法學視閾下鄉村環境問題的協同治理機制研究
——以雅安市為例

杜銘佳

(四川農業大學法學院,四川 雅安 625099)

自黨的十八大提出生態文明理念,二十大習近平總書記強調“建設宜居宜業和美鄉村”,黨中央不斷突出生態環境對于人類發展戰略的重要性。正值鄉村振興戰略的收官之年,如何在后續的農村環境治理中打好青山綠水保衛戰,是實現農村治理現代化的重要內容。目前學界對農村環境治理已展開深入研究,為農村環境治理研究奠定了豐富的理論基礎。破除政府一元主導的壁壘,構建多元化治理模式已經成為理論界的共識。但縱觀已有研究成果發現,鮮有從法學的視閾研究農村現代環境治理體系。雅安市作為四川省唯一最高人民法院環境資源司法實踐基地,伴隨美麗鄉村政策的深入落實及公眾環保意識的提升,雅安市目前環境審判案件呈上升趨勢,形成具有地方特色的生態保護機制,擁有豐富的農村環境資源司法領域的理論研究和實踐基礎。鑒于此,文章以雅安市為例,在已有理論研究基礎上擬從法學視閾探索現代農村環境協同治理路徑,以期助推農村環境治理的現代化轉型。

1 我國鄉村環境治理的現實困境

1.1 農村實體法律依據體系不完善

現存法律法規雖在國家立法、行政法規、部門規章以及地方法規等方面都有涉及,但較為分散的布局以及頗為原則化的規定,缺乏實際可操作性,這在一定程度上也造成了在適用某些法律懲治環境污染行為時難以具有針對性,顯得有些捉襟見肘[1]。法律法規不能真正與農村急迫現實的環境保護相結合,難以形成治理合力,發揮體系效用。

從地方層面來看,針對農村環境保護的法律法規在國家立法的基礎上有了較大的完善。以雅安市為例,目前地方出臺了《雅安市文明行為促進條例》《雅安市農村生活垃圾分類處理若干規定》《雅安市青衣江流域水環境保護條例》等規范,但其中針對鄉村環境治理的條款數量較少且較為籠統,鄉村環境治理的執法者難以做到“有法可依”。

1.2 環境執法權限不清,界限不明

環境執法力度不足。有學者指出在環境法律的制定與實施的關系上呈現出法律制度的安排與實際效果之間存在著巨大的反差,環境法律的實施效果與立法的預期目標相距甚遠[2]。我國農村環境法律規定與現實的確存在著一定的脫節。以雅安市環境執法現狀為例,一是涉及農村環境治理的原則性條款過多,基層執法者在適用法律時往往缺乏具有針對性且強有力的法律依據。二是在廣闊的農村地區,環境治理點多面廣,需要大量執法人員,現有的地方執法機構人員沒有經過專業培訓,存在專業素質低、執法能力有限等問題。三是農村環境執法懲戒力度不足,難以形成強有力的約束。例如,在雅安市露天場所焚燒秸稈根據情形處二百元以下罰款。污染環境的違法成本較低,難以對違法者形成強有力的震懾作用,一定程度上也縱容了更多的違法行為。

環境執法機關分屬領域重合,職權交叉。以雅安市為例,目前雅安的環境管理體系并未針對農村地區的形成具體治理結構。部分區縣未配備齊全專業的執法人員、缺乏財政資源和薄弱的管理機制,導致農村地區的環境治理受到阻礙,不平衡的環境監管和缺乏相對全面的環境治理體系,使得執法部門難以各司其職共同解決地方的農村環境問題。

脆弱的農村環境執法難以適應農村現實中紛繁復雜的狀況。上級治理結構缺乏對環境政策的統籌安排,導致各執法部門之間權責界限并不明朗,出現交叉甚至重疊的情況[3]。在雅安部分地區,稍顯復雜的環境糾紛案件,各基層部門相互推諉,使得行政執法效率低下。

1.3 環境司法制度未成體系

鄉村環境公益訴訟制度不夠完善。環境公益訴訟作為新興的訴訟制度,由于農村環境司法渠道阻塞使本可經由司法解決的環境問題未能進入司法程序[4]。雅安市目前主要存在以下問題,一是受案標準不統一、受案范圍和原告資格范圍小、訴訟費用高等問題制約農村環境公益訴訟制度的完善,在加重公益組織的負擔的同時,農村生態環境保護也受到影響。二是公益組織資金負擔問題長期存在,由于環保公益組織自身的非營利性,缺乏穩定的經濟來源,而在農村環境公益訴訟中,起訴、證據的鑒定等高昂的費用使得環保公益組織在參與環境公益訴訟中熱情不足。三是鄉村環境公益訴訟支持起訴機制仍不完善,由于符合資質的社會組織稀少,且環保組織訴訟具有公益性等特征,其作為原告在固定證據、評估鑒定等訴訟程序中存在一定限制,因此在雅安的司法實踐過程中,環境民事公益訴訟支持起訴還是以檢察機關為主,且總體數量較少。

