建設(shè)工程合理低價(jià)法的法律分析與實(shí)踐應(yīng)用

余 宏

1．廣東一粵（南沙）律師事務(wù)所，廣東 廣州 510000；2．廣東省律師協(xié)會(huì)招拍委，廣東 廣州 510000

合理低價(jià)法順應(yīng)建筑市場(chǎng)快速發(fā)展的應(yīng)然要求，基于工程量清單計(jì)價(jià)模式選擇投標(biāo)總價(jià)最低且在成本價(jià)之上的投標(biāo)人，對(duì)于降低投標(biāo)法律風(fēng)險(xiǎn)、防范惡性競(jìng)爭(zhēng)有重要的促進(jìn)作用。然而，合理低價(jià)法在評(píng)標(biāo)實(shí)踐中也暴露出一些問(wèn)題，亟需對(duì)其開(kāi)展深入全面的研究，從理論、實(shí)踐的不同層面，探討合理低價(jià)法在建設(shè)工程招投標(biāo)上的應(yīng)用，提出合理可行的改進(jìn)措施，不斷提高工程招投標(biāo)方法的科學(xué)合理性。

一、合理低價(jià)法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和法律依據(jù)

合理低價(jià)法是無(wú)標(biāo)底招標(biāo)中的一種評(píng)標(biāo)方法，其商務(wù)條款符合招標(biāo)報(bào)價(jià)要求，限定在基準(zhǔn)價(jià)的合理區(qū)間，通過(guò)公開(kāi)投標(biāo)總報(bào)價(jià)和各個(gè)子項(xiàng)的分項(xiàng)報(bào)價(jià)，從而確保工程造價(jià)的有效降低，有效防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷和傾銷的違法行為。合理低價(jià)法全面綜合考量投標(biāo)單位的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，包括投標(biāo)價(jià)格、質(zhì)量、施工組織設(shè)計(jì)、企業(yè)信譽(yù)、業(yè)績(jī)等，與定額計(jì)價(jià)、綜合計(jì)價(jià)有本質(zhì)上的不同，可以理解為“定量綜合評(píng)議法”與“最低投標(biāo)報(bào)價(jià)法”的融合方式。

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）的第三十三條和四十一條、《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）的第十一條、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的第十條、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)的若干意見(jiàn)》中提出“鼓勵(lì)推行合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)”，這些為建筑工程適用合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)法提供了法律依據(jù)。

在采用合理低價(jià)法這種評(píng)標(biāo)方法時(shí)，投標(biāo)方會(huì)適當(dāng)傾向于較低投標(biāo)總價(jià)的策略，合理適度地增加投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性，提高項(xiàng)目投資的收益［1］。

二、合理低價(jià)法在工程評(píng)標(biāo)中存在的問(wèn)題

（一）資格預(yù)審存在一定難度

合理低價(jià)法以報(bào)價(jià)作為評(píng)標(biāo)的核心，是評(píng)標(biāo)的唯一要素。為此，開(kāi)標(biāo)前對(duì)投標(biāo)人的資格預(yù)審成為關(guān)鍵，而招投標(biāo)活動(dòng)是基于博弈論而實(shí)施的，參與投標(biāo)的單位越多，投標(biāo)方的報(bào)價(jià)則越接近于成本，且投標(biāo)方出于增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力的角度，會(huì)加強(qiáng)工程項(xiàng)目管理、技術(shù)革新、新材料應(yīng)用等，以期通過(guò)降低施工成本而提高自身的利益。由此可知，沒(méi)有特殊要求時(shí)招標(biāo)應(yīng)當(dāng)采取公開(kāi)方式，增加參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的單位，這無(wú)疑增加了資格預(yù)審的難度，如果開(kāi)標(biāo)前進(jìn)行嚴(yán)格的資格預(yù)審，則會(huì)使參與投標(biāo)的單位銳減，從而無(wú)法體現(xiàn)公開(kāi)招標(biāo)的初衷。

