種服務提供商轉變，提升服務水平；再比如通過改造可以收購具有區位優勢的老舊小區房源進行租賃，用租金覆蓋資金缺口。跳出以小區為基本改造單元的固有思維，以完整居住社區的建設標準謀篇布局，將改造范圍拓展到片區、街區，統籌搭配、捆綁立項，實現資金平衡。

（三）社會層面

廣泛開展“美好環境與幸福生活共同締造”活動，激發居民參與改造的主動性、積極性，搭建溝通議事平臺，利用線上線下等形式開展基層協商，建立有效的協調機制和居民同意機制，平衡不同利益群體的訴求，化解可能出現的矛盾和沖突，促進居民達成共識，避免發生因個別居民不同意而導致工作無法推進的情況，同時將社區治理能力建設融入改造過程中，發揮居民在改造中的主體作用，保障居民的知情權和監督權。鼓勵引入專業力量和社會企業參與老舊小區改造，完善小區長效管理機制。如引進社區規劃師、設計師進小區，引入物業管理企業等，扮演好“公共服務的協同提供者”和“居民利益代表者”的雙重角色，解決政府在技術、運營和資源方面能力不足的問題，同時扎根社區，從居民角度去審視小區可持續發展，既搭建政府與基層群眾溝通互動的橋梁，又為居民提供參與改造的機制和渠道，發揮其在推進老舊小區改造中的黏合作用。[5]

（四）技術層面

鼓勵在老舊小區改造中采用相關新技術、新方法、新工藝，例如使用新型保溫材料、推廣裝配式建筑等，將綠色低碳理念扎根于老舊小區改造，進一步提升改造的綜合效果。注重數字技術在社區建設運營中的應用，建立社區服務網絡，打造智慧化的小區管理和服務系統，提供便捷高效的物業管理、養老托育、醫療健康等公共服務，提升社區服務品質和水平。在采用新興技術時，也應對其經濟效益和技術風險進行充分考慮，拒絕過度改造，增加改造成本負擔，加強對數據的安全保護。此外，鼓勵設計師、工程師參與老舊小區改造，為老舊小區改造出謀劃策，探索適合老舊小區特點的改造模式，提高小區改造質量和效率，加強人才隊伍建設，培養專業人才。

四、結語

老舊小區改造是提高城市品質、改善居民生活、促進經濟發展的重要舉措。基于PEST-SWOT模型進行分析，構建PEST-SWOT矩陣，并根據矩陣的分析結果提出相應的發展對策，包括建立健全國家層面的頂層設計和標準規范體系，簡化審批流程和手續，開展績效考核，加強政府監管，引導社會資本參與和社會企業創新，做好群眾工作，完善社區治理體系建設，探索信息技術應用，注重人才培養，以期為老舊小區改造提供有益參考，推動老舊小區可持續發展。