項目全生命周期視角下的征地補償實踐解析
——以上海市為例

文/季禾禾

一、現階段征地補償工作背景概述

2020年1月1日起，新《土地管理法》（以下簡稱新法）開始實施，其中征地制度發生重大變革，主要體現在三處：一是第四十五條列舉六大類因公共利益需要實施征地的情形；二是第四十七條要求前期工作完成后再申請征地，即由原來的“先征地再補償”，轉變為“先達成補償協議再申請征地”，并要求前期工作中增加社會穩定風險評估；三是第四十八條要求制定“區片綜合地價”，至少每三年調整或重新公布一次。“區片綜合地價”這一說法最早是國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號文）提出的，新法將此要求上升到法律高度。2021年9月1日起，新《土地管理法實施條例》開始施行，對新法背景下土地征收的主要流程、內容、時間節點作了明確統一的規定。

在此基礎上，2022年8月24日上海市出臺《本市建設項目涉及土地房屋征收工作程序》（滬規劃資源規〔2022〕7號），進一步細化了征地實施流程，為上海市各區的征地工作提供了詳實規范的指導。根據7號文，結合上海市“大土地”信息系統中的征地環節操作步驟，上海市當前征地程序主要流程可以概括為：（1）發布征收土地預公告，委托第三方開展擬征收土地的社會穩定風險評估；（2）開展擬征地范圍內土地現狀調查及財物補償登記確認；（3）依據社會穩定風險評估結果，結合土地及地上物現狀調查登記情況，擬定征地、征房、被征地人員就業和保障三方面的補償安置方案并報批；（4）將經批準的補償安置方案內容進行公告，公告期為30個自然日，公告期內將根據需要組織聽證；（5）補償安置方案報區人民政府確認；（6）補償方案經區政府確認后，張貼補償方案確認告知書；（7）與建設單位簽訂補償費用支付協議，與被征地集體所在鎮人民政府簽訂補償安置協議；（8）（區府）申請農轉用及土地征收審批和核發供地批文；（9）經依法批準農轉用和土地征收后，發布征收土地公告；（10）收取征地、征房補償費用，并在10個自然日內將補償費用支付至被征地集體所在鎮的專用賬戶；（11）征地結案。上海市征地補償流程可以概括為上述十一個步驟，主要實施主體為區征地事務機構。

相較于舊法，新的征地制度在程序設置和補償標準上更有利于維護農村集體經濟組織及其成員的權益，為解決我國當前城鄉經濟社會發展不平衡問題提供了有力的制度保障。在新法背景下，目前國內學者對征地制度的研究也隨之集中在征地區片綜合地價、土地補償費分配機制、補償安置方式創新、征地過程中法律救濟等方面的探討，都是圍繞如何更好地保護被征地群體的利益以及創建更完善的征地制度來進行研究的。從研究內容來看，有較強的理論指導意義和可操作性，但研究的角度還停留在狹義的征地概念層面，未能跳出預征地公告到征地結案這十一個步驟的框框，有一定的局限性。項目全生命周期是指一個項目從設想到完成所經過的全部階段，一般包括規劃、設計、施工、運營等階段，每個階段還可以分解成更小的階段。征地在項目全生命周期中屬于前期規劃階段，包括立項、可研、工程設計方案、控制性詳細規劃、土地勘測定界（房屋土地權屬調查）、用地預審與選址意見書、征地、供地、用地規劃許可、工程規劃許可、開工放樣復驗、竣工規劃資源驗收、不動產登記等過程。征地十一個步驟只是項目實施落地全過程的其中一環，所以對征地的研究不應局限在這十一個步驟的狹義層面，應該從更全面的視角來研究征地制度。本文正是從這一角度出發，結合上海市征地實踐，對征地一線工作中遇到的問題進行探討并提出建議，以期為進一步完善征地工作提供有效對策。