（二）中標(biāo)人商務(wù)技術(shù)狀況不確定

由于合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)以報(bào)價(jià)作為唯一考評(píng)因素，對(duì)于投標(biāo)方的商務(wù)技術(shù)狀況缺乏全面細(xì)致的了解，導(dǎo)致中標(biāo)人商務(wù)技術(shù)情況存在較大的不可預(yù)知性，不利于建設(shè)單位對(duì)后續(xù)施工組織、技術(shù)的管理。

（三）中標(biāo)價(jià)格可能過(guò)低

合理低價(jià)法要求單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)不得低于成本價(jià)，然而這個(gè)成本價(jià)的界定存在一定的難度，一些單位出于競(jìng)標(biāo)成功的利益，而存在不合理降低投標(biāo)報(bào)價(jià)，甚至低于成本價(jià)的行為，無(wú)法保證工程項(xiàng)目的質(zhì)量。還有部分投標(biāo)單位出于競(jìng)標(biāo)成功的目的，采用不平衡報(bào)價(jià)的策略，利用低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠的惡劣方式獲取非法利益，引發(fā)項(xiàng)目中的相關(guān)糾紛。

（四）存在串通圍標(biāo)行為

工程項(xiàng)目的部分承包方整體素質(zhì)偏低、綜合能力較差，可能在招投標(biāo)過(guò)程中采用舞弊行為，如串通圍標(biāo)、低價(jià)競(jìng)標(biāo)、資質(zhì)掛靠等，導(dǎo)致后期施工過(guò)程出現(xiàn)安全質(zhì)量事故，甚至出現(xiàn)“豆腐渣”工程、滋生腐敗等現(xiàn)象，不利于我國(guó)建筑業(yè)的正常有序發(fā)展。

三、合理低價(jià)法的招投標(biāo)實(shí)踐中的應(yīng)用

合理低價(jià)法在工程招投標(biāo)中的應(yīng)用應(yīng)準(zhǔn)確把握相關(guān)要求，即滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求、經(jīng)評(píng)審的報(bào)價(jià)不會(huì)降低產(chǎn)品的使用功能及質(zhì)量且投標(biāo)價(jià)格為最低、報(bào)價(jià)不低于企業(yè)個(gè)別成本。基于這一前提，應(yīng)重新制定合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)定標(biāo)程序，選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建合理低價(jià)法競(jìng)標(biāo)新模式。

（一）資格預(yù)審

1．資格預(yù)審程序

應(yīng)嚴(yán)格依循相關(guān)程序開(kāi)展資格預(yù)審工作，依法開(kāi)展以下工作內(nèi)容：（1）組織相關(guān)專家編制資格預(yù)審文件，招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依法開(kāi)展審核；（2）公開(kāi)刊登資格預(yù)審公告，包括項(xiàng)目名稱、工程量、投標(biāo)人資質(zhì)要求等；（3）報(bào)送資格預(yù)審文件；（4）評(píng)審資格預(yù)審文件，重點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行完整性、有效性及正確性的評(píng)審，最終得出評(píng)審結(jié)果；（5）公布評(píng)審結(jié)果。

2．資格預(yù)審評(píng)審指標(biāo)體系

結(jié)合投標(biāo)單位資格預(yù)審的實(shí)際，構(gòu)建合理可行的資格預(yù)審指標(biāo)體系，合理運(yùn)用分析方法評(píng)估投標(biāo)企業(yè)資格。具體包括以下內(nèi)容：（1）財(cái)務(wù)能力。為了防止單位中標(biāo)后將業(yè)主支付的預(yù)付款項(xiàng)挪用于其他方面，對(duì)此需要對(duì)投標(biāo)單位的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評(píng)審，包括投標(biāo)單位的注冊(cè)資本、總資產(chǎn)、實(shí)有資金、流動(dòng)資產(chǎn)、總負(fù)債、流動(dòng)負(fù)債、尚未完工工程的總投資額、年均完成投資額、獲取銀行貸款的能力等，由此也可以評(píng)估投標(biāo)單位的經(jīng)營(yíng)管理水平的高低；（2）技術(shù)能力。主要從投標(biāo)人的人員能力和設(shè)備兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，獲悉投標(biāo)人實(shí)施工程項(xiàng)目的潛在技術(shù)水平；（3）施工組織能力。重點(diǎn)評(píng)審項(xiàng)目施工組織協(xié)調(diào)及管理策略；（4）工程經(jīng)驗(yàn)及信譽(yù)。主要評(píng)審?fù)稑?biāo)方的本地工程經(jīng)驗(yàn)、類似工程經(jīng)驗(yàn)、與過(guò)去業(yè)主和分包商的糾紛關(guān)系等。

