我國農村集體經營性建設用地入市政策和法律支持問題研究

劉文忠 茍小坤 王 珍

(1.北京聯合大學 京臺文化交流研究中心,北京 100101;2.北京聯合大學 應用文理學院,北京 100101)

全面建設中國式社會主義現代化,最艱巨的任務仍然在農村。隨著我國城鎮化擴張和農村人口大量轉移,進一步釋放和激活農村市場潛力,推動農地改革被提上戰略議程。深化農村“三塊地”(1)具體指農用地、農村集體經營性建設用地和宅基地,涉及農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革等不同維度問題。改革,大力推進“農村集體經營性建設用地入市”(以下簡稱“入市”),探索建立兼顧國家、村集體經濟組織和農民利益均衡的農地增值收益有效調節機制,對于賦予農民更加充分的財產權益、推動鄉村振興具有重要的意義。

一、農村集體經營性建設用地入市政策和法律環境分析

2015年,全國在33個縣級行政單位進行入市試點改革。據自然資源部數據統計,到2018年底,33個改革試驗區共查明農村集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗,面積9萬余畝[1],從入市的規模看,入市的市場效果并不明顯。

在民法典頒布和土地管理法修訂前后,關于入市的規則、法律關系、入市利益分配、入市路徑、風險預防等問題為學者所廣泛研究。在討論過程中,認為集體經營性建設用地入市可以對農村的土地資源進行優化配置,推動土地改革,將土地資源轉化為農民的土地財產權。入市工作涉及較為系統的政策和法律問題,理論界和實務領域都進行了諸多探索,但是,目前有關入市的研究和實踐還有待完善,不能對即將在全國范圍內開始的入市工作產生有效的指導作用。而且,由于理論界和實務工作部門對于農村集體土地流轉存在不同的理解,各地執行政策的伸張度較大,試點地區產生的政策收效差異較大[2]。因此,很難完整評估政策的成效,推進我國集體農地入市系統性制度改革。

第一,基礎調研不足,定量研究有待加強。理論界和實務工作部門對入市整體規模和政策需求了解不足,對各地入市涉及的法律障礙研究較為缺乏。現有研究缺少大樣本定量研究,在當前入市改革全國推廣情形下,地方產生的大量案例使得大樣本定量研究、進一步揭示入市增值收益的形成機理、收益分配方式及入市對鄉村經濟發展和農民收入的影響成為可能。

第二,研究視角相對單一,系統性有待提高。對入市立法完善途徑的研究還較匱乏,沒有從社會保障、農村政治安全和經濟財產等多維視角,研究解決該問題的政策法律路徑、市場路徑以及社會治理路徑。

第三,需加強多學科交叉研究。目前,有關入市的研究內容和方法以經濟管理學為主。應當加強學科交叉研究,進一步豐富入市的法學研究、建設用地流轉中參與主體關系的政治學研究、集體建設用地流轉生態環境效應的環境科學研究。要在我國現有法律體系內對入市條款規范分析的基礎上,結合制度分析、政策分析和其他學科的分析方法,對我國入市配套制度進行設計。

第四,研究方法要充分運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術理念,有針對地進行農地全流程流轉的信息化管理研究、入市增值收益區塊鏈管理分配研究等。

(一)農村集體經營性建設用地入市的必要性

農地入市是中國式現代化建設的必然選擇,是進一步推動中國城市化的需要。依據學者估計,在保證耕地紅線的前提下,在達到城市化率60%目標下,城市建設用地尚且有1.2億畝的缺口[3]。根據國家統計局官方公布的數據,2022年末,我國常住人口的城鎮化率已經達到65.22%[4]。

首先,入市是提高土地利用價值的需要。由于我國獨特的農地制度,大量的農村建設用地不能被充分利用,影響了土地利用價值。政府主導的土地流轉制度,制約了土地資源的利用效率,閑置的建設用地難以釋放市場價值。

其次,入市是農民增收的重要渠道。在我國法律體系內,農村集體土地只有通過土地征收改變土地所有權性質才能進行交易。在土地征收過程中,農戶和農村集體經濟組織只能獲得一次性經濟補償,不能分享增值再收益。

最后,農村集體經營性建設用地需要規范入市。農村集體經營性建設用地存在諸多問題,這些問題都和農地市場秩序混亂有關。

對全國試點地區初步調研發現,目前,存在入市范圍寬窄不一、收益分配比例差異較大、入市程序不規范等問題。從入市的政策、立法文件實施和進展情況來看,入市的制度建設和工作實踐尚處于探索和完善階段。對試點地區的工作實踐需要進行系統總結,存在入市流轉機制不暢、流轉范圍不明、入市規則不當,不符合國土空間規劃等問題。法律支持的不足和政策上的模糊,相關配套改革與實施細則的缺失已成為制約入市最大的障礙。

