國土空間規劃背景下白銀區高質量發展戰略路徑選擇

王希倩 姜生力 程駿 唐琇堯 馬琳

習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上強調，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。面向新的發展階段，國土空間規劃在推動城市高質量發展方面發揮著重要引領作用，它是城市空間發展的指南和可持續發展的空間藍圖，也是各類開發保護建設活動的基本依據。作為白銀市的政治、經濟、文化中心，白銀區是建設蘭州都市圈的關鍵地區。如何在區域發展大格局中，響應國土空間規劃的時代需求，貫徹新發展理念，構建新發展格局，重塑優勢，搶抓機遇，推動白銀區實現高質量發展，建設真金白銀現代化強區，是當前的一項重要使命。本文基于對白銀區的發展基礎與潛力分析，總結了制約白銀區發展的瓶頸，提出了推動白銀區國土空間高質量發展的戰略路徑。

一、白銀區高質量發展的基礎與潛力

（一）區域節點地位突出，交通區位優勢顯著。白銀區位于古絲綢之路與黃河的交匯地帶，是絲綢之路經濟帶黃金段上的重要節點城市，也是蘭西城市群“一帶雙圈多節點”空間結構中蘭州都市圈的副核心城市。境內包蘭鐵路、中蘭客專、京藏高速、G341、G109、S103等干線鐵路公路縱橫交錯，是西部地區重要的物流通道。

（二）黃河資源得天獨厚，產業發展潛力巨大。黃河流經白銀區38公里，從水川鎮西峽口入境，自西向東經流水川盆地，穿越烏金峽谷，從四龍鎮大沙上出境。黃河不僅為白銀區帶來豐富的水資源，其大河風光、田園風情、民俗文化交相輝映，旅游景點星羅棋布，更成為白銀區發展鄉村旅游、打造黃河文旅名城、推動縣域經濟發展的寶藏河。其沿線獨特的文化資源和豐富的自然景觀為做大做強沿黃現代高效農業奠定了基礎，也為白銀區文旅產業的發展帶來了巨大潛力。

（三）歷史文化資源豐富，文旅發展動能強勁。白銀區歷史文化悠久，黃河文化、工礦文化、紅色文化、絲路文化等多元文化交融，物質和非物質文化遺產資源富集，現存不可移動文物42處，非物質文化遺產34項。全區已成功打造了2個4A級旅游景區和3個3A級旅游景區，3個特色小鎮和7個特色景區，同時還有以“六朵金花”為代表的美麗鄉村。文化產業增加值年均增長10.1%，旅游綜合收入年均增長12.9%，文旅產業發展動能十分強勁。

（四）大工大農基礎完備，產業體系不斷完善。白銀區是國內規模最大的多品種有色金屬工業基地之一，也是西部地區重要的新型化工能源基地，有色化工、新能源、新材料等產業門類齊全，形成了一條完整的產業鏈條。作為甘肅乃至西北地區重要的工業良港，白銀區工業發展迅猛，為地方經濟注入了強勁動力。同時，白銀區現代農業也穩步發展，基本形成以現代絲路寒旱農業為引領，蔬菜、林果、生豬、肉羊、奶業、漁業等優勢特色產業為支撐的現代農業體系。

二、制約白銀區高質量發展的瓶頸短板

（一）生態環境敏感脆弱，糧食安全壓力較大。白銀區屬于隴西黃土高原、祁連山東延余脈與騰格里沙漠之間的過渡地帶，是北御風沙南保水土的關鍵環節，屬于西北草原荒漠化防治區和黃土高原水土保持區，生態環境敏感脆弱，面臨水土流失、土地沙化等生態問題。水資源空間分布不均，遠離黃河干流和提灌工程的區域，生活生產用水存在較大缺口。耕地后備資源不足，耕地土壤肥力較低，農業基礎設施較落后，耕地質量整體不高。

（二）新舊動能轉換較慢，產業升級面臨挑戰。白銀區對國有經濟、少數產業類別和大型企業的依賴性強，經濟結構脆弱，有色金屬、化工、煤炭、建材等傳統產業仍占據主導地位，但戰略性新興產業、高新技術企業和節能環保產業的發展尚有待提升。第三產業和文化旅游產業發展速度緩慢，未能有效地拉動經濟增長，新舊動能轉換速度緩慢，缺乏具有帶動力的項目支撐，固定資產投資增長壓力較大，經濟轉型升級面臨多重挑戰。