（二）投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)的界定

1．確定合理標(biāo)準(zhǔn)的參考要素

投標(biāo)單位以低于成本價(jià)的方式中標(biāo)，構(gòu)成低價(jià)傾銷的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，違反《價(jià)格法》）和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的相關(guān)規(guī)定。因而，投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)界定是合理低價(jià)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)，招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)工程實(shí)際特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，確定合理標(biāo)準(zhǔn)的參考要素，具體包括：

（1）企業(yè)消耗量定額。建設(shè)工程項(xiàng)目需要耗費(fèi)大量的資源，施工人員需要通過(guò)人工、機(jī)械、設(shè)備進(jìn)行有序組合加工，最終產(chǎn)生合格產(chǎn)品。然而，當(dāng)前多數(shù)施工單位缺乏成熟、完善的消耗量定額，而建設(shè)方對(duì)于施工單位的資源損耗量也不夠了解，因此需要投標(biāo)方提供企業(yè)消耗量定額相關(guān)證明材料，以此判定其投標(biāo)報(bào)價(jià)的合理性；

（2）企業(yè)價(jià)格信息及暢通的詢價(jià)渠道。在工程量清單計(jì)價(jià)模式中，企業(yè)投入資金組建有價(jià)格信息庫(kù)和各種取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)自主合理報(bào)價(jià)。然而，不同企業(yè)之間存在一定的差異，對(duì)此需要評(píng)審?fù)稑?biāo)方在施工主材、設(shè)備、機(jī)械方面的報(bào)價(jià)，準(zhǔn)確全面地評(píng)價(jià)其投標(biāo)報(bào)價(jià)的合理性；

（3）社會(huì)平均消耗量定額。這里從社會(huì)平均水平和社會(huì)平均先進(jìn)水平兩個(gè)層面進(jìn)行理解，應(yīng)當(dāng)結(jié)合工程實(shí)際要求，對(duì)社會(huì)平均消耗量定額進(jìn)行評(píng)審；

（4）類似工程的企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。評(píng)審方分析近期已建類似工程的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，確定可降低成本的空間及報(bào)價(jià)可下浮的幅度［2］。

2．投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)的界定方法

對(duì)于投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)的核定是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。應(yīng)結(jié)合工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，適用不同的界定方法，具體包括：

（1）幅度修正系數(shù)法。分析各投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)，以投標(biāo)人的平均成本或合成成本價(jià)乘以幅度修正系數(shù)作為參考值，評(píng)判分析投標(biāo)人的成本價(jià)；

（2）社會(huì)平均先進(jìn)成本價(jià)法。將評(píng)審?fù)稑?biāo)的各個(gè)分項(xiàng)報(bào)價(jià)進(jìn)行比較，核實(shí)單項(xiàng)報(bào)價(jià)的結(jié)構(gòu)、數(shù)額，衡量分項(xiàng)報(bào)價(jià)的合理性。對(duì)于報(bào)價(jià)比較表中明顯偏低的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行詢標(biāo)，要求投標(biāo)人作出澄清或解釋，提供相關(guān)證明材料，如投標(biāo)人未在規(guī)定期限內(nèi)作出解釋，或所作解釋不合理，則確定該投標(biāo)人出圍；若投標(biāo)人所作解釋或提供真實(shí)可信的證明材料，則通過(guò)一致表決的方式確定其中標(biāo)。