(二)農村集體經營性建設用地入市政策和法律沿革

中國的農地改革主要聚焦在“三塊地”之上的土地流轉、土地征收和土地產權三個維度。農村集體經營性建設用地入市,是農村土地流轉核心問題之一,經歷了禁止流轉、放松管制、入市探索、入市試點、規范發展與快速推進5個發展階段,見表1。

表1 我國農村集體經營性建設用地入市發展過程

我國從改革開放到20世紀末,嚴格限制農村集體經營性建設用地入市。2004年以后,開始允許依法流轉,并于次年在全國部分地區進行試點改革。2004至2008年期間,伴隨著快速城鎮化和工業化,東南沿海農村集體經營性建設用地開始有規模地流轉,流轉過程中涉及一系列理論和法律與政策適用問題需要進行規范。

2016年,全國在33個縣級行政單位進行入市試點改革,2019年,入市試點工作正式實施,并在全國推廣。2019年,土地法修改,允許農村集體經營性建設用地以出租出讓的方式正式入市。

2004—2023年,中央連續20年以“三農”問題為一號文件,逐步提出和完善農地制度改革。近5年來,民法典、新土地法、鄉村振興促進法、不動產登記法(征詢意見稿)、城鄉規劃法、農村宅基地管理暫行辦法(征求意見稿)等的頒布和修訂,正式允許集體經營性建設用地在符合規劃的前提下通過出讓、租賃等方式入市流轉,打破了集體建設用地禁止在市場上直接流轉的法律障礙。“十四五”規劃(2021年)、“十四五”農業農村現代化等規劃(2022年),提出要穩妥有序推進入市工作。黨的二十大報告(2022年)認為,入市改革關系重大,必須審慎穩妥推進,并在全國范圍內頒發了入市試點工作的指導意見(2022年)。

二、農村集體經營性建設用地入市的基本原則

中國農地改革,是推進中國式現代化建設的重要舉措。入市改革是振興鄉村計劃、推進農地改革、激活鄉村市場潛力、賦予農民財產權益的關鍵環節。落實黨的二十大精神,要立足于我國國情以及農村發展實際,在堅持調查研究的基礎上有序和穩步推進入市工作。入市改革牽涉多方利益,要將入市工作置于中國農地改革、鄉村振興的背景下展開研究。要在現有政策和法律框架內,將土地管制、土地發展權、農民土地增值權益等立法理念,貫穿在入市改革配套制度的建構中。要充分認識農業的多功能性,將入市改革作為提高土地利用效益的重要渠道。入市改革要兼顧農村的政治穩定和安全,有序、依法、審慎推進。

(一)要根據農村發展階段和主要矛盾確立入市方略

在新的歷史發展階段,重新振興鄉村,已經成為國家發展戰略,對于保證國家安全和生態環境的安全具有重要的戰略意義。改革開放以來,中國農村生產結構和社會結構發生了深刻的變化。中國農村走過了幾個重要的發展階段,第1個發展階段是農業支援工業階段,第2個發展階段是工業反哺農業階段,第3個發展階段是工業促進農業發展階段。現階段農業依然是中國的基礎產業而非國民經濟的支柱產業,但對于穩定國家安全具有重要的戰略意義,更應強調農業的多功能意義。

第一,快速的城市化要求對中國農地制度進行改革。中國的城市化呈現三個鮮明特征:城市化落后于工業化,人口城市化滯后土地城市化,戶籍人口城市化滯后常住人口城市化[5]。我國是城市化最快的國家之一,城市化的飛速發展,引發了經濟與社會發展的許多結構性問題。中國特色城市化道路導致土地、資本、勞動力等基本要素重新配置,影響中國農地改革的模式和發展趨勢,對土地產權、流轉、征收,特別是對農地入市路徑產生了深遠的影響。

快速的城市化,要求重構中國的農地流轉制度。我國農地的產權結構復雜而模糊,流轉的門檻較高,有嚴格的行政規劃和審批流程。農村的建設用地和閑置的住宅受現有制度的限制,很難在市場進行流轉,抑制了我國的城市化進程。

第二,農村的空心化要求對中國農地制度進行改革。我國人口增長率顯著下降(見圖1),人口結構和就業結構也發生著巨大變化,鄉村人口和就業人口遠低于城鎮(見圖2)。人口結構的變化,影響著農村的社會結構和經濟結構。農村人口日益降低,大量的農業人口已經被轉移為城鎮人口,農村已經出現了空巢化傾向。2020年全國人口普查顯示,大陸人口總數為1 411 778 724人,其中城鎮人口(2)按照國家統計局的統計口徑,中國人口分為城鎮人口和鄉村人口。城鎮人口是指居住在城鎮范圍內的全部常住人口,鄉村人口是除上述人口以外的全部人口。可見,目前在我國是以常住地而不是以戶籍作為區別城鎮人口和鄉村人口的主要標志。比例已經達到63.89%,基本實現了農村的城鎮化,全國僅西藏城鎮化率低于50%,為35.73%[6]。

