歐盟碳關稅對甘肅經濟產業的影響

梅新育

一、歐盟碳關稅制度基本內容

“歐盟碳關稅”的官方正式名稱為“碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，縮寫為CBAM）”，即在貨物貿易進出口中針對碳排放水平較高、不符合歐盟碳排放規定的進口產品征收額外關稅或配額，稅額為在生產國支付的碳價格與歐盟排放交易體系（Emission Trading System，縮寫為ETS）中碳排放限額價格之間的差價。

在歐盟官方公開宣傳說辭中，碳關稅制度的目標是在國際貿易條件下完善碳排放管理，除在歐盟境內生產的產品之外，進口進入歐盟市場的產品也須納入碳排放管理，解決非歐盟國家不對稱氣候治理政策造成的所謂“碳泄漏”問題，即公司將總部設在歐盟而將高碳排放生產環境安排在氣候政策相對寬松的國家，或歐盟市場流通的商品被高碳排放進口產品替代，從而推動全球減排和環保制造業轉型。

碳關稅制度是歐盟“綠色新政”戰略應對氣候變化“Fit for 55”一攬子計劃（2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年基準至少降低55%）中的關鍵組成部分之一，也是發展歐盟碳市場的重要舉措。經過多年討論、修訂，這一制度于2023年4月完成了正式立法流程：

2023年4月18日，歐洲議會通過碳關稅、改革碳排放交易體系（ETS，下文亦簡稱“碳市場”）、設立社會氣候基金三項氣候法案，均屬歐盟應對氣候變化“Fit for 55”一攬子計劃中的關鍵法案，號稱“歐洲史上最大碳市場改革”。

4月25日，歐盟理事會批準通過碳關稅，從而正式完成立法流程。碳關稅生效后，歐盟將成為全球首個征收碳關稅的經濟體，碳關稅實施細則預計今年10月1日前發布。

碳關稅制度從生效到正式實施有三年過渡期，計劃于2026年正式從鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力、氫氣六大行業以及特定條件下的間接排放開始征收，2034年起全面實施。同時，2026—2034年期間，碳排放交易體系同步逐步取消給予征收碳關稅的標的行業的免費碳排放配額，轉為拍賣。其中，2026年在歐盟生產的高爐鋼鐵噸鐵平均免費配額基準值為1.65噸二氧化碳/噸鋼，免費配額削減比例為2.5%；開始實施碳關稅后，歐盟碳市場給予工業行業的免費配額將逐步削減，轉為拍賣。

在碳關稅制度下，標的產品進口商須支付在生產國支付的碳價格與歐盟排放交易體系中碳排放限額價格之間的差價；亦即別國對歐盟出口上述行業產品時，若該產品在生產地碳價低于歐盟碳價，進口商或出口商須補足碳價差價。2022年歐盟碳市場平均碳價約為80歐元/噸（折合人民幣約600元/噸），中國平均碳價約為50元/噸，兩者之間差價約550元/噸，在這一制度下，未來中國對歐盟出口標的貨物的每噸非免費配額碳排放需支付550元關稅。

如歐盟碳關稅制度按計劃最終全面實施，則目前歐盟碳排放交易體系覆蓋的29類活動（如表1所示）到2034年之后均屬于碳關稅征收標的：

二、歐盟碳關稅制度得以實施情況下影響我國經濟產業的機制途徑

在歐盟碳關稅制度得以實施的情況下，其對我國經濟產業的影響包括直接影響和間接影響，且我國受影響的產業將主要是對歐盟有較大規模出口的碳關稅覆蓋標的產業，特別是其中的凈出口產業，凈進口產業所受影響很大程度上將被抵銷。簡述如下：

首先，中國對歐盟出口的標的產品將被額外征收碳關稅，從而被削弱相對于歐盟生產同類產品的價格競爭力。如果歐盟內部也大規模生產同類產品且與中國成本差距小于碳關稅稅額，那么這些出口將有較大概率被歐盟內部生產替代，歐盟之外一部分這類標的產品的生產產能有可能轉移到歐盟；如果歐盟內部沒有大規模生產同類產品，且與中國成本差距大于碳關稅稅額，則碳關稅不會直接導致我國標的產品對歐盟出口減少，也不會直接導致我國標的產品生產向歐盟轉移，其直接效果僅僅是抬高歐盟內部市場價格水平。