綠色鄉村環境司法機制仍未建立。相較于普通司法案件,鄉村生態環境案件更加需要發揮司法機關的主動性和能動性,使其更早、更積極介入。在雅安市的司法實踐中,因環境案件的專業性、技術性、長期性、潛伏性、復雜性等特點,普通民事訴訟程序、訴訟制度及當事人的義務履行方式的設計等都難以適應雅安鄉村環境司法之現實要求,需要突破當前傳統司法理念和制度框架,平衡公益與私益,探索契合鄉村環境司法的綠色司法制度體系。

1.4 主要相關主體環保法律認知及參與能力滯后

村務管理者環保意識和監管能力缺乏。以雅安市為例,一方面,大部分村務工作者都是本土村民而且身兼數職,受教育程度相對較低,沒有經過環保技能專業培訓,對農村環境治理的監督能力不足。另一方面,由于法律并未明文規定村務管理者的環境治理義務,在具有鄉土性和社會性的農村社區中,村務管理者等管理者對村民的行為管理松散,面對污染環境和破壞生態行為,鑒于自身并無強制懲治措施,因而大多選擇口頭教育,使得“熟人社會”逐漸演化為“視而不見”的常態。

鄉鎮企業環保法律認知及環保能力滯后。在鄉村振興和脫貧攻堅戰略時期,鄉鎮企業在促進雅安經濟增長方面起到了重要推動作用,但也給農村生態環境產生了一系列負面影響。為了增加地方經濟創收,雅安區(縣)政府給予在村企業更多的政策和經濟支持,使得鄉鎮企業在農村生態環境問題上掌握了相對優勢的話語權。一方面,落后的生產技術以及尚不成熟的防治治污措施造成了嚴重的生態環境污染。另一方面,由于薄弱的環保法律認知以及環保教育缺位,一定程度上也加劇了環境問題的日益凸顯。

村民環保法律意識薄弱和消極心理作用。農村居民在農村生態環境的演變和治理中扮演著關鍵的角色,他們不僅是美麗宜居生態環境最重要的受益者,也是農村生態環境惡化最終的承受者。但在雅安實際情況中,由于環保意識淡薄以及教育水平低下,村民并未積極參與到環境的治理中。此外,在經濟利益的驅使下,過量使用農藥、焚燒秸稈的問題層出不窮,加劇了農村的面源污染。

2 構建鄉村環境協同治理機制的正當依據

2.1 鄉村環境協同治理機制的理論之基

協同治理機制源于西方的社會治理理論,可定義為：為了實現共同的社會目標,廣泛的社會主體同政府一起積極參與到日常治理之中?！皡f同治理”從廣義上可以從協同主體、協同客體以及協同方式三方面定義：第一,協同主體涵蓋了除政府管理機構外,所有可能參與到日常管理活動的行為人,包括公民、商業組織、社會團體等。第二,協同客體可能涵蓋政府的一切社會管理事項,包括制定、發展、執行與監督的全過程。第三,協同方式涵蓋所有廣泛吸收社會群體,倡導共建共治的形式,比如社會監督、協商民主、公眾參與等。農村生態環境保護的“多元協同治理”模式可定義為：環境行政執法部門、鄉鎮企業、農村居民、村委會以及其他社會主體充分發揮主觀能動性,各司其職,分工協作,將生態環境問題予以解決的全過程。與傳統治理模式不同的是,在強調環境行政部門的主導作用外,該模式更加重視各方主體相互配合,協力共同解決農村生態環境問題[5]。

2.2 鄉村環境協同治理機制孕育的現實土壤

在雅安市目前農村環境治理的過程中,不同治理主體較為割裂,尚未形成高效聯動的運行機制。例如,立法模式較為單一,尚未將廣泛的社會治理主體納入其中;政策方針單純依靠政府難以深入貫徹落實,效率低下且捉襟見肘;司法主體并未鍥入形成有效的環境治理司法路徑;社會組織如環保組織等參與不夠;村民欠缺保護環境的基本共識,環境自治能力較弱。以法治化路徑為角度,創造性引入鄉村環境協同治理機制不僅契合當下雅安市生態環境治理目標,同時也積極回應了多元主體共治的環境治理體系的需求。