圖1 1953—2020年中國城鄉人口變化圖數據來源:國家統計局 國家數據整理而來。

圖2 1953—2020年中國城鄉就業結構變化圖數據來源:國家統計局 國家數據整理而來。

我國城市化率一個重要特征是,常住人口的城市化率高于戶籍人口的城市化率,并且這一差距還有逐步增大的趨勢。我國常住人口城鎮化率與戶籍人口的城鎮化率并不同步,2019年的數據顯示,約2.9億人農村戶籍常住城市(3)數據來源:國家統計局官方網站。。也就是說,有大量農村戶籍人口常住城市,農村存量的宅基地和住宅主要集中在這部分人手中。農村勞動力大量轉移,出現了人口空心化、村莊空心化、農村產業空心化以及土地空心化現象。有學者于2019 年1—2月對我國140個村莊進行抽樣調查,發現宅基地閑置率平均為10.7%[7]。有學者根據2016 年中國第三次全國農業普查數據,認為我國狹義空心村空心化率為23.98%[8]。有學者根據城鎮常住人口與戶籍常住人口數量測算我國2020年農村人口空心化率為33.9%,根據農民工監測調查報告數據測算的2020年農村人口空心化率為22%～37.05%[9]。

農村宅基地和住宅、集體建設用地以及集體公益設施出現大量廢棄現象。在鄉村振興的背景下,迫切要求改革中國的農地制度,通過集體經營性建設用地入市激活村莊發展活力和沉睡的土地資源,發展地方經濟。根據學者數據調研顯示,有效縮小城鄉收入差距的方式就是發展地方經濟,優化就業結構[10]。可以借鑒美、法、日等國家應對農村空心化的經驗,培育新型的農業法人,對農業進行適度規模經營,對土地資源進行綜合整治[11]。毫無疑問,將我國閑置的宅基地和廢棄的建設用地,進行適度市場化和規模化經營,是克服我國村莊空心化的重要舉措。

第三,農地的社會保障功能削弱,激發農地的財產性功能成為我國農地改革的發展趨勢。2012年以后,隨著農村土地產權登記落實、“三塊地”改革、農村金融制度發力,農民財產凈收入也呈增加趨勢。2015年后,農民工資性可支配收入對農民增收的貢獻率首次超過農民家庭經營收入,非農收入已經逐漸成為農民增收的最主要來源(見圖3)。

圖3 2000—2020年農村居民可支配收入結構變化趨勢數據來源:國家統計局 國家數據整理而來(4)工資性收入指就業人員通過各種途徑得到的全部勞動報酬和各種福利,包括受雇于單位或個人、從事各種自由職業、兼職和零星勞動得到的全部勞動報酬和福利;經營凈收入指住戶或住戶成員從事生產經營活動所獲得的凈收入,是全部經營收入中扣除經營費用、生產性固定資產折舊和生產稅之后得到的凈收入;財產凈收入指住戶或住戶成員將其所擁有的金融資產、住房等非金融資產和自然資源交由其他機構單位、住戶或個人支配而獲得的回報并扣除相關的費用之后得到的凈收入;轉移凈收入是轉移性收入扣除轉移性支出后得到的凈值。。

我國土地具有社會保障兼具財產功能。隨著農民收入結構的變化,農地的社會保障功能逐步減弱。土地的社會保障功能主要體現在耕地和宅基地領域,耕地保障了大量農村人口的溫飽問題,宅基地保障了農村的居住功能。隨著我國快速的城市化建設,大量農業人口被轉移到城市,土地承擔的社會保障功能極其有限。

隨著農地社會保障功能的削弱,需要激發其財產性功能。其中的重要舉措就是將農村大量閑置的宅基地、住房和撂荒耕地進行流轉,推動集體經營性建設用地、廢棄的公共建設用地入市,以土地財產權的理念重新構建符合農村實際的社會保障體系。我國集體經營性建設用地入市及農地制度改革主要目標就是激活農地的財產性功能,合理配置農地資源,盤活農業生產要素,完善農村財產權制度,平衡農村多種利益關系,建立城鄉用地的均衡模式[12]。

第四,農業在國民經濟中的貢獻率以及吸納就業人數的貢獻率逐步降低,以家庭為單位的小農經濟逐步解體。根據國家2022年統計年鑒,第一產業在2014年后吸納的就業人數首次落后于其他兩大產業(見圖4)。1991年來第一產業在國民經濟中的貢獻率維持在10%以下(見圖5)。

圖4 1981—2021年三大產業就業人數貢獻率數據來源:根據國家2022年統計年鑒整理而來。

圖5 1978—2021年三大產業在國民經濟的貢獻率數據來源:根據國家2022年統計年鑒整理而來。

有學者根據計量經濟學基本理論,利用Eviews計量分析軟件,認為第二產業對農業的貢獻率持續增長,50年內最大可達42.2%。第三產業雖不如第二產業對農業的貢獻率,但仍可在20年內達到7.31%[13]。在此形勢下,需要對農地進行系統性改革,激發其市場潛力,促進農村經濟發展方式的轉變。而促進農村三個產業鏈融合發展的重要舉措,就是對農地制度進行改革,釋放農地的社會生產力。

