鄉村振興背景下深入推進易地搬遷社區化治理探究

夏瑞紅

易地扶貧搬遷是一項重大的民生工程，在實施過程中，不但要號召和動員貧困人口搬遷，還要對移民搬遷后的可持續發展問題進行解決處理。采取何種治理方式以及治理模式才會有效的提升易地搬遷社區的治理水平及治理效率，確保后續發展持續發力？本課題選取定西市安定區為研究對象。通過梳理闡述現階段安定區易地扶貧搬遷社區治理情況，找出易地搬遷社區的困境和挑戰。在此基礎上，結合安定區經濟社會發展實際情況，提出優化路徑。

易地搬遷社區是在脫貧攻堅時期建設的易地扶貧搬遷安置社區，是在中央的頂層制度設計下，綜合考慮水、電、路、網、醫院、學校等基礎配套，由政府統一選址建設的集中安置小區。為確保科學合理、安全便利，易地搬遷安置社區均由當地政府組織相關專業人員選址、搬遷群眾參與規劃建設，并組織群眾搬遷入住。而脫貧攻堅后續的鄉村振興是否能夠良好實現主要取決于易地扶貧社區化治理的情況。

一、易地搬遷社區治理的意義

（一）有效改善搬遷群眾的生存和發展環境

在易地搬遷的政策框架下，移民得到了政府在土地、房屋、社區基礎設施建設和就業等多方面的支持，改善了搬遷群眾的生存環境，提高了他們的收入水平和綜合素質。易地扶貧搬遷使得搬遷群眾的生存環境和發展環境得到極大改善，使其可持續發展能力得到增強和提升。改變了搬遷群眾的生存發展方式，使其由傳統的以農業種植業為主的方式向兼業乃至多業經營的現代發展方式轉變。

（二）有效保護遷出地的生態環境

易地扶貧搬遷的實施，對遷出地而言，帶來了一系列好處，如減少人口數量、減輕土地壓力、緩解人地矛盾、提高土地承載能力等，同時也使得遷出地生態環境得到有效保護，使人口、資源、環境之間形成良性循環，對就地扶貧的開發力度起到促進作用。

（三）有效推進鄉村振興戰略的實施

易地扶貧搬遷使得遷入地的土地資源得到有效利用和開發，加快了遷入地的城鎮化發展步伐和新農村建設步伐，可以促使當地公共管理和公共服務水平得到提升和發展。通過易地扶貧搬遷社區基礎設施的建設和完善，為社區發展打下了堅實基礎，同時也使得脫貧攻堅成果得到有效鞏固，為實施推進鄉村振興戰略提供了保障。

二、安定區易地搬遷及社區建設治理的基本情況

（一）易地扶貧搬遷后續扶持工作相繼開展

從2021年開始，易地扶貧搬遷的后續扶持工作相繼開展起來，安定區以搬遷群眾穩定脫貧、持續增收為出發點，制定了《安定區易地扶貧搬遷后續扶持工作實施方案》，進一步明確了目標任務、細化了工作措施，重點聚焦機構設置、隊伍建設、權益保障、群防群治等工作任務，建立和完善社區治理體系。安定區人民政府批復同意增設巉口鎮、魯家溝鎮、香泉鎮、石泉鄉4個鄉鎮設立社區居民委員會的計劃。

（二）易地搬遷社區網格化治理模式初步形成

安定區搬遷社區的社區治理模式在兼顧鄉村和城鎮治理相結合的模式外，新搬遷社區內部實施多主體并存的網格化社區治理，構建政府、市場和社區居民的多元治理主體，以便更好地完成城鎮化社區治理的轉型。治理方式的網格化打破了鄉村社會的分散、開放式居住環境，使得政府可以進行更加精準且密切的了解觀察。例如：巉口鎮的山海新村社區，社區治理實施網格化模式，建立自下而上的社區自治組織，依據樓宇的地理分布特征劃分樓棟單元，并對單元和樓棟進行編號，通過社區民主評議與選舉產生單元長和樓長，形成“單元——樓長”制，以“樓長”作為連接，協助社區治理組織完成上傳下達工作，使社區管理可以有效觸及居民群體，建立起社區治理網絡。

（三）易地搬遷社區配套治理水平不斷提升

為保障遷入區基本公共服務設施完善，解決搬遷群眾家庭成員就學、就醫和日常生活便利，易地搬遷社區都合理設計了供電、網絡、人飲、排污“四大管線”，統一實施綠化、亮化“兩大工程”，相繼配套建設了文化活動、教育衛生、便民服務“三大中心”。社區管理服務中心的建立以政府為主體，采用一站式服務大廳模式，為社區居民提供公共服務。對農戶家中出現的水、電、天然氣故障等，及時排除處理；對留守家庭、老弱病殘等弱勢群體，提供上門服務。

