數據要素市場破立并舉

張舸

數據要素市場是新的經濟增長極。圖/視覺中國

下半年以來，數據要素市場風生水起。

2023年8月，上海、貴州、湖北等地陸續出臺政策文件，明確未來幾年建成千億級規模數據要素市場的目標，并推進社會數據有序流通、加快數據資源開發利用。根據上海數據交易所，8月數交所數據交易額已超1億元，今年交易額有望突破10億元。

數據要素市場是新的經濟增長極。據申萬宏源測算，在相應假設條件下，拿出全行業1%的數據，僅一次交易，就可直接帶來超過150億元的凈利潤。今年政府工作報告指出，截至2022年，數字經濟新產業新業態新模式增加值在GDP（國內生產總值）中所占比重已達17%以上。

在國泰君安研究團隊看來，“數據要素對經濟的影響可以媲美‘九八房改，最終將帶來對社會的全面變革。”

盡管當前對數據要素領域的探索不斷深入，但仍存在數據市場化不足、流通不暢等問題。多位受訪專家對《財經》舉例，以掀起技術狂潮的人工智能聊天機器人ChatGPT來說，不解決數據開放共享的問題，沒有海量訓練數據支持，中國永遠沒有自己的ChatGPT。

為真正盤活數據市場，推動市場規則和標準改革，2022年底，中共中央、國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下稱“數據二十條”），提出構建數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等制度。從頂層政策出發，初步形成中國數據基礎制度的“四梁八柱”。

9月8日，在財政部指導下，中國資產評估協會印發《數據資產評估指導意見》（下稱《指導意見》），自2023年10月1日起施行。《指導意見》的出臺旨在從微觀層面對企業數據資產價值進行會計計量，更加充分地反映出數據的賦能作用，幫助數字經濟政策更好地落地。

當前，距離“數據二十條”出臺已過去九個月，距離國家數據局成立已過去半年。為進一步推動數據交易和流通，數據產權制度的建立進程幾何？數據要素市場還需要哪些創新？

各地加速布局數據產權試點

盤活數據經濟，需要數據流通。而數據流通，確權最為關鍵。

與有體物財產權強調“排他性”不同，數據作為新型生產要素，其價值恰恰體現在流通與共享。

為解決這一世界級難題，“數據二十條”跳出所有權思維定式，創新地建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架。

盡管“數據二十條”在制度上指明了方向，但在實施過程中尚缺乏配套規章和條例，仍有許多現實問題需解決。普華永道中國數據洞察、云轉型及數據安全合規合伙人李揚告訴《財經》，從國家層面出臺細則，相對耗時耗力。“為搶抓數字經濟發展機會，當前各地推進數據產權制度試點或成為破題法門。”

各地數據確權試點也早已開始醞釀。2022年11月，國家知識產權局確定北京市、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、深圳市等八個地方作為開展數據知識產權工作的試點地方。

2022年12月，“數據二十條”發布當日的答記者問中，國家發改委相關負責人表示，“下一步將積極鼓勵試驗探索，支持浙江等地區和有條件的行業、企業先行先試。穩步推進制度建設，逐步完善數據產權界定、數據流通和交易等主要領域關鍵環節的政策及標準。”

如今“數據二十條”出臺半年多來，全國多地加大數字經濟發力，出臺數據產權登記制度的試點。各地相關數據產權制度試點梳理見圖表。

圖：2023年以來部分地方數據產權制度試點整理

資料來源：《財經》區域研究中心根據公開信息整理。制圖：顏斌

多位受訪專家表示，當前來說，想要探路數據要素市場，因地制宜開展地方試點是種辦法，先從區域性小問題開始摸索，最后中央再匯總。以深圳為例，中國人民大學交叉科學研究院院長、北京數字經濟與數字治理法治研究會會長楊東對《財經》分析，其一大亮點在于建立跨部門協同監管的新機制，理順登記主管部門與監管部門的職責邊界，破解了數據確權上“九龍治水”的難題。