(二)要根據入市的基本矛盾確立法律和政策支持的路徑

入市涉及多方利益,重點集中在地方政府、農戶、集體經濟組織、流轉企業和個人六個主要矛盾方面。

1.地方政府和農戶的矛盾

農地的審批、補償標準和流轉程序由地方政府確立,因此引發的上訪問題比例較高。入市需要行政審批,特別是土地用途與規劃關系到集體經營性建設用地入市的收益,而土地用途與規劃由地方政府決定。地方政府也希望從集體經營性建設用地中分配利益,留存更多的土地調節金。

2.農戶與集體經濟組織的矛盾

農村集體經濟組織和農戶誰有資格進行土地流轉,土地流轉后土地收益如何分配是農戶與集體經濟組織產生糾紛的主要來源。農戶希望享有入市程序切實的決策權、知情權、表達權和監督權等,集體經濟組織(村干部)更多地從自身利益出發,希望在入市程序中扮演更重要的角色,壟斷土地增值收益分配和執行規則、操作程序。

3.農戶與流轉企業的矛盾

矛盾的主要焦點集中在流轉利用補償和土地收益支付問題。流轉企業能否獲取集體經營性建設用地使用權取決于農戶表決,即需要經過2/3以上的成員或村民代表集體決策表決通過。農戶與流轉企業都希望能獲得更多的土地收益。

4.集體經濟組織和流轉企業的矛盾

集體經濟組織希望為本集體和自身爭取更多的集體經營性建設用地收益,流轉企業希望支出更少的對價。當前集體經濟組織是具體行使集體經營性建設用地入市權利的主體,在當前入市的具體規則尚不完備、統一的情形下,集體經濟組織可能利用入市程序規則,也可能規避入市程序規則,為集體經濟組織或者為農戶謀取利益;流轉企業則希望入市程序更加簡明,以維護現有的和爭取更多的自身利益。

5.集體經濟組織和地方政府的矛盾

集體經濟組織希望享有更多的入市程序中的決策權等,地方政府則更多地從自身利益出發,更加傾向于利于自身的入市程序設計。地方政府是入市的審批者、決策者,土地用途與規劃一般由地方政府決定,集體經濟組織希望地方政府為本集體出具最有利的土地規劃、用途方案;與此相反,地方政府可能更多地從整體上考慮,考慮自身利益并兼顧各個集體經濟組織的利益,出具土地規劃、用途方案。

在入市的收益分配上,存在地方政府調節金和集體留存比例的分配問題。集體經濟組織希望為本集體和自身爭取更大的利益分配比例。對于地方政府而言,一方面,出于自身利益考慮,希望得到更大的分配額;另一方面,由于集體經營性建設用地入市造成征地范圍縮小,地方政府希望獲取更大的分配額彌補由征地范圍縮小造成的損失,緩解財政壓力。

6.流轉企業與地方政府的矛盾

地方政府希望通過集體經營性建設用地的入市,在鄉村地區建立新興產業,從而帶動農村就業和經濟發展;流轉企業更加傾向于獲取市場利潤,而不是進行長遠的投資規劃,其目的與政府的目的相悖。

綜上分析,入市涉及方方面面的利益。入市程序涉及入市各方的決策權,入市收益分配涉及政府調節金、村集體留存和農戶分紅的利益關系。因此,要根據入市的基本矛盾合理確定政策和法律支持路徑。

(三)在政策和法律框架內設計具有可訴性的入市規則

2019年后,我國全面推行農地入市制度,迫切需要從法治角度推進農地改革。入市規則要有明確的法律依據,在政策和法律框架內設計入市規則,符合國土空間規劃和土地用途管制。

要將入市政策原則性與法律規范性結合起來,體現政治性和法律性的統一。在嚴防突破底線的前提下,設計入市的系列審批文本和實施細則,從而既保證入市政策的靈活性,又依法依規入市,維護現有法律體系的制度剛性和權威性。

政策要有鮮明的政治導向,有明確的規劃和計劃特征,通常是以指導性文件形式出現的。法律的支持路徑則需要有可訴性,在政策的綱領下有明確的權利和義務內容,訴訟主體明確,產生明確的訴訟利益,且法官在做出司法裁判判決時有明確的可適用的法律、法規依據,做出的司法判決能夠被執行(既判力)(5)據《布萊克法律詞典》的解釋,是指已判決的事項或案件。其效力規則是由完全事物管轄權的法院做出的終局判決,對當事人及其利害關系人的權利具有決定作用,同時該判決絕對地阻止他們就同一請求和訴因再行起訴。按照美國學者愛德華茲總結,“可裁判性案件”包括以下幾個方面的特征:(1)必須有適合法院作出裁判的案件或爭議。(2)當事人必須具備“訴訟資格”。(3)案件必須是成熟的且非既往的。(4)案件不屬于純粹的政治問題。轉引自吳英姿:《司法的限度:在司法能動與司法克制之間》,《法學研究》2009年第5期,第112—113頁。,是能夠裁判的案件。入市規則要具有可訴性,才能得到法律的救濟。一般認為,合理的可訴范圍、法官自由裁量權規范行使、明確的訴訟主體和客體、可以認定的訴訟利益以及訴訟標的既判力是衡量可訴性的5個基本標準。