（三）合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)內(nèi)容和程序

1．評(píng)標(biāo)程序

建設(shè)工程評(píng)標(biāo)應(yīng)依照相關(guān)文件規(guī)定，實(shí)施以下評(píng)標(biāo)流程：（1）評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備。評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)真研讀招標(biāo)文件，包括招標(biāo)項(xiàng)目的范圍、性質(zhì)等，考慮招標(biāo)文件商務(wù)條款、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)方法等，提供所需的數(shù)據(jù)信息；（2）初步評(píng)審。對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行排序，對(duì)投標(biāo)文件中含義不明確、表述不一致、明顯錯(cuò)誤的內(nèi)容進(jìn)行必要的澄清、說(shuō)明或補(bǔ)正，直至滿足評(píng)標(biāo)委員會(huì)的要求；（3）詳細(xì)評(píng)審。初步評(píng)審合格的招標(biāo)文件，應(yīng)對(duì)其技術(shù)部分和商務(wù)部分進(jìn)行評(píng)審；采用綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)的，應(yīng)基于同一量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審，得出對(duì)每一投標(biāo)的最終評(píng)審結(jié)果；（4）提交評(píng)標(biāo)報(bào)告，確定中標(biāo)候選人，對(duì)于前兩項(xiàng)評(píng)審進(jìn)入前三名的投標(biāo)文件，對(duì)其再施行經(jīng)濟(jì)標(biāo)的評(píng)審，最終評(píng)選出合理中標(biāo)人。

2．評(píng)標(biāo)內(nèi)容

（1）符合性鑒定。先剔除廢標(biāo)，確定每份投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)上響應(yīng)招標(biāo)文件的要求，而將沒(méi)有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的投標(biāo)文件予以拒絕，且不接受對(duì)其的修改；（2）商務(wù)標(biāo)的評(píng)定。評(píng)定投標(biāo)方的業(yè)績(jī)、已建類似工程承接情況、實(shí)際施工能力等；（3）技術(shù)標(biāo)的評(píng)定。主要評(píng)定技術(shù)標(biāo)的全面性、方案可行性及先進(jìn)性、措施及費(fèi)用的合理性等；（4）經(jīng)濟(jì)標(biāo)的評(píng)定。合理低價(jià)法采用無(wú)標(biāo)底評(píng)標(biāo)方法，其核心在于合理低價(jià)的認(rèn)定。在剔除明顯不合理報(bào)價(jià)后，確定評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，采用綜合評(píng)分法進(jìn)行量化打分評(píng)審。

（四）訂立合同

對(duì)于技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)評(píng)審合格的，確認(rèn)其為中標(biāo)人。中標(biāo)人在收到中標(biāo)通知書后七日內(nèi)，提交履約保證金。招標(biāo)人在收到履約保證金之日起十日內(nèi)與中標(biāo)人簽訂建設(shè)工程承包合同，產(chǎn)生法律上的約束力。

四、合理低價(jià)法的制度完善分析

（一）完善合理低價(jià)法相關(guān)市場(chǎng)的法律規(guī)定

為了在工程建設(shè)領(lǐng)域全面推行合理低價(jià)法，必須創(chuàng)建招投標(biāo)低價(jià)中標(biāo)的建筑市場(chǎng)硬環(huán)境，積極推行企業(yè)定額報(bào)價(jià)，否則仍采用標(biāo)底價(jià)衡量中標(biāo)者，則會(huì)導(dǎo)致低價(jià)投標(biāo)企業(yè)出圍。

還應(yīng)創(chuàng)建低價(jià)中標(biāo)的建筑市場(chǎng)軟環(huán)境，在技術(shù)和施工方案可行的情況下，由市場(chǎng)來(lái)決定其報(bào)價(jià)，這也是建筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟進(jìn)步的重要標(biāo)志。應(yīng)健全國(guó)內(nèi)的有形建筑市場(chǎng)建設(shè)，規(guī)范、統(tǒng)一有形市場(chǎng)的管理，建立專職的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，組建配備專業(yè)人員的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，全面掌握工程資金投入、建設(shè)管理等情況；隨著招標(biāo)投標(biāo)工作日趨專業(yè)化，應(yīng)大力推廣中介機(jī)構(gòu)代理制，選擇專門的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為業(yè)主的協(xié)助者，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)事宜。