浙商證券認為，后續各地會陸續參考北京、深圳等一線城市頒布相關條例，推出類似的意見稿。不過，在當下市場環境中，該類政策會偏向于宏觀層面，旨在促進全社會數據要素市場的發展。

雖然試點穩步推進，但目前各地數據產權制度的模式各異，尚未形成一套標準化的確權制度。

中國信息通信研究院云計算與大數據研究所大數據與區塊鏈部副主任閆樹告訴《財經》，“以數據產權登記相關辦法來說，北京的試點由知識產權局、經信局、商務局、市檢察院聯合發布的，浙江是由省市場監督管理局發，深圳則是市發改委發布。各地的數據產權登記管理機制并不一致。”

此外，閆樹認為，目前各地的試點主要聚焦在登記環節，比如登記方式、登記內容、登記后的管理等。但登記僅是確權的一個小環節，如何實現真正意義上的數據確權，目前各地方仍較難觸及。“總體而言，當前關于數據產權，業內仍未形成明確共識。”

數據確權進程幾何？

各地推進數據確權試點的難點在哪？多位受訪專家告訴《財經》，主要有兩方面：一是不同類型數據的產權問題存在很大的區別，其中涉及大量不同的數據主體，在缺乏實踐經歷前，政策制定不好一概而論；二是“數據二十條”所提的產權分置，僅停留在倡導與探索階段，還沒有相應的針對性頂層政策或法規明確其效力。

李揚解釋，根據“數據二十條”，可將數據分為“公共數據”“企業數據”和“個人信息數據”三大類。每類數據下，又包括“數據來源者”“數據處理者”和“數據交易者”三種主體。理清其中權屬關系，需要大量案例作為參考，而當前仍處在市場建設初期，所需素材和處理經驗都不足。

中國人民大學未來法治研究院平臺治理研究中心主任熊丙萬對《財經》舉例分析，比如多個主體協作開展業務時，“附帶”地協同處理和持有了同宗數據。這種情況下，很難在事前商定好“附帶數據”的權屬，且大家都具有行使數據財產權的正當性。“曾經的‘順豐菜鳥數據爭議就是一個例子。”

順豐作為快遞公司，與物流信息平臺菜鳥合作。提供快遞服務時，共同持有物流數據。2017年，二者因爭議發生“數據斷交”，兩天時間內影響了百萬消費者和商家。

這種情況下，數據到底歸誰？熊丙萬表示，此次事件沒有進入司法程序，由國家郵政局出面協調解決。但類似情況，在數字經濟時代只會越來越多。這僅是數據處理主體之間的權屬爭議，尚不涉及數據來源主體。“要解決這類問題，很難在事前做好絕對完善的權利邊界約束。仍需在法律層面，提供一套系統性的解決方案。”

除了邏輯的厘清，數據產權制度的落地，還需要術語的轉換。熊丙萬認為，“數據二十條”作為宏觀指導政策，從基調上給出了方向，但各環節執行起來還要堅持“法言法語”，從法律的思維習慣去表達，將其落到法律法規層面。

在“數據二十條”發布當日，國家發展改革委相關負責人在答記者問時提到，下一步，為推動落實“數據二十條”，將圍繞“數據二十條”不斷豐富完善數據要素各方面制度體系和配套政策，打造“1+N”數據基礎制度體系。

7月28日，國家數據局迎來首位掌門人。據人社部官網消息，國務院任免國家工作人員，任命劉烈宏為國家數據局局長。新掌門人劉烈宏此前為中國聯合網絡通信集團有限公司董事長、黨組書記，為第二十屆中央候補委員。

在開源證券研究團隊看來，“數據局局長人選確定，意味著國家數據局高層人事基本到位，接下來工作將有序開展，數據要素市場有望取得實質性加速發展。”