集體經營性建設用地流轉合同法律關系復雜,法律關系主體包括村集體、集體經濟組織、村民個人以及流轉企業。合同相對人則更為復雜,包括集體經濟組織內部成員間的轉讓和繼承,集體經濟組織成員與外部成員企業、個人、村外成員間的流轉。我國法律也允許土地再流轉,如何分配合同主體間再流轉產生的溢價成為一個非常棘手的問題。

入市主要救濟手段包括自行協商、行政調解、行政裁決、仲裁和人民法院起訴。當事人可以協商解決入市出現的糾紛。協商不成,可以由縣級以上人民政府或者農業農村工作部門、土地部門進行行政調解。調解不成的由縣級以上人民政府或者農業農村工作部門、土地部門做出裁決,對調解不服或者裁決不服的可以提起民事訴訟或者行政訴訟。

入市的審判標準與入市的實踐標準不統一,成為制約入市的重要障礙之一。由于特定審判傳統,我國法院不能以判例的形式創造新的規則,只能通過立法機關或者行政機關形成規范性法律文件進入審判環節。同時,由于行政機關出臺的入市規范性法律文件的可訴性不強,有關入市引起的法律糾紛多援引民事規范得以展開。解決入市糾紛的主要依據是民法典和土地法,這基本符合我國現有階段法律適用的實際。部門規章、地方性的立法和政策數量雖然龐大,但一旦進入到訴訟的司法裁判中,主審法官基于更多功利主義的審判原則,將法律層面的規定作為審理土地糾紛的主要依據。而事實是,中央政策和地方政策是入市的主要依據,與審判依據并不同步,影響入市糾紛的解決和可訴性標準的確立。

三、農村集體經營性建設用地入市需要解決的實體和程序性問題

農村集體經營性建設用地入市需要解決一系列法律實體和程序性問題。實體問題主要涉及入市的價值判斷和實體權利處置問題,程序問題主要涉及入市的流程和可訴性問題。實體性問題的界定影響程序性規則的構建,程序性規則的構建也影響實體性權利的確立和處分。

實體問題和程序問題的劃分是相對的。有些問題,例如入市的范圍以及土地確權工作,既涉及實體權利的確立和處分,也涉及入市的程序問題。

(一)土地權屬和土地發展權問題

“三塊地”試點改革的理論和經驗,需要形成系統性的理論和制度成果。學者從價格理論、產權理論、土地發展權等視角構建理論基礎。從工作實踐視角分析,農村集體經營性建設用地流轉的關鍵在于土地產權結構重組的過程中不同權利主體之間的利益沖突與合作博弈。

農地的權屬性質是構建中國特色農地制度的核心,土地產權關系不清晰,產權交易就會存在利益分配的混亂。農村集體建設用地一直存在所有權、使用權主體不明晰,法人代表資格不明確,土地使用權限限制較多,難以按照市場交易規則依法流轉[14]。爭論主要體現在四個維度:

一是農地國有和私有的爭論,集中在是否賦予不同類型的農地永久所有權和使用權[15]。二是農地“三權分置”(指農地所有權、承包權、經營權)模式,是否適應以及如何通過法治方式適應農地改革需要[16]。三是農村集體經營性建設用地是否與國有土地享有同樣的地位和權屬[17]。四是農村建設用地使用權性質研究。主要集中于農村建設用地的主體、客體、分類以及在法律體系中的位置等問題[18]。上述理論爭論,在實踐上導致集體經營性建設用地在流轉過程中出現大量的不規范問題,最明顯的現象是“隱形入市”。擅自改變土地性質,將鄉鎮企業用地直接進行商業流轉,企業以集體組織的名義申報建設用地流轉并實際使用,或者以租用地上建筑物的租賃合同掩蓋土地租賃合同[19]。

加強對農民土地產權的自我保護非常重要,農村城鎮化過程中土地流轉的紅利被市場中介所壓榨,要建立新型的土地重劃機制,使政府和相關機構能夠取得土地交易權,整合國家的土地資源[20]。農地將進入市場自由流轉,比行政手段更能夠提高土地資源的利用效率,能夠帶來經濟與社會的良性發展[21]。土地產權過于集中就會影響土地的市場交易,必須對土地的產權有明確的認證[22]。因此,要充分利用中國土地的市場環境,克服中國土地產權模糊化的現象,使土地的持有者獲得更高的利益[23]。