此外，易地搬遷社區黨支部充分發揮政治優勢和組織優勢，組織黨員干部群眾開展栽植“公益樹”、培育“公益花圃”活動，并結合各社區實際制訂村規民約，安排公益性崗位常年從事公共服務，經常組織開展豐富多彩、健康向上、群眾喜聞樂見的文體活動。

（四）易地搬遷社區經濟建設不斷發展

安定區易地搬遷社區搶抓國家東西部扶貧協作、中央定點幫扶戰略機遇，高效利用引洮灌溉水資源，立足本地光照時間長、晝夜溫差大的氣候資源稟賦，將各自的生態環境優勢轉化為發展產業、振興鄉村的資源優勢，聚焦安定區三大主導產業，培育壯大新型經營主體，輻射帶動周邊群眾發展產業。如魯家溝鎮將臺社區積極發展了大棚蔬菜、花卉育苗、制種繁育、牛羊養殖等18個現代化農業基地，使搬遷區成為安定區北部產業園核心區。

三、安定區易地扶貧搬遷社區治理后續發展面臨的困境和挑戰

（一）易地搬遷社區防范與化解社會穩定風險的治理機制尚不健全。社區層級管理責任的不明確造成了層級關系沒有理順、權責錯位現象突出。易地扶貧搬遷社區的覆蓋范圍廣、社區人口多，社區網格員數量有限、黨員數量不足、社區的權責不明晰，導致社區在為民服務機制上不健全，作用發揮不夠，社區治理體系和社區融合度不足。

（二）易地扶貧搬遷社區經濟發展不平衡。傳統農耕經濟的打破，使得搬遷居民生活支出加大，加之居民搬到社區以后，原先的生活方式發生了改變，原來靠種地養家糊口的群眾顧慮重重，搬遷安置的新社區的衣食住行、水電氣都是需要用錢來購買的，再加上每一年的物業管理費，生活支出必然增多，對于搬遷群眾來說這是一筆很大的開支。雖然安置區建立了扶貧車間和設置了公益崗位，但是扶貧車間需要的是有一定知識的工人，搬遷群眾中，年輕人多數都外出打工，留下老年人在社區，他們普遍文化素質較低，不適合車間的工作，加上社區就業幫扶政策落實不到位，一些群眾對就業崗位保持觀望的態度，導致生活成本增加，收入減少。

（三）易地扶貧搬遷社區文化建設相對滯后。在易地扶貧搬遷的社區中，社區的文化建設基礎設施不健全，社區居民平時的休閑娛樂主要是熟人聊天、打牌、打麻將、少數人員跳廣場舞等，娛樂方式相對單一。部分人群雖有自己的傳統文化，如傳統手工刺繡、地方風俗習慣等，但是由于搬遷到陌生環境中，搬遷社區文化建設的基礎設施投入不足，對社區居民的地方文化風俗及民族特色優秀傳統文化難以起到傳承和保護作用，搬遷社區居民文化需要也得不到滿足，社區體驗感差導致搬遷居民不能很好地融入社區生活。

（四）易地搬遷移民社區公共服務層次低。當前，很多移民社區的設計與建造都是在居民搬遷入住之前完成的，整個過程少有征求搬遷居民的意見，在搬遷入住以后，社區的空間構造難免與居民公共文化需求有所偏離。

四、安定區易地搬遷社區化治理后續發展的優化路徑

（一）謀劃產業發展

夯實治理基礎

1、多方助力，增加社區集體性收入

安置社區集體性收入是安置區后續建設治理的重要經濟來源，同時可以爭取鄉村振興資金、惠農政策、特色產業扶貧車間和具有發展潛力的勞動密集型產業項目，以便安置社區及周邊的剩余勞動力和留守婦女就業創收；還可以發揮幫扶隊和駐村第一書記的作用，拓寬宣傳渠道，增加宣傳力度，及時有效協助投資企業解決融資、土地使用等的各種難題。

2、加大就業扶持，拓寬搬遷居民收入渠道

要拓寬搬遷居民收入，我們就要從培育扶持地方特色產業、拓寬就業渠道、鼓勵自主創業人手。例如對青壯年勞動力可以采取諸如農機操作、廚師、家政服務、電氣焊工、電路安裝維修等，定期培訓一批，通過東西幫扶協作或自主創業，幫助他們實現再就業；針對留守婦女或有勞動能力的老人，可以通過創造一些彈性就業崗位，比如環衛、宣傳、護林、綠化等公益崗位增收；還有農村電商、快遞超市等現代新型業態，并邀請創業導師授課指導，幫助拓寬創業思路，提升創業能力。

3、做好搬遷社區財政和金融政策銜接

2021年以來，國家發展改革委、銀保監會等部門持續加大了對易地扶貧搬遷后續扶持的金融支持力度，財政部門對創業擔保貸款貼息的支持力度進一步增大，對重點群體以及小微企業進行全力扶持，幫助他們盡快復工復產，促進重點人群就業創業和符合條件的小微企業融資發展。