（三）公共服務供給不均，均等化水平有待提升。基本公共服務仍存在一些短板和弱項，區域間、城鄉間的教育、文化、醫療、養老等基本公共服務仍有差距，“城市擠、農村弱”的現象較為突出，城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大，均等化水平有待進一步提升；非基本公共服務供給不足，優質資源總體短缺，公共服務資源配置機制不夠完善，服務效能有待提高。

（四）結構性污染問題突出，環境風險依然存在。當前，白銀區粗放型的經濟增長模式尚未得到根本性轉變，高耗能、高污染行業所占比例較大，主要工業污染物排放強度較高，結構性污染問題突出。同時，白銀區涉及重金屬、危險廢物、化工等企業較多，存在尾礦庫、尾液庫等環境安全隱患。

三、推動白銀區高質量發展的戰略路徑

（一）強化區域創新功能，增強白銀區高質量發展內生動力

1.全面發揮科技創新引領作用。“創新發展”是推動白銀由“資源枯竭型”向“創新驅動型”轉變的動力引擎。近年來，白銀區委、區政府認真落實創新驅動發展戰略，結合全區科技工作實際，聚焦科技資源、建設創新載體、提升創新能力等關鍵領域，優化科技創新體系，改善創新創業環境，全區科技事業得到了較快發展，科技實力明顯提升，科技創新對全區經濟社會發展的支撐作用也更加凸顯。下一步，要健全科技創新體系，堅持以科技為支撐，打通支撐科技強區的全流程創新鏈條，以創新創業引領白銀區高質量發展。

2.積極搭建創新創業服務平臺。積極推動科技企業孵化器、眾創空間、星創天地等創新平臺的建設，依托各類工業（科技）園區，大力開發新型研發組織，為企業創新提供技術服務和支持。同時，支持眾創空間等新業態組織發揮作用，多方位搭建科技服務、科技風險投融資、產學研結合等創新平臺。此外，要高度重視科技信息平臺的建設，通過政策引導、扶持和鼓勵，創辦和引進一批具有一定規模和良好信譽的民營科技中介服務機構，為企業決策和生產提供可靠的信息支持。

3.推動創新鏈產業鏈深度融合。以企業實際發展需求為導向，重點加強與高等院校、科研院所、民營企業、協作平臺的深度合作，實現“產學研融創”協同發展。健全產學研用相結合的創新組織體系，引進科研院校全面參與產業創新體系建設，搭建全流程創新鏈，加速核心科技和關鍵技術的突破，提前布局數字金融、區塊鏈、新興產業等領域，為城市創新發展提供動力。加強自身管理和服務能力，鼓勵科研院所與產業合作研究，形成“科研—開發—產業化”創新鏈，為中小企業提供信息、咨詢、技術和培訓等服務，引導區域產業集群良性發展，促進區域經濟健康發展。

4.大力加強創新人才隊伍建設。全面實施人才強區戰略，優化創新人才培養、使用、引進、獎勵機制，營建良好的創新環境和積極開放的人才政策，引進高端人才、留住本土人才、培育鄉土人才，不斷壯大轄區科技人才隊伍。優先支持符合國家產業政策導向和高質量發展的科研攻關項目、科學建設、成果轉化、人才培養、團隊建設設置。實施科技特派員進企業、進農村和進社區的創新創業行動計劃，逐步推進科技特派員有償服務制度，促進大專院校、科研院所科技人才走進企業、服務基層。

（二）推進區域協同共融，加強白銀區高質量發展內外聯動

1.區域協同共贏。積極融入雙循環新格局，搶抓國家“一帶一路”、新時代西部大開發和啟動國內經濟大循環的戰略機遇，提升物流承載能力和信息化水平，打造智能物流管理平臺，加強與“一帶一路”國家和地區互聯互通。以蘭西城市群建設為契機，提升城市品位、互聯互通水平和經濟實力，推動開放與合作，促進經濟社會循環發展，成為蘭西城市群率先發展高地。作為白銀高質量發展的重要平臺，加快建設蘭州都市圈副核心城市，提升支撐能力、競爭實力和發展活力。