國外農地產權形式 90%為永久業權,國外把農村閑置的棕地再開發利用作為重點,認為棕地開發要比購置土地、調整城市的交通運輸模式更具有經濟性。在具體開發時,技術水平至關重要。關于農村土地入市的研究主要集中于土地收益分配、土地發展權、土地市場障礙因素等方面,通過對這些因素的研究來促進土地市場交易。就土地收益分配而言,原則上農民所有的土地之增值利益歸自己所有,但如果土地價值上漲因政府行為或社會發展,則遵循“土地增值歸公”規則[24]。關于土地市場障礙,主要包括產權明晰、土地信息公布、供需關系等因素[25]。

英、美、法國家曾提出土地發展權制度。在符合國家相關規劃的前提之下,通過變更土地使用性質提高利用效率。英國首次在城鄉規劃法中提出了該概念,若需變更土地私有的產權性質,須向土地產權人在地政府購買土地發展權。若改變土地性質,則根據不同土地的差價決定發展權的價值,且收益歸公,用于政府的公共支出。

與我國國情相似的日本,農業基本法外頒行了農地法、土地改良法、農促法、農振法與之配套,從增進農地利用事業向農業基礎強化促進農業事業發展,具有各自的立法理念分擔相應的職責,從而構成一個配套的法律支持體系。我國法律規范體系中并未出現“土地發展權”的概念,但是在農地改革實踐中,始終強調提高土地資源與國土空間的利用效率。鄉村振興的重要內容,就是激活鄉村發展的活力,提高土地的市場價值和資源價值,隱含著土地發展權的法理塑造。亦有學者指出,立足于我國國土空間規劃的實踐,我國土地發展權的理念已經存在[26]。土地發展權理論建構,符合法律體系中權利義務的構造邏輯。

農村集體經營性建設用地土地發展權涉及土地用途變更權、土地利用強度提高權[27],也包括土地流轉交易權、土地增值收益權。我國曾通過將集體用地征收轉變為國有性質后,對土地進行市場交易。2019年土地法修法以前建設用地轉讓是以國有建設用地為原則,集體建設用地為例外。我國的農地改革可以借鑒土地發展權、農民土地增值收益財產權、土地產權等理論,在守住底線和紅線的前提下,深化中國農地“三權分置”的理論。將農地管制主義(6)由政府嚴格主導土地的資源配置,農地利用核心目的是用于公共福利,以實現對農地有計劃地有效利用,是整個國土利用規劃的重要組成部分。、用途主義(7)根據土地的類型和產權性質、形式,在符合土地總體規劃的前提下采取不同的利用方式。、耕作者主義(8)農地應該歸耕作者自身所有,首要目標是保護耕作者對農地擁有的權利。、促進發展主義(9)通過土地產權制度的安排,土地所有權人或土地使用權人通過改變土地現有用途,或者提高土地利用程度的權利,以及改變土地的產權性質提高土地的增值收益,并將增值收益在不同的分配主體中進行分配。等立法理念融入農地改革的理論和制度設計中,鞏固提升中國農地產權制度改革成果。

(二)入市用地內涵和范圍

厘清“農村集體經營性建設用地”法律概念,首先要明確其實體性內容和程序性規定。學者將農村集體建設用地和經營性建設用地做了區分。認為農村集體建設用地包括農村集體經營性建設用地、宅基地、鄉(鎮)公益性設施用地,或者認為農村集體建設用地包括集體經營性建設用地、鄉鎮企業用地、鄉(鎮)村公共設施和公益事業用地。上述兩種觀點的分歧在于是否將農村宅基地納入集體經營性建設用地范疇。

依據憲法和法律,我國土地制度分為國有和集體所有兩種類型。城市和城市郊區的土地屬于國有,土地產權結構清晰。但是中國的農地產權關系較為復雜,如圖6所示:

圖6 我國法律體系下的農地產權關系資料來源:根據我國的土地法律體系整理而來。

具體到農村集體經營性建設用地,則在工作實踐和理論研究上存在差異。一種觀點認為除農地、居民點、未利用地、公共設施以及公益事業用地外,只要在農村范圍內適合經營的,即使不存在地上附著物的建設用地都可列入農村集體經營性建設用地范疇[28]。有學者采取了狹義的概念,認為農村集體經營性建設用地是通過“符合規劃、依法取得”具有經營性質的建設用地,特指鄉鎮企業建設用地,排除農村宅基地、公共設施和公益性建設等非經營性建設用地[29]。

我國法律體系中的集體經營性建設用地主要是指土地分類中的商服用地和工礦倉儲用地,范圍較窄。需要明確的是,“農村集體經營性建設用地”涵蓋范圍不能一概而論,實際運行過程中存在復雜情況。集體經營性建設用地入市范圍包括存量農村集體建設用地和新增集體建設用地,新增集體建設用地入市并報經批準后流轉。

(1)宅基地問題。一般認為宅基地不屬于農村集體經營性建設用地。但是,宅基地存在例外,當宅基地被閑置一段時間(實踐上一般2年),需要入市流轉經營時,流轉的閑置宅基地可以視為農村集體經營性建設用地,但是入市的收益應100%歸農戶(10)2019 年中共中央、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》規定“允許村集體在農民自愿前提下,依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”,進一步擴大了可供入市的集體經營性建設用地范圍。。