二、征地工作中存在的主要問題及對策建議

（一）夾縫地難以繼續利用

一些線狀項目造成了夾縫地（也叫夾心地、邊角地）的出現（圖1是上海市某軌道交通項目部分用地邊界，可以看到征地紅線形成了狹長的夾縫地），等項目建設完成后，老百姓難以繼續夾縫地生產種植。難以繼續種植的原因主要在于兩點：一是交通被切斷，征地紅線切斷了通往夾縫地的道路，使得老百姓耕種出行非常不方便，甚至可能無路可走；二是灌溉、排水等農田水利設施被切斷，農田水利設施是保障農業生產良好發展的重要基礎設施，夾縫地與征地范圍內的土地往往使用同一灌排管網，土地被征后，通往夾縫地的灌排設施被破壞，夾縫地的農業生產功能便受到嚴重影響。根據當前的補償口徑，征地補償是對征收范圍內的土地、地上附著物、青苗進行補償，夾縫地并不在征地紅線內，故不能納入征地補償。既難以利用，也得不到補償，這就使得村集體和老百姓的權益受到了極大損害，對于夾縫地最終只能拋荒，不僅造成了土地資源的浪費，也加劇了社會矛盾，形成了較大的社會穩定風險。

圖1 某軌道交通項目局部征地紅線形成夾縫地示意圖

從整個用地流程來看，預征地公告之前，要經過項目建議書、工程設計方案、控制性詳細規劃、用地預審和選址意見書等環節。其中工程設計方案確定項目的平面布局；控制性詳細規劃是將工程設計方案落地，確定規劃用地范圍，明確各項用地指標如容積率、建筑高度、用地性質等；用地預審和選址意見書是根據控制性詳細規劃的各項指標確定項目實際用地范圍，為接下來的征地明確具體的征地紅線范圍。可見，夾縫地的形成與工程設計方案、控制性詳細規劃、用地預審和選址意見書三個環節均有關。因此，如在項目前期對這三個環節進行嚴格規范把控，便可以從源頭上減少夾縫地的產生。

首先，在工程設計階段，設計單位和建設單位除了考慮工程的功能需求、技術規范、實施要求外，還需要跨前一步，綜合考量項目主體設施和附屬設施布局的合理性和規整性，優化設計方案，減少夾縫地出現。第二，在控制性詳細規劃編制環節，編制單位在根據工程設計方案確定項目用地邊界時，要綜合考量工程占地的用地效率和征地實施的可行性，避免規劃落地后邊界范圍的破碎化，減少夾縫地出現。第三，對于影響項目用地范圍的最后一關——項目用地預審與選址意見書，市區規資部門要嚴格把關，充分考慮項目預征地的落地實際和可能產生的后果，統籌權衡確定項目選址范圍。第四，在規劃公示期間，要清晰標識項目用地邊界，加深公眾對規劃內容的知情度，多方吸取公示反饋意見，進一步完善規劃編制內容。征詢、公告（示）不應僅在公告欄里貼貼掛掛，作為被征地方的村集體和老百姓也應增強參與意識，在項目規劃征詢、公告（示）階段要及時反映問題，不能錯失維護自身權益的時機。此外，對無法避免的夾縫地，建設單位要將此作為社會穩定風險點，做好預案，比如幫助被征地集體修復切斷的交通和灌溉管網。最后，建議有關部門健全法律法規，填補夾縫地補償政策空白，為重大工程項目征地順利進行提供政策支持。

（二）權屬調查報告錯誤發現滯后

房屋土地權屬調查（即勘測定界）報告在成果上傳至數據庫前要經過多輪審核，一般來說錯誤相對較少，之所以存在錯誤發現滯后，是由于這類錯誤往往是由歷史原因造成的，而非權屬調查工作人員所造成，所以很難及時發現，通常要等到開展擬征地范圍內土地現狀調查及財物補償登記確認（步驟2）階段才能發現。以2018年某軌道交通項目為例：該項目是2020新法之前的項目，按照舊法流程實施征地程序，農轉用和征地批文下發后，在征地財物補償登記過程中發現征地范圍內某生產隊的實際農用地面積和權屬調查報告中的農用地面積出入較大。經圖斑與實地對照，發現部分土地在權屬報告中為建設用地，但實際上是有農用地承包經營權證的。農用地面積大小關系到勞動力安置等切身利益，即使是重大工程也不能一味推進，故該項目暫停。后經權屬調查，農業、村鎮等相關部門聯合取證調查，發現由于歷史原因，這塊地的二調用途與實際用途不符。經重新審核，確定該土地應為農用地，要求房屋土地權屬調查報告、農轉用批文進行更正后再啟動未完征地程序。