3 鄉村環境協同治理機制的優化路徑

3.1 完善鄉村環境司法的實體法律規范

3.1.1 完善國家層面實體的環境司法的法律責任體系 為了適應我國國情,加快制定專門的綜合的《農村生態環境保護法》,明確規定農村生態環境保護的各個方面,制定具有可操作性的保護條款,落實實體立法內容。從農村生活污染、農業面源污染、固體廢物、土壤污染、垃圾處理等多方面環境治理領域入手,在立法上明確各級政府在農村環境保護、監督管理的具體責任和義務,尤其是基層鄉鎮政府的環保職責。同時以法律規章等強制性措施加以規范鄉鎮企業、村民等其他相關主體的權屬和法律責任,完善我國鄉村環境治理法律責任體系。

3.1.2 建立具有地方性特征的環境法律規范 2015年《立法法》修訂后增設授權設區的市可制定地方性法規,作為針對性較強的法律規范,在地方上體現著本土的特點。地方可根據現實的缺位領域,設立具體農業支持保護制度、健全多元投入保障機制,并根據實際需要和具體情況在環境保護等方面制定針對性地方性法規。明確與鄉村環境治理有關的各方權利和義務,建立完善生態環境目標考評機制及責任追究制度。以雅安市為例,作為四川省唯一的國家基層立法聯系點,應主動推進科學立法,根據農村環境治理缺位立法領域和現實需要,制定針對性地方性法規。如在滎經縣等地存在珍稀林木資源,而濫伐林木事件屢禁不止,因此可出臺《雅安市珍貴林木保護條例》,通過立法規范對濫伐林木等破壞農村環境資源的行為進行有效打擊。

3.2 強化執法部門多元協同

農村環境問題涉及多方利益主體,需要多元主體的協同性互動。在此過程中,需要統籌執法單位力量,進行鄉村環境問題的綜合整治。科學建立政府環境保護職能部門、公安局、司法局、法院、檢察院等全面會商溝通反饋協調常態化聯動機制,不定期召開多元聯席會議,推進鄉村環境司法與執法的有效銜接。對重大環境案件,成立由政府鄉村環境主管部門牽頭,司法機關、社會公眾等組成的農村生態環境保護委員會,以監督整改確保鄉村生態環境治理效果。同時設立多元化糾紛解決機制,建立健全行政機關與司法機關協調聯動的生態環境糾紛調處體系,充分發揮司法調解、行政調解相銜接的多元解決機制作用,實現多元共治的工作格局。如雅安市率先出臺行政執法與司法聯動機制,包括建立聯絡員制度協調辦理環境資源案件的有關情況、設立行政機關與司法機關聯合行動機制等六項,進而加強司法機關和行政機關之間協作配合。

3.3 創新綠色鄉村環境司法機制

完善農村環境公益訴訟制度。為使更多的農村環境糾紛真正地進入司法程序得到有效解決,有必要在司法啟動程序提供便利[6]。一是將環境公益訴訟案件中原告主體范圍的適度擴張。比如把村民、村集體被列入環境公益訴訟主體,減少資格資質和其他門檻要求。二是擴大鄉村環境公益訴訟受案范圍,統一受案標準。把農村環境公益訴訟的受案區域擴大至鄉村地區的自然環境、經過人類改造或者人為營造的環境;并在受理范圍上包括對鄉村環境造成污染和損害,以及危害鄉村社會公共利益巨大危險的活動。三是完善鄉村環境公益訴訟案件費用收取規則體系。鑒于環保組織訴訟的公益性特征,應由敗訴方承擔訴訟成本,同時完善訴訟費用的減交和免交體系,將訴訟費免交主體擴大至所有提起環境公益訴訟的原告,進而減輕訴訟成本的負擔。同時,應該完善評估鑒定體系和專家輔助人制度,以解決評估鑒定標準不一、費用高昂等問題。四是健全環境公益訴訟中的支持起訴機制。由于社會組織以原告身份出現,具有公益性等特征,其在證據收集、鑒定檢驗、實施監督等方面面臨實際困境,而此恰與檢察機關、科研機構等支持起訴的主體相互補充,形成優勢互補。故雅安市司法機關在實踐中應該認可和鼓勵鄉村環境民事公益訴訟支持起訴主體及其支持起訴行為,積極動員各類相關主體,以支持起訴方的身份介入鄉村環境公益訴訟。實現鄉村環境公益訴訟配套起訴途徑規范化和常態化,切實為農村環境公共利益提供保障。