(2)鄉鎮企業建設用地問題。依據規劃和計劃審批完成的鄉鎮企業建設用地需要改變用途,或者需要進行市場流轉,則屬于農村集體經營性建設用地。

(3)公共設施和公益性建設等非經營性建設用地問題。一般認為公共設施和公益性建設等非經營性建設用地被排除在農村集體經營性建設用地之外,按照新修土地法61條的規定,必須向自然資源主管部門申請,縣級以上地方人民政府批準,該類建設用地禁止以轉讓租賃等方式進行交易。但是,依據我國現有規范性法律文件,被廢棄的集體公益性建設用地,可以轉變為農村集體經營性建設用地。

(4)通過土地征收的農村集體經營性建設用地問題。通過土地征收,將集體土地包括農村集體經營性建設用地轉變為國有土地,這一部分的農村集體經營性建設用地改變了土地性質,國家取得集體建設用地唯一的交易主體資格。

上述分析表明,農村集體經營性建設用地內涵較為復雜。要根據新修土地法63條、新修土地法實施細則37—43條的規定,規范村集體經營性建設用地范圍,明確其權屬性質、法律內涵和入市范圍。

綜上分析,農村集體經營性建設用地包括閑置、廢棄和無人繼承的宅基地、廢棄和閑置的集體公益性建設用地、農村集體未利用地、鄉鎮企業用地。如圖7所示:

圖7 我國法律體系下農村集體經營性建設用地范圍資料來源:根據我國的土地法律體系整理而來。

(三)入市收益分配問題

農村集體經營性建設用地入市方式不一樣,取得的收益差異性較大。收益分配矛盾主要集中在如何合理確定政府調節金、村集體留存和農戶分紅土地增值收益比例和分配方式問題。

收益分配的關鍵在于土地增值收益分配“誰有資格參與分配”和“如何分配”。關于“誰有資格參與分配”問題,有三種觀點。第一種觀點認為 “漲價歸公”,就農村土地在轉讓利用過程中形成的價值來看,增值貢獻主要來自經濟、社會的發展而非農民集體。第二種觀點認為 “漲價歸私”,原因在于產權本身就是有價值的,農民集體是土地產權所有者,基于產權的收益權,農民集體應該享有土地的全部增值收益。第三種觀點持“公私兼顧”的折中思想,土地增值收益應在國家和產權所有者間共享。

正是由于上述爭議的大量存在,導致入市利益分配在全國存在重大差異。試點縣政府以調節金形式分配收益,村集體以集體提存形式參與收益分配,同時農戶與村集體按照比例參與土地增值收益分配(見表2)[30]。

表2 首批試點地區土地增值收益集體與成員分配情況

(四)入市流轉流程問題

我國出臺了一系列支持“三農”和振興鄉村的政策,也陸續頒行了框架性的法律、法規。但是,入市需要一系列的配套政策、明晰的入市方式和程序、確定的入市收益分配規則等。目前,我國入市規范條款分散在不同的法律文件中,尚無單行立法,入市流轉的法律支持不足,因確權不到位產生的司法糾紛屢見不鮮。各地方規定和立法不統一,已經出現的多種交易利用方式,缺少法律依據。

1.入市前的確權工作

由于農村集體經營性建設用地的復雜性,需要在入市前進行集體建設用地使用權登記及地上物權的登記確權工作。按照我國現行法律法規的規定,市、縣人民政府自然資源主管部門是入市審查的責任主體。在符合政府審批和遵循城鄉規劃的前提下,依據新修土地法實施細則41條的規定,確立不同入市方式的交易程序,簽訂合同進行交易。

2.審查入市條件

依據土地管理法第23條第2款、第63條;土地管理法實施條例第37條、第38條的規定,提交建設用地可行性報告、批準文件以及補償方案。依據土地管理法實施條例第40條編制方案、表決與審查入市方案,入市方案應當報經縣級人民政府批準。

3.確定入市的實施主體

賦予集體經濟組織作為入市實施主體的資格,明確政府、村集體經濟組織、個人在入市交易中的法律地位。在農村集體經濟組織或農村集體經濟組織股份量化的基礎上,成立農村股份經濟合作社(聯社、公司)等形式的新型農村集體經濟組織,并作為入市實施主體之一。

依據土地管理法實施條例第39條,入市實施主體提出入市申請。原則上,由農村集體經營性建設用地所有權主體的農民集體,即村集體經濟組織或者村民委員會,代表農民集體實施入市行為。但實踐中可能存在上述三種情形。

4.依據土地管理法實施條例第41條,在集體土地交易平臺進行公告和交易,簽署合同

交易平臺一般包括農村集體土地交易中心、集體產權交易中心、集體經濟股權管理交易中心、村社集體資產交易平臺、農村產權流轉管理服務平臺或者公共資源交易中心;書面合同可參照GF-2023集體經營性建設用地出讓合同示范文本。