這一權屬調查報告與地塊實際地類不符的情況也存在于當前勘測定界中，問題主要聚焦在“荒草地”上。2022年起，勘測定界以三調數據為底板數據，三調的口徑是“所見即所測”。如果一塊耕地在三調時正好處于換季輪作狀態，長滿草，還未種植新一輪農作物，調查員可能就按照荒草地定類，那么三調成果數據系統里的圖斑地類也就是荒草地，其在權屬調查報告中也體現為荒草地。因此，當前三調基礎上的房屋土地權屬調查報告中出現了不少“荒草地”，而等到進行項目擬征地范圍內土地現狀調查登記（步驟2）時，“荒草地”已經恢復耕作，就出現了實際地類與權屬調查報告不一致的情況。荒草地屬于未利用地，不是農用地，如此便直接影響耕地占用稅和勞動力安置人數，影響國家和被征地農民的權益，事關重大。因此，對于這種情況，權屬調查部門不能完全照搬三調成果，應尊重實際情況，在土地權屬調查過程中進行原用途構面地類采集時，要在測繪數據庫中將三調為荒草地的圖斑與其二調圖層、歷年耕地層等重要圖層一一對比分析后再作判斷，如果在二調圖層或是歷年耕地層中屬于耕地，則仍應定性為耕地。

房屋土地權屬調查為項目用地提供基礎數據，其重要性相當于一座大廈的基礎，直接影響征地項目后續工作如征地補償、勞動力安置、開工放樣復驗等能否順利進行。由于房屋土地權屬調查報告在辦理用地預審、選址意見書以及啟動征收土地預公告之前就已完成，等到征地財物補償登記確認階段才發現問題就為時晚矣，項目若強行推進，則會激化征地矛盾，不利于社會健康穩定發展。如果在房屋土地權屬調查正式報告產生前，讓被征地方核實一下初步的調查成果，必將減少很多錯誤。因此，建議在房屋土地權屬調查階段增加公示環節，公示內容包括預征地范圍內各權利人的名稱、地類（用途）、位置、范圍、面積等重要信息，公示期滿后征詢被征地集體、權利人、屬地規劃資源所、鎮相關部門對于權屬調查結果的意見，若發現錯誤，則及時更正，從而使項目能最大程度地在初期攔截權屬調查錯誤，保障后續征地工作順利開展。

（三）土勞比增大與實情不符

簡單來說，征地補償安置人數=被征收的集體農用地面積÷土勞比，土勞比越大，安置人數越少。土勞比即人均農用地面積=征地前被征地單位集體農用地面積÷農業人數。農業人數為征地前被征地單位中年滿16周歲的本市農業人數（含被征地時正在服兵役的戰士），由屬地公安派出所提供。目前浦東新區不少鎮通過“土地換保障”的方式為農民提前辦理了鎮保，戶口轉為城鎮戶口，農用地交由鎮有關部門集中流轉。按此測算方式，不少村民已通過“土地換保障”轉為城鎮戶口，導致農業人數減少，進而增大土勞比，有的生產隊測算出的土勞比達到人均二十多畝，這顯然不符合常理。等到有項目需要征地時，由于土勞比太大，出勞人數很少甚至無法出勞，這對于尚未辦理“土地換保障”的村民是不公平的。這一問題目前已成為征地社會穩定風險評估中反映較多的問題，說明現有的土勞比測算方式已不適應社會發展需要，人保等部門應尊重客觀事實，改進現有的測算方法。