構建農村環境治理綠色司法機制。一是嘗試性開展司法溯源治理。根據我國現行的環境法律制度,鄉村生態環境治理的司法保障是一種被動的事后修復,往往在環境遭遇破壞后司法機關才進行介入,通過給予當事人懲治措施,如限制其人身自由、罰款等來制止農村生態環境遭到進一步惡化。而這種滯后性的司法活動使農村生態環境難以得到有效保護,且鑒于農村生態環境修復難度高,一旦遭遇破壞將損失無法估量的生態價值。因此,溯源治理應成為日后雅安市環境司法的重點,司法機關應發揮主動性,較早參與農村環境糾紛案件以滿足鄉村環境治理對司法的現實需求。如近日雅安市九襄鎮主動開展首例耕地司法修復活動,以司法手段筑牢生態環境防線[7]。二是構建綠色鄉村的環境司法方式。在訴訟階段中,司法主體可以采取“初步執行”“保全證據”等手段,在實踐中創新發展環境資源保護的禁止令制度,通過強制禁令提前限制或預防違法行為,促進農村環境的綠色司法建設。如在環境資源的司法案件的審理過程當中,司法機關針對當事人可能造成危害環境的潛在違法行為可下達預防性禁止令,要求其獲相關批準或相應技術標準后才可繼續實施經營活動。

3.4 提升相關主體對于鄉村環境治理的環保意識

加強對農村生態文明和環境法治的宣傳教育。農村生態環境關系到上述各主體切身利益,對于它的治理與保護,還應該依賴于各方主體的主觀積極參與[8]。農村環境司法機關要多途徑,多渠道、多路徑(如利用電視、手機、報章雜志等載體或現場宣傳、巡回庭審、農村影音放映、教育培訓等),揀選先進示范村、優秀案例,深入開展農村社會生態文明、環境法治宣傳教育,增加村民對于周邊環境治理了解程度與參與程度,讓環境保護與司法正義的理念根深蒂固;通過改進獎勵,激勵措施等,對村民的行為選擇具有正向的指導作用;健全釋法說理與典型農村環保案例相結合的引導機制,為農村環境創造司法良好氛圍,促進農村環境治理有關主體環保意識的提高、法制意識與責任意識,激發居民參與農村生態環境保護工作的意識與熱情。

3.5 提升相關主體監督和參與農村環境治理的能力

首先是擔任著村民日常事務話事人的村務管理者。在有濃郁的鄉土氣息和社會性特點的農村區域中,具備著得天獨厚的優勢進行環境監督。為了保障農村居民的生存環境需要,并最終打通鄉村生態環境治理的最后一公里。因此,應將基層環境行政監督執法權下放,在避免畸形行政化的同時賦予村務管理者一定的行政監督權力,使村務管理者在日常監督管理中有權可依,激發其帶頭示范作用,提升基層農村環境治理能力。

其次是給農村環境帶來工業污染的鄉鎮企業。由于其采用落后的粗放型生產方式對于農村環境的侵害愈發加劇,鄉鎮企業要在生態環境治理中發揮主體性的作用[9]。鄉鎮企業需要發揮生產主體和市場主體的雙重作用,在企業生產活動中實現生態型生產的轉型。在能源和資源投資方面,以及生產過程和產品產出效益中,節能減排是企業轉型的關鍵手段。鄉鎮企業須提升能源使用效率,利用新生態技術,承擔起減少污染的責任,通過排放權市場化等方式實現可持續發展。

再者是作為農村生態環境治理的重要參與者和推動者的農村居民,應該提高環保參與能力,實踐綠色生產和生活理念,為農村環境的改善和農村美麗化進程做出積極貢獻。使農民正確認識其主體地位,認識到在環境治理中所具備的“天然主人翁”身份和職責。引導廣大農民自覺踐行綠色生產和生活理念。引導學習和掌握新的農業技術和知識,助力農村居民完成綠色農業的升級與改造。

4 結語

農村的環境治理事關鄉村振興的有效推進,為貫徹落實綠色發展理念,加強農村生態文明建設,我國未來農村環境問題應納入法治軌道,以立法填補現有的規范空缺,增強執法的多元聯動,將司法納入農村環境治理體系中,促進農村環境問題的改善并滿足農村生態文明建設的新要求。

農村生態環境治理是一項復雜而系統的工程,以雅安市農村環境治理目前仍存在環境立法尚未明晰、環境執法交叉重疊、環境司法未成體系、相關主體環境意識和參與能力欠缺等問題,需要多主體協同互動與合作,形成鍥入治理模式,推進農村生態環境治理體系與能力的現代化建設。