其次，歐盟碳關稅制度有可能被引進、推廣到其他國家和地區，從而放大其對我國經濟產業的影響。

作為發達國家和近現代國際體系的主導創建者，歐盟目前和未來相當一段時期內仍然具有較強的“軟實力”，歐盟率先實施的政策措施有較高概率得到其他國家和地區效仿、追隨，歐盟內部碳關稅的倡導者陣營也會力圖將碳關稅制度推廣成為國際通行規則。由于碳排放交易和碳關稅需要較高經濟社會管理水平和實施成本，在相當一段時期內有能力效仿、追溯歐盟上述制度措施的主要將是西方發達國家和部分新興工業化經濟體。在本土制造業份額不斷萎縮而企圖推行“再工業化”、對華新冷戰等背景下，美國有相當的內在動機引進碳關稅制度，并將其用作打擊中國的手段。歐盟實施碳關稅越是成功，包括美國在內的別國引進、效仿的動機就越強烈；反之則越薄弱，或是反對碳關稅乃至整個“減碳”理論。在美國國內，民主黨陣營引進、效仿碳關稅的內在動機比共和黨陣營強。

第三，碳排放交易和碳關稅是額外的管制與稅費，與其他額外管制和稅費一樣，其大面積實施的長期效果是導致標的產品、經濟活動需求和生產增長減緩，乃至萎縮、消除。在全球人口結構變遷的背景下，世界經濟本身就存在長期的較高內在通貨膨脹壓力，從歐共體到歐盟，歐洲素來以過度管制和貿易保護措施而聞名，被冠以“歐洲堡壘”等稱呼，這次又一馬當先率先全面實施大范圍、高稅額的碳排放交易和碳關稅，其長期效果將是抬高其長期內在通貨膨脹壓力，惡化其宏觀經濟穩定性、居民實際收入和生活水平、商業環境，如果其他國家和地區沒有相應跟進引進歐盟上述制度，上述變化將加劇歐盟在全球經濟中所占份額的長期下降趨勢。在這一長期趨勢下，歐盟在我國出口中所占份額將相應呈現長期下降趨勢。

烏克蘭危機爆發后，西方陣營對俄羅斯實施的全方位極限制裁極大地推高了他們國內能源等關鍵投入品的成本、價格，從而進一步放大了其國民經濟內在通貨膨脹壓力，歐洲是受此影響沖擊最大的地區。隨著西方對俄制裁深化、固化，歐洲油氣能源供給在相當一段時間內“去俄羅斯化”而轉向戰亂等風險和運輸成本更高的北非、西非等區域，這一源于制裁的內在通貨膨脹壓力由此將固化相當一段時間。這一因素與上述碳關稅等管制的影響相結合，將進一步放大歐盟內在通貨膨脹壓力，削弱其在全球經濟體系中的相對競爭力與長期增長前景。

第四，新冷戰背景下，西方陣營企圖推動外部市場與中國脫鉤、供應鏈從中國轉向其他發展中國家，碳關稅及其他擬議和已經實施的歐盟“綠色新政”將阻礙供應鏈從中國轉向其他發展中國家。因為碳關稅及其他擬議和已經實施的歐盟“綠色新政”相當復雜，管理體系成本甚高，絕大多數發展中國家在可預見的未來不能自如地駕馭運用這些制度，未來在碳關稅制度下，如果歐盟還是要從外部進口制成品，中國制造比其他發展中國家制造更能滿足歐盟碳關稅等管理制度的要求。

第五，在碳關稅等“綠色新政”下，歐盟內部氫氣等消費市場可望出現較大擴張而成為中國對歐盟出口的新增長點，但這一市場的持續性很大程度上取決于歐盟碳關稅等“綠色新政”投入實施后究竟能否長期持續、能夠持續實施多久。

根據有關資料，2022年歐盟從我國進口的氫氣價值不過3134歐元，我國風光水電等“綠能”生產規模在全世界遙遙領先；如果歐盟“綠色新政”能夠在其內部造就一個足夠龐大的氫氣市場，而我國能充分利用這些“綠能”，特別是原本有可能被棄風棄水棄光浪費的電力生產氫氣，這些“綠氫”和氫氣生產設備對歐出口增長前景可期。

三、歐盟碳關稅制度得以實施情況下影響我國經濟產業的規模

盡管歐盟有關方面提出了2026—2034年的碳關稅逐步全面推行目標，但鑒于美歐西方國家政治體制運行在很大程度上已經淪為“否定性政體”，如期實現10年之后目標的概率不高。因此，在可預見的未來，評估歐盟碳關稅制度得以實施情況下對我國的影響情況，合理做法是限于歐盟計劃從2026年開始的碳關稅首批覆蓋行業，即鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力、氫氣六大行業。

就我國對歐盟出口總體而言，2022年我國大陸對歐盟出口的上述六大行業產品總額約200億歐元，占同年我國大陸對歐盟出口總額的3.2%，據此可以判斷，碳關稅對我國對歐盟出口的負面影響即使在極端情況下也不足以顛覆我國對歐盟出口全局。