（二）發揮黨建引領提供堅強保證

1、抓好“兩委”和管理人員的配備和培養工作

組織部門要進一步把“兩委”班子成員的培訓納入干部培訓計劃，發揮基層黨校的培訓陣地作用，同時要為易地搬遷社區管理注入“新鮮血液”，政府可通過設配置鄉村振興專干、助理、婦聯、共青團、民兵連等組織崗位，以返鄉農民工、本土大學生、退役軍人等為目標群體，進行管理人員的擇優聘用，保障其基本薪酬和福利，并采取一些激勵措施，提高其工作的穩定性，從而使其更好地服務于社區群眾。

2、有效探索“政府主導+物業公司”的管理模式

一方面，對居民安置數量大的搬遷社區可以通過選聘專業化物業服務企業來實行專業化的管理。另一方面，結合地方經濟狀況，研究安置社區的物業服務標準和服務規范，規范物業服務合同，對物業服務人員進行培訓，引導他們增強服務意識。同時，發揮地方工會.共青團、婦聯等群團組織及其他社會組織的作用，利用節假日，進行生活服務類、法律服務類、公益慈善類、文體活動類社會工作，為搬遷群眾提供多樣化服務。

3、提升基層民主參與度激發居民“主人翁”意識

在現代社會服務型政府的背景下，基層政府應該發揮對易地搬遷移民社區治理的指導作用，給予社區自治組織更多的治理權限，激發安置居民群眾“主人翁”意識和家園觀念。

例如，當地政府可指導安置社區的黨員干部和能力、威望較高的居民群眾，建立以易地搬遷社區自治管理委員會為主，紅白理事會、婦女互助會等組織為輔的治理組織和機制；或者在條件成熟的易地搬遷社區推廣樓棟長制度。比如巉口鎮在易地搬遷社區治理中已經實行的樓棟長制度，現有樓棟長28名，負責人居環境整治和社區公共事務的管理，以傳達和表達各種通知任務和居民利益訴求等。

4、進一步完善社區治理體系

為了進一步完善社區的治理體系，首先我們得合理設置內設機構。例如鼓勵發展搬遷安置社區的物業、維修、家政、醫療保健、法律咨詢、交通安全宣傳教育等生活服務。其次可以建立健全社區居民自治機制。對搬遷群眾中擁護黨的領導、有威信、能力強、肯負責的黨員、群眾、致富能人等，推選為居民小組或樓棟負責人.構建“居委會一單元一樓棟”的網格化管理機制。最后建議建立健全治安防控機制。在搬遷安置社區設置警務室，結合安置人口和治安情況實行一室一警或多警，加大群防群治工作，為居民生產生活提供安全保障。

（三）培育人才隊伍

打造治理團隊

1、重視基礎教育，提升教育效果

根據對四個易地扶貧搬遷社區調研，發現社區居民的文化程度普遍不高，60歲以上老人大多是小學及以下教育水平。人才是實現鄉村振興的關鍵要素，要重視安置社區青少年的基礎教育和社區管理人員的繼續教育，通過提升他們的專業技術能力，進而增強安置社區居民整體的教育水平和社區的治理水平。

2、創新人才培育機制，打造治理團隊

易地搬遷社區的特殊性要求社區治理需要的人才也是多方面的。因此，每一個易地搬遷社區要結合自身發展需求，可以通過由居民推選有威望、能起到表率作用的老年人，熟悉本土文化習俗、喜愛并樂于鉆研的民間特色工藝的手藝人，具有奉獻精神、熱愛公益事業的青年人，組建社區治理的穩定團隊，打造能夠有效服務于本社區治理的核心團隊，為社區治理提供人才保障。

3、探索推行易地搬遷社區教育

社區教育是社區人才隊伍建設和培養的重要途徑。一方面，通過社區教育可以促進移民從原來鄉村居民身份向兼具城鎮與鄉村特點的融合性身份轉變。另一方面通過社區教育可以促進移民群眾之間生產生活習俗和鄉村文化的有機融合。當地政府調動當地社會教育培訓機構和社區各方面的力量，制定相應的社區教育發展規劃，形成社區教育合力開辦的良好局面，培養更多適用的人才投入到社區治理中來。

（四）加強文化建設

凝聚內在力量

1、豐富搬遷社區居民交往活動形式

利用搬遷安置社區黨支部每月主題黨日及重大節慶，召集黨員和居民開展升國旗、重溫入黨誓詞、開展愛國愛黨的“雙愛”活動；可以借鑒其他安置社區的先進做法，成立“老人志愿服務隊”“鄰里互助隊”“兒童志愿服務隊”等形式多樣的志愿者服務隊伍，形成統一管理的同時又針對不同居民群體開展各類志愿活動，如宣傳活動、助老服務、文體表演、治安巡邏、文明督導等，以此吸引更多安置居民參與其中。