2.城鄉發展共融。深入實施主體功能區戰略，發揮其作為城鄉空間開發保護基礎制度作用，推動戰略格局在鄉鎮層面精準落地。科學規劃區域空間格局，協調生態、農業、城鎮三類空間和三條控制線。充分發揮新型城鎮化、工業化對鄉村振興的輻射帶動作用，增強城區對鄉村的反哺能力。大力實施鄉村振興戰略，推動城鄉融合發展和特色產業協同發展，形成工農互助、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。同時，依托現代農業科技示范園和水川、四龍農業強鎮建設，推動全區農業產業發展和一二三產業融合發展，促進農業農村現代化和鄉村宜居宜業，提高農民生活水平。

3.全域協調共治。全面實施區域協調發展戰略，加快建設統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展機制，推動城市高質量發展。建立區域協調發展領導小組，由區域各級政府主要領導組織，負責協調區域城市間的發展問題，形成政府統一決策、共同推進的工作機制。加強信息共享機制的建設，通過建立信息共享平臺和制定信息共享標準，實現區域城市間信息共享和互通，提高決策的科學性和準確性。建立政策協調機制，制定相關政策和措施，解決城市間的競爭和矛盾，推進區域城市之間的合作與共贏。加強資金整合與共享，建設資金整合平臺，探索建設跨城市的資金共享機制，促進區域城市間的資源優化配置，加強對區域內薄弱環境的支持和保障。

（三）推動空間綠色發展，優化白銀區高質量發展生態環境

1.構建生態產業體系發達、人與自然和諧共生新格局。甘肅省委省政府自2018年起提出構建十大生態產業，符合中央生態優先、綠色發展的導向和要求，也契合甘肅的階段性特征和發展實際，成為白銀區推動高質量發展的抓手和引擎。積極推動傳統產業改造升級，要以甘肅十大生態產業規劃為導向，以白銀市“兩區四基地”布局為基礎，依托蘭白自主創新示范區、蘭白科技創新試驗區及白銀高新技術產業園等平臺優勢，充分發揮白銀作為全國重要有色金屬基地的重要地位。同時，深化供給側結構性改革，推廣人工智能技術和5G技術應用，提升有色金屬礦開采冶煉、化工、能源電力、建材、農畜產品深加工產業等傳統產業產能，推進綠色采礦、智能冶煉、智能化工、清潔能源、綠色建筑建材、綠色農產品加工業等領域的發展。

2.夯實生態本底，筑牢安全屏障。白銀區自然生態環境脆弱，在城市轉型發展過程中，要牢固樹立生態優先、綠色發展理念，依據資源環境生態紅線管控要求、資源環境承載力評價、經濟社會發展階段性特征與需求，筑牢生態環境安全底線，嚴格保護和優化現有生態格局和基底，支持退耕還林（草）、人工造林（荒山造林）、封山育林（草）等生態工程和重點流域水土保持工程建設，大力發展循環經濟，加強城鄉環境綜合治理和環境保護力度。實現白銀區生態保護從“局部治理”向“全域網絡”轉變，從源頭保水固土，確保下游生態及用水安全，構筑黃河上游生態屏障。

3.加快生態修復，促進生態文明。堅持“整體保護、系統修復、綜合治理”理念，統籌推進白銀區生態環境的系統性治理和修復工作，針對受損、退化等問題區域，實施5項國土空間生態修復重點行動。在森林生態方面，要加強天然林保護和公益林管理，加大人工造林和封山（灘）育林強度，保護和恢復植被，控制水土流失。在草原生態方面，要實施退牧還草、草行業良種、草原防減災等工程。在礦山生態方面，要加大歷史遺留礦山、尾礦庫生態修復和地質環境修復治理力度，提高工礦廢土利用率，建設綠色礦業發展示范區。在水生態方面，要加強小流域水環境修復和山洪災害綜合治理，實施生態岸坡修復與景觀提升，加強濕地保護修復。在城市藍綠空間方面，要加強生態環境建設，均衡布局公園綠地，拓展綠色空間，提升存量綠地品質和功能，建設山水城市。

（四）促進區域開放合作，提升白銀區高質量發展開放活力

1.構建區域聯動、東西互濟開放新格局。優化城市綜合交通運輸網絡，以融入區域大交通為目標，規劃和儲備交通項目，推進投融資體制改革，引入“建運維一體化”發展模式和“智慧交通”理念，加速白銀區綜合交通運輸發展。積極響應黃河流域城市群、蘭西城市群和蘭州都市圈等不同空間尺度區域發展需求，“加密東西通道、補齊南北短板”，構建水陸空立體交通格局。積極對接蘭州空港，共享樞紐機場，以中蘭客專和G341為紐帶，實現“蘭白一小時”交通互聯互通。完善物流集散功能，打造鐵路、公路、水運“三橫兩縱”物流體系，推進多式聯運物流中心和保稅倉庫建設，積極申請納入區域鐵路開放口岸。推進東西南向班列常態化運行，積極爭取優惠政策，西接阿拉山口、霍爾果斯口岸物流園區，疏通鐵路運輸進出口程序；東連天津港、連云港、青島港等沿海主要港口，打通入海通道；南連防城港、北海港、欽州港，推進與“中國—東盟”對接，實現白銀國際物流的全球視野，助力“一帶一路”建設。