分行業看，在歐盟計劃從2026年開始的碳關稅首批覆蓋行業中，目前有水泥、化肥、鋼鐵、鋁4個行業存在實質性影響，其中鋼鐵、鋁、化肥影響相對較大；在目前跨境電力貿易通過輸電線路進行的方式下，中歐之間無電力貿易，即使在國內儲能電池生產和出口上規模之后，通過儲能電池向歐洲這樣的遠洋市場出口電力在可預見的未來也無法實現；氫可能由此成為我國對歐盟出口新增長點。茲分別簡述如下：

（一）水泥

歐盟碳關稅覆蓋的水泥產品涉及歐盟海關稅則第25章下的6個稅則號，2022年歐盟從中國進口水泥數額為2.1萬噸、1146萬歐元，在歐盟水泥進口來源國中排名前十之外，因此，碳關稅對我國水泥出口當前影響不大。

從中長期、全局看，中國曾經是水泥出口大國，但在21世紀第二個十年里開展了大規模供給側結構性改革以治理“產能過剩”，強力實施了“錯峰生產”“產能置換”等一系列政策措施，其結果是水泥產量在2014年達到24.9207億噸的高峰后波動下降到2022年的21.3億噸，國內水泥市場出現了區域性、階段性短缺和價格高企，進口水泥/熟料快速增長，2018—2020年水泥/熟料進口爆發式增長，2020年熟料進口量達到3337萬噸的歷史最高峰，中國從水泥/熟料凈出口國轉為凈進口國。2021—2022年由于疫情等原因，水泥/熟料進口量連續下降兩年，其中2022年水泥/熟料進口量同比銳減69.75%至838.48萬噸，為2018年以來最低值，但依然未能改變中國的水泥/熟料凈進口國地位，當年水泥及水泥熟料出口196萬噸，凈進口642萬噸。在這樣的水泥/熟料進出口貿易格局下，歐盟碳關稅對我國水泥產業全局的影響基本可以忽略。

（二）鋼鐵

中國是世界第一大鋼鐵生產國和出口國，產量占全世界一半以上，國際競爭力強大且不斷增強。在國際貿易中，中國已經連續多年位居鋼鐵凈出口國，2022年鋼材出口6732萬噸，進口1057萬噸，凈出口5678萬噸（中國海關統計，下同）。根據歐盟統計局數據，2022年歐盟進口的中國產“碳關稅鋼鐵產品”為151億歐元，是歐盟最大鋼鐵進口來源國。

理論上，中國對歐出口鋼鐵產品價格競爭力可能因被加征碳關稅而遭到削弱，但歐盟內部鋼鐵產業正處于持續衰敗進程之中，連著名的克虜伯集團也尋求以1歐元價格脫手其鋼鐵業務，烏克蘭危機和制裁俄羅斯狂潮沖擊更令歐盟鋼鐵等高能耗產業備受沖擊，碳關稅難以扭轉其本土鋼鐵產業衰敗大勢，其他國家和地區對歐出口的鋼鐵產品同樣要承受碳關稅。由此判斷，碳關稅難以導致歐盟進口中國鋼鐵產品發生明顯的被其本土或從別國進口同類產品替代，更有可能僅僅是抬高歐盟鋼鐵產品市場價格。

如果市場上存在可以替代鋼鐵且不受碳關稅影響的產品，鋼鐵碳關稅可能激勵這類產品生產和消費增長，但在可預見的未來，鋼鐵產品的絕大部分用途難以被其他產品替代。

（三）鋁

中國鋁產業連續高速增長數十年，目前在全球市場地位與鋼鐵產業相當，原鋁產量連續數年占全球一半以上，且國內產量仍在連年遞增，從2012年的2314萬噸遞增至2022年的4021萬噸，未因十八大以來實施的超強力度環保政策而逆轉。在國際貿易中，中國是鋁產品凈出口國，2022年鋁及型材出口660.3625萬噸，進口239.1431萬噸，凈出口421.2194萬噸。歐洲是僅次于亞洲的全球第二大鋁消費區，根據歐盟統計局數據，中國是歐盟最大鋁進口來源國，2022年歐盟進口的中國產“碳關稅鋁產品”為45億歐元。

由于中國鋁產業市場地位穩固而歐盟鋁產業相對衰敗，且與鋼鐵等其他高能耗產業一樣備受烏克蘭危機與制裁俄羅斯狂潮沖擊，排名世界第二、第三的鋁生產國俄羅斯又遭受包括歐盟在內的西方陣營極限制裁，可以判斷，碳關稅難以導致歐盟進口中國鋁產品發生明顯的被其本土或從別國進口同類產品替代，更有可能僅僅是抬高歐盟鋁產品市場價格。