5.規范土地流轉的二級市場

依據土地管理法實施條例第42條支付價款和繳納稅費,辦理稅費登記;對實施主體委托有資質單位進行地價評估。可參照國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范,對入市實施主體委托有資質單位進行地價評估;規范使用權出讓的最高年限,集體經營性建設用地的出租、集體建設用地使用權的出讓最高年限,究竟適用民法典第705條還是城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第12條規定,在司法實踐中與入市實踐中存在較大爭議(11)土地管理法第63條第4款,規定集體經營性建設用地的出租,集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等,參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定;城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第12條土地使用權出讓最高年限按下列用途確定:(一)居住用地七十年;(二)工業用地五十年;(三)教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年;(四)商業、旅游、娛樂用地四十年;(五)綜合或者其他用地五十年。民法典第705條(租賃期限不得超過二十年。超過二十年的,超過部分無效。租賃期限屆滿,當事人可以續訂租賃合同;但是,約定的租賃期限自續訂之日起不得超過二十年)。若當事人之間的協議被認定為土地租賃合同的,應當適用民法典第705條之規定,即認定案涉土地租用合同中超過20年的部分無效。參見林海、天津市寧河區豐臺鎮西淮沽村民委員會確認合同無效糾紛案,(2022)津03民終4642號。。

6.規范入市方式

規范入股、經營權轉讓、抵押等不同的交易方式,使多種交易方式有法可依。根據調研,集體土地入市大都以協議和掛牌兩種方式進行。以出讓、租賃、入股等方式進行流轉,應采取招標、拍賣、掛牌方式確定土地使用權人。

綜合上述分析,總結各地入市實踐,本文設計了如下入市流轉流程(見圖8)。

圖8 我國農村集體經營性建設用地入市流轉流程圖資料來源:作者整理。

(五)入市政策和法律支持路徑

集體經營性建設用地入市涉及多重法律關系。包括審批、確權的行政法律關系,也包括通過合同轉讓的民事法律關系。把握入市的利益平衡、市場調控等重要問題,將維護市場主體合法權益與尊重農民主體利益結合起來設計政策和法律支持路徑。主要包含:

(1)推進農地確權登記工作,進行集體建設用地使用權及其地上物權登記,依據合同進行入市收益分配的分割登記,并頒發使用權證書。(2)建立農村發展計劃和國土空間規劃支持系統,在符合城鄉規劃和計劃下,在底線管控基礎上,有序推動入市工作。(3)建立入市審批的政策支持系統,把握好土地用途、用地方式的關聯性,使入市工作依法依規推進。(4)建立市場監管體系,按照國土空間規劃等規劃使用土地,加強入市方案、公開交易與合同履行的全程監管。(5)頒行入市審判指導性案例,指導全國法院審判和執行工作。(6)成立入市糾紛解決和裁判機構,有效解決入市出現的法律糾紛。(7)進行釋法、修法、立法工作,根據試點地區出現的法律問題,對相關的法律進行修正,出臺相關的司法解釋,制定入市專項立法。

四、結論

農村集體經營性建設用地入市流轉是我國農地改革的關鍵環節,將為激發鄉村發展活力、促進鄉村振興提供強大動力。加強對入市規則和政策法律支持研究,有助于為國家修法、釋法,出臺地方性立法先行進行立法調研。

第一,入市是一項系統的社會工程。入市是中國政治經濟改革的重要組成部分,是推進鄉村振興、激活農村市場的重要舉措,涉及的利益關系復雜,須審慎推進。

第二,入市交易規則復雜。其復雜性首先源于中國農地產權關系復雜,土地劃分類型標準不一(12)依據憲法規定,土地根據所有權分為國有土地和集體土地。城市市區的土地屬于國家所有,農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有。宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有;依據土地法,土地用途分為3類:農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等;建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地,包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等;未利用地是指農用地和建設用地以外的土地;依據《土地利用現狀分類》,國家標準采用一級、二級兩個層次的分類體系,共分12個一級類、57個二級類。。其次源于不同土地類型和土地產權適用交易規則不一致,且存在土地類型和產權關系的混同交易,尚未在中國農地法律體系內部形成周延的交易規則。

第三,入市試點地區出臺了一系列入市交易的地方規范性法律文件,但差異性較大,沒有明確的上位法,不利于法治統一基本原則的推行。已經出臺的地方性法律文件,原則性、指導性和政策性較強,不具有法律的可訴性,難以在出現法律糾紛時具有法律適用的意義。

第四,入市涉及法學理論和政策實施,需要采用恰當的研究方法。研究者要在入戶調查的基礎上,對入市農地的基礎數據和政策法律需求進行調研。要在現有政策法律框架內,分析社會資本和其他市場主體進入農村集體經營性建設用地市場的法律障礙。要關注入市裁判案例爭議焦點,使出臺的入市規則具有可訴性。