隨著建筑招標(biāo)市場(chǎng)化程度不斷提升，要進(jìn)一步完善工程造價(jià)體系，使投標(biāo)單位定額體系、投標(biāo)報(bào)價(jià)與企業(yè)成本管理、生產(chǎn)工藝相匹配，結(jié)合工程實(shí)際制定評(píng)標(biāo)、定標(biāo)辦法，提高評(píng)標(biāo)、定標(biāo)過(guò)程的透明度，例如充分實(shí)現(xiàn)投標(biāo)人的知情權(quán)、投標(biāo)人代表監(jiān)督評(píng)標(biāo)過(guò)程、投標(biāo)人可對(duì)評(píng)標(biāo)過(guò)程質(zhì)疑等。

（二）完善合同管理制度

應(yīng)基于公平合理的原則，完善合同管理制度，明確預(yù)付款，按照合同總價(jià)款適當(dāng)比例進(jìn)行支付，并就資金安全做出相關(guān)約定，將權(quán)力置于法律的“籠子”里，讓權(quán)力有監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)工程行業(yè)現(xiàn)狀，采用基于工程量清單確定的總價(jià)合同形式，在合同總價(jià)保持不變的前提下，減少設(shè)計(jì)變更及現(xiàn)場(chǎng)簽證，從而減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善工程擔(dān)保保險(xiǎn)管理制度

為防范低價(jià)中標(biāo)后給業(yè)主帶來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)，減少工程建設(shè)過(guò)程的各種糾紛，應(yīng)大力推行工程擔(dān)保保險(xiǎn)管理制度，由第三人用經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系規(guī)范制約工程業(yè)主和承包商的市場(chǎng)行為。

（四）實(shí)施質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制

如果單憑道德約束施工方不做偷工減料的行為，其彈性非常大。基于此，應(yīng)從法制的角度進(jìn)行約束，在《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中明確對(duì)建筑產(chǎn)品實(shí)行質(zhì)量終身責(zé)任制，將建筑產(chǎn)品的質(zhì)量管理納入法治化軌道，從而強(qiáng)化工程質(zhì)量管理的監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范工程建設(shè)方、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位的行為，確保建筑產(chǎn)品的安全可靠性［3］。

（五）完善工程建設(shè)監(jiān)理制度

我國(guó)各地工程監(jiān)理改革政策不斷，嘗試探索“取消強(qiáng)制工程監(jiān)理”，逐步推進(jìn)工程監(jiān)理制度的市場(chǎng)化發(fā)展變革，在實(shí)踐中積極實(shí)施以下相關(guān)方案：

1．建設(shè)單位自營(yíng)模式。建設(shè)單位聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任內(nèi)部工程師，履行監(jiān)理職責(zé)。其他履行監(jiān)理職責(zé)的相關(guān)人員屬于建設(shè)單位內(nèi)部員工，而非單獨(dú)的一方責(zé)任主體，僅需對(duì)建設(shè)單位（業(yè)主）負(fù)責(zé)，無(wú)須承擔(dān)政府賦予的責(zé)任，原有的法定監(jiān)理職責(zé)由建設(shè)單位承擔(dān)。由此可見(jiàn)，該制度能夠倒逼業(yè)主關(guān)注監(jiān)理工作的規(guī)范性、合理性，明晰工程建設(shè)責(zé)任邊界，避免監(jiān)理單位質(zhì)量安全事故多由監(jiān)理單位“買單”的現(xiàn)象，推進(jìn)監(jiān)理行業(yè)良性發(fā)展；

2．外部聘請(qǐng)監(jiān)理單位模式。建設(shè)方可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，委托外部監(jiān)理單位，避免“過(guò)分低價(jià)中標(biāo)”的現(xiàn)象；

3．全過(guò)程工程咨詢服務(wù)管理模式。這是一種全新的監(jiān)理模式，還需要在實(shí)踐中不斷探索；

4．購(gòu)買IDI 工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)模式。這種模式替代工程監(jiān)理對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)進(jìn)行有效控制，然而在專業(yè)技術(shù)、管理人才上還較為匱乏。

綜上所述，合理低價(jià)法將真正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制引入企業(yè)管理程序，要不斷完善合理低價(jià)法相關(guān)法律法規(guī)，在工程量清單計(jì)價(jià)模式下，通過(guò)一整套嚴(yán)密、科學(xué)的招標(biāo)操作程序和評(píng)標(biāo)辦法，確定合理低價(jià)的中標(biāo)單位，提高工程經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。