（四）化肥

近10年來，我國農用化肥產量比高峰時期已經顯著下降，從2015年7432萬噸的歷史最高峰逐步下降到了2022年的5573萬噸。在國際貿易中，中國仍然是化肥凈出口國，2022年“礦物肥料及化肥”項下出口2474萬噸，進口893萬噸，凈出口1581萬噸。根據歐盟統計局數據，2022年歐盟進口的中國“碳關稅化肥產品”為3.3億歐元，中國排名歐盟第九大化肥進口來源國。

由于歐盟本土化肥產業與鋼鐵、有色金屬等其他高能耗產業一樣備受烏克蘭危機與制裁俄羅斯狂潮沖擊，遭受包括歐盟在內西方陣營極限制裁的俄羅斯、白俄羅斯又是全世界名列前茅的化肥生產和出口大國，即使實施碳關稅，歐盟本土化肥生產也難以復興替代進口，其效果更有可能僅僅是抬高歐盟市場化肥產品價格。

（五）綠氫及綠氨、綠醇

歐盟“碳關稅氫”只涉及一個稅則號，2022年歐盟從中國進口氫價值3134歐元，加征碳關稅對中國氫生產及出口的負面影響可忽略不計。而由于中國風光水等所謂“綠色電力”裝機容量、發電量在全世界遙遙領先，碳關稅如果能夠在歐盟內部造就一個新興的大規模“綠氫”市場，中國完全能夠在這一新興市場和相關設備市場上占據較大市場份額。“綠氨”“綠醇”市場也同樣如此。

四、歐盟碳關稅制度得以實施情況下影響甘肅省經濟產業的規模

根據《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》《2022年甘肅省國民經濟和社會發展統計公報》等數據，2022年甘肅省GDP為11201.6億元，占全國GDP（1210207億元）的0.93%；由于地理區位深居內陸等原因，甘肅省對外貿易規模不大，2022年貨物貿易出口127.3億元，占全國貨物貿易出口（420678億元）的0.03%；出口依存度1.14%，不足全國出口依存度（34.76%）的1/30。由此來看，出口倘若受阻，對甘肅省經濟影響程度小于對全國經濟影響。但甘肅省優勢工業產業中高能耗、高碳排放行業多，因此對歐盟碳關稅的潛在影響不可忽視。

進一步考察歐盟碳關稅覆蓋的甘肅省產品。歐盟碳關稅覆蓋的甘肅省產品主要是水泥、鋼鐵（粗鋼和鋼材）、鋁、化肥，如表2所示，其中水泥、粗鋼、鋁甘肅省產量占全國比重高于甘肅省GDP占全國比重，鋼材及化肥產量占全國比重低于甘肅省GDP占全國比重，據此判斷，水泥、粗鋼、有色金屬（特別是其中的鋁）受歐盟碳關稅影響程度大于等于全國同一產業受影響程度，其中最值得關注的是鋼鐵制成的產品和鋁等有色金屬。

甘肅省有色金屬工業發達，不僅是甘肅省支柱產業，而且在全國占有重要地位，其直接產品和最終產品出口規模也較大（很多通過外省加工制造為最終產品），2022年十種有色金屬產量占全國比重6.1%，相當于甘肅省GDP占全國比重（0.93%）的6.6倍；鋁產量占全國比重6.5%，相當于甘肅省GDP占全國比重（0.93%）的7.0倍。甘肅省有色金屬工業增速高于全國同行業平均水平，2022年全國十種有色金屬、鋁產量增幅分別為4.9%和4.4%，甘肅省增幅分別為15.0%和10.5%。有鑒于此，在歐盟碳關稅影響中，甘肅省應格外重視其對鋁等有色金屬行業的影響。

同時，甘肅電力資源豐富，水電、風電、太陽能發電等資源稟賦尤為突出。如表3所示，無論是整個發電裝機容量，還是火電、水電、風電和太陽能發電裝機容量占全國比重，均成倍高于甘肅省GDP占全國比重，水電、風電、太陽能發電等可再生“綠電”又高于火電占比。有鑒于此，如能利用甘肅省豐富的可再生能源發展“綠氫”“綠氨”“綠醇”產業，有可能成為甘肅省對歐盟出口的新興增長極。特別是其中因電力外輸瓶頸制約而被迫棄水、棄風、棄光的電力，如能投向這一用途，對甘肅經濟將是雙重收益。

◆作者單位：商務部研究院