2.搭建多元化平臺，切實加強區域合作。搶抓“一帶一路”、黃河流域生態保護及高質量發展戰略機遇，以技術、標準、品牌、質量、服務為核心，增強對外經濟新優勢，高標準推進國際合作平臺建設，加強國際合作交流，吸引更多跨國公司和國際性機構參與。強化國際功能集聚與商務服務能級，加速白銀區國際化能力升級，打造面向全國乃至全球的商務圈。借助黃河風情文化旅游節、黃河大峽文化旅游節等大型節慶活動，建設現代化會展場館，促進會展經濟發展，打造一流國際商務、文化、旅游交流平臺，吸引國際文化要素向重要樞紐及特色地區聚集，成為具備區域影響力的國際文化交流地。

3.創新合作模式，開拓區域發展空間。可以通過與發達地區規劃共建異地分園，植入發達地區成熟園區品牌，探索與東南沿海城市的“飛地經濟”模式，拓展與長三角、京津冀、粵港澳大灣區的對接合作，開拓白銀區國內區域戰略發展空間。同時，可以支持本地龍頭企業在先進地區建設異地研發中心，試點在企業意向區域集中規劃建設異地研發園，柔性整合先進地區高端要素。

（五）提高空間宜居品質，推進白銀區高質量發展成果共享

1.堅定文化自信，建設特色文化城市。實施“文化+”戰略，挖掘和保護白銀區黃河、工礦、紅色、絲路、民俗等文化遺產，整合資源，結合工礦遺跡、美麗鄉村、生態旅游、特色小鎮、文化產業園等建設，推廣與現代相結合發展的新型文化產業，打造文化品牌，推動文化創意產業發展。借助黃河國家文化公園和華夏文明傳承創新區建設機遇，深入實施黃河文化創新工程，統籌推進白銀區黃河文化的系統性保護與展示，集中打造白銀區沿黃歷史文化遺產保護區和黃河國家文化公園發展示范區，發揚黃河文化在新時代延續歷史文脈、提升文化影響力的重要價值，做好沿黃文旅資源的保護再利用。加快推進黃河大峽谷、濕地風情園、水川康養小鎮、四龍水美鄉村、西峽口地質文化村等項目建設和黃河古渡特色品牌的打造，通過策劃舉辦絲綢之路白銀黃河古渡文化論壇，打造“黃河風情特色之旅”主題文旅線路，聚集黃河文旅品牌知名度與關注度，講好“黃河故事”、打造“黃河風情”、弘揚“黃河文化”、樹立“白銀形象”。

2.完善公共服務，建設品質宜居城市。完善公共服務體系，滿足城鄉基本公共服務需求，提升服務保障和均等化水平，實現學有優教、病有良醫、老有頤養、文有悅享、體有便達的服務目標。針對人民群眾實際需求，提升公共服務的針對性和有效性，特別是關注社會弱勢群體公共服務的惠及程度。同時，構建等級化、網絡化的商業設施體系，提高設施網絡的服務能力，滿足群眾對城市文化品質及各類設施的訴求。補齊城市基礎設施短板，提高公共服務質量水平，提升群眾居住質量，以社區為單位，打造“社區生活圈”，增進居民的獲得感、安全感和幸福感。

3.優化能源結構，建設韌性健康城市。優化能源結構，發展新能源和可再生能源，降低傳統能源比重，加速構建清潔能源體系。提高生態系統碳匯能力，修復水生態、改善水環境、提升水安全，推進“海綿城市”建設。建設集約、共享、安全的信息基礎設施，重點實施新一代移動通信、互聯網、廣電網、物聯網，推進“智慧白銀”建設。實現“無廢城市”建設目標，原生垃圾零填埋，生活垃圾無害化處理率達100%，生活垃圾分類收運系統覆蓋率達100%。

◆作者單位：中國城市發展研究院西北研究院