一名熟悉數據產權政策的人士告訴《財經》，政策主管部門正積極研究數據確權問題，更細致、更系統及更具操作性的數據產權政策有望明年出臺。

從當前的情況看，政府持有的公共數據有望成為數據確權的關鍵突破口。在閆樹看來，公共數據因其產生過程、管理方式、內容特點等有別于其他數據類型，權屬結構相對清晰，最有可能通過確權授權及運營、經營實現流通。李揚亦指出，當前各地政府都在積極推動數據確權試點，公共數據參與確權試點的積極性更高。

加碼數據流通

數據確權制度的建立，是為了促進數據要素流通，激活數字經濟。據國家工信安全發展研究中心，2022年中國數據要素市場規模達到815億元，同比大幅增長49.51%。預測到2025年，中國數據要素市場規模有望達到1749億元，2022年-

2025年復合增速達28.99%。

然而，據《財經》區域經濟與產業研究院調研了解，除了制度不完善外，因收益不明顯、不確定性高，各數據主體參與流通的動力不足，亦成為數據要素市場發展的堵點之一。

李揚分析，除了公共數據直接受政府推動，有望率先試點外，其他數據類型中，少量大型企業出于響應政策號召、搶占市場主導地位，有一定動力和資源嘗試流通，中小企業數據和個人數據，當前的流通意愿都不強。

如何加碼數據流通？楊東、李揚等多位專家建議，要從數據生態建設入手。類比證券市場，企業做上市決策時，有交易所、券商等資本運作生態幫助它判斷是否有資格上市，上市能獲得多少資金等問題。

李揚表示，數據交易市場也應有類似的生態機制，幫助數據主體判斷手上的數據能否交易，交易帶來多少收益，值不值得為此投入等等。數據交易所、數據服務商、數據登記機構等多元化的生態服務系統也應同步發展。“只有解決這些問題，才能讓數據主體有意愿流通。”

實際上，早在去年5月，廣州市海珠區即率先推出全國首批“數據經紀人”試點。在“信任協議”下，試點“數據經紀人”將圍繞重點領域開展數據要素市場的中介服務，推動數據流通規范化。

2023年8月，財政部出臺《企業數據資源相關會計處理暫行規定》，明確企業使用的數據資源，符合相關條件的，可以被認定為無形資產，企業可通過抵押的方式從銀行獲得貸款。數據可實現變現，數據資產成為投資市場熱點。消息發布次日，A股市場反應熱烈，直接相關的通信、計算機、傳媒行業漲幅均在3%以上。

在各地的實踐基礎上，對數據生態的思考和管理也亟待推進。比如數據生態服務機構的定位是什么？如何保證它們的中立性？需要分業經營還是混業經營？怎樣對它們進行評級與管理……熊丙萬認為，“這些問題也都要盡早擺上桌面。”

此外，多位受訪專家強調，增強數據流通的動力，還要在應用場景上創新。

李揚介紹，在數據交易中，不同應用場景，對數據產品的需求也不同。有時要模型，有時要標簽，有時要數據本身。數據產品的加工復雜性也不同，當前制造業的數據流通較少，不是制造業不需要數據，而是沒找到合適的場景，以及合適的數據產品。“企業想要的不僅是數據，還需要幫助預判經營決策的數據分析模型。”

這說明，數據應用場景還有創新空間，且市場需求與數據產品供給之間還存在斷層。在李揚看來，解決這些問題，首先要加深對各細分行業的業務理解，培育更高級、復雜的數據加工處理辦法。“這部分工作，適合數據生態系統中的服務商們，從市場角度出發進一步琢磨。”

此前，中信證券預計，中國的數據要素市場規模有望在2025年邁向2000億元新臺階，在2030年突破萬億元。在高密度政策催化下，數據要素市場孵化有望進一步提速。

對此，多位受訪專家的共識是，當前要積極推進各區域、各行業在具體地域、具體應用場景中“小步快跑”，由點及面地推動發展。值得注意的是，數據市場建設是一項長期工作，不要盲目強調短期變現，“制度創新”“生態共建”和“場景深入挖掘”缺一不可。