追根溯源，可以發現問題的源頭在于已經辦理“土地換保障”的人員不再算作農業人員，導致土勞比增大。盡管在公安派出所戶籍資料中，“土地換保障”人員已經是非農人員了，但從《土地管理法》的角度來看，其承包地在法律上并沒有被國家征收，仍然是集體土地，這部分土地應該對應一定數量的勞動力。“土地換保障”這種形式是隨著社會經濟的發展出現的，因此，對農業人口的認定也應該根據新的社會發展情況重新界定，僅根據戶口來認定是否為農業人員，已不適應現階段社會發展形勢的需求。對于已經通過“土地換保障”獲得城鎮戶口的村民，由于其用來換取保障的土地在法律意義上并沒有真正被征收，建議有關部門在統計農業人數時，將這部分“土地換保障”的村民仍計入農業人數，這樣測算出的土勞比才是客觀合理的。

三、面向項目全生命周期的征地工作展望

征地補償一直以來都是一個深刻的社會命題，關乎社會能否持續穩定發展。長期以來，中央政府為不斷完善征地制度作出了不懈努力。本文結合工作實際，跳出征地十一個步驟，從更宏觀的項目全生命周期視角來研究征地，指出在方案設計、規劃、預審選址、勘測定界、勞動力測算階段存在著影響被征地者權益的三大問題，并提出了針對性建議，今后征地補償工作應從項目全生命周期的視角來進一步統籌完善，在具體落實時還應注意以下幾點：

一是加強部門協同。建設單位、方案設計單位、規劃單位、審批部門在項目前期應密切協同，增強全流程、全周期的設計思維意識，建立有效的溝通聯動機制，在項目初期共同把控風險。

二是加強現場踏勘。在項目前期，有關單位如果能多去實地走走，聽聽民眾的心聲，“夾縫地”、“荒草地”問題就能大大減少。因此，方案設計單位、規劃編制單位、勘測定界單位不應只重視圖紙上的成果，要走出辦公室，結合現場實際情況，去主動發現、解決紙上成果落到實地時會出現的問題。若“閉門造車”，落到實地必會“翻車”。

三是探索有效的公眾參與機制。公眾參與的理念早已深入人心，但實施效果仍舊要打折扣。目前采用的是網上公告（示）和到被征地現場張貼書面形式的公告（示）。由于公告（示）的內容有較強的專業性，公眾接受有一定的難度，建議在網上公告（示）和現場張貼公告（示）的基礎上，增加宣講這種形式，即由政府職能部門牽頭，建設單位以及設計、規劃、勘測、審批等部門到被征地村委會，對被征地農民、村委會工作人員進行通俗易懂的講解和答疑，這種面對面的溝通方式將比書面告知有效得多。

四是充分發揮征地社會穩定風險評估的作用。首先，風險評估公司及工作人員應增強責任意識，不應只通過電話這種簡單形式了解被征地者的意見，要主動參與征地過程中的關鍵環節，比如土地現狀調查、財物補償登記、聽證環節，只有深入了解征地項目的情況，才能及時捕捉并挖掘潛在的風險點，真正發揮風險評估的預警作用。第二，提高評審專家的參與度。目前評審專家只是在評估報告完成后對報告進行評審，并沒有真正參與征地過程，不能深入了解征地過程中的問題，所以這種評審意見總體來講是缺乏針對性和深度的。因此，建議評審專家盡可能早些介入征地實施過程，參與征地現場踏勘，以專家的視角和專業性去洞察征地過程中存在的問題，了解鎮、村集體以及村民的訴求，再對評估報告進行評審，這樣可以提升評審意見的質量，也有利于協助政府部門決策。三是建設單位及政府相關部門對風險評估報告中提出的各項風險要做好應對方案。凡事預則立，不預則廢，不忽視低風險，也不逃避高風險，爭取在項目前期統籌好政府、建設單位、被征地權利人的利益愿景，創建更公平合理的補償機制，有效化解風險，使重大工程項目能順利推進。