2、完善社區服務，培育社區信任

社區工作者可以在調查問卷了解居民的文化需求的基礎上，通過運用大數據、互聯網等現代技術手段，建立社區基本信息數據庫，明確社區居民的文化需求。同時，社區工作者要從思想和行動上做到尊重社區居民的思想和習慣，與社區居民建立良好互動關系，積極引導社區內居民的心理認同感。還可以鼓勵多主體全方位參與社區文化建設，社區干部可以建立社區居民參與文化建設信息檔案，實行積分制，對積極參與社區文化建設并達到相應分值的居民，可以適當以生活物品作為獎勵，并定期向社區居民公開。

3、創建特色文化，增強社區認同感

文化振興是鄉村振興的主要內容，把鄉村文化建設放在易地搬遷社區治理的優先位置，創建社區的特色文化，社區管委會和樓棟長可以對居民進行走訪調研，全面了解社區居民人員構成、主要習俗等，搜集本地域的歷史、起源、相關傳說以及變遷歷程，將社區居民參與社區文化建設的積極性充分調動起來，形成系統化的地域特色文化，整理成文化讀本資料或宣傳手冊，從而形成本社區的特色文化資源。易地搬遷社區管委會還可以針對居民生活方式及環境適應問題，開展符合居民文化水平，居民喜聞樂見、接受度高的文化建設活動，例如，鄰里交往活動，文化交流活動，文化廣場活動等，創建老年文體館，社區歡聚堂等活動場所，為社區文化及娛樂精神建設搭建一個更直接的舞臺，引導居民走出“小家”走進大家，促進居民之間的情感交流。

4、加快推進社區公共文化空間建設

易地搬遷社區可針對不同群體，可以考慮規劃建立相應的公共空間。比如，開設針對老年群體的活動中心，配置音響設備、健身器材等，使老年人可以看新聞、練唱戲曲、下棋，健身；建立圖書室或技術培訓室，定期開展一些技能培訓活動，幫助年輕居民提升自己知識水平和技能；還可以針對兒童青少年開設學習閱覽室，在室外廣場設置兒童娛樂區，促進社區青少年兒童的健康成長。易地搬遷社區還可以在社區服務中心大廳和社區廣場安裝遠教大屏幕，在工作日可以循環播放一些先進典型事例、新聞聯播或重大理論政策解讀等方面的教育內容，通過環境熏陶，一方面解除前來辦事的居民在排隊等待中的枯燥，一方面可以讓社區工作人員和居民了解國家大事和利民政策；在節假日可以播放一些電教片或紅色電影，也可以進行一些重大賽事的直播、轉播活動，豐富居民的精神文化生活。

（五）建構政策保障體系推動社區有序治理

1、完善易地搬遷社區治理制度機制

搬遷社區可針對搬遷社區實際情況，建立完善黨組織議事規則、居民自治章程和“兩委”各項工作制度，編制社區公務公開目錄，完善社區工作人員的選聘制度。此外，對社區服務中心、網格化管理、社區安保、社區公共設施、社區經費、社區公共設施維護等相關工作也需要制定務實可行的管理制度，做到有章可依，規范管理。例如：像規模較大的巉口鎮山海新村社區、魯家溝將臺社區可建立鄉鎮干部“聯絡員”和村干部“監督員”、樓棟長“管理員”工作機制。建立完善居民公約、居民議事會，道德評議會、鄉賢理事會、紅白理事會、志愿者協會等工作機制，做到分工明確；引導工青婦等群團組織和社會力量協同參與易地搬遷社區治理工作，逐步完善管理和服務體系，為搬遷居民打造安全放心的生活環境。

2、借鑒探索引入社工服務模式

易地搬遷社區治理面臨著人多事雜的實際，加之當前處在鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的銜接期，需要處理的民生問題及各種手續的辦理相應增加，需要投入大量的人力、物力等來服務社區居民。易地搬遷社區在條件允許的前提下，可以借鑒先進地區工作經驗，探索引入社工服務，結合自己的實際情況進行創新。例如：可以推出一站式為民服務項目，實施“窗口綜合受理、一人多專”的全科服務模式；還可以將社工服務與社區網格管理員或樓棟長制結合起來，推出“社工+網格”工作制度，每月安排兩至三個工作日，進行網格走訪，把一些辦理好的業務證件可以帶給出行困難的居民，也可以現場辦理一些特殊業務，或問詢居民的業務需求，答疑解惑；或者可探索“社工+社會組織+服務對象”的精準化社工服務模式。通過走訪問詢，將社區居民常辦的事項整理并分類，把為民服務事項及流程清單化公開化，將社區現有資源進行整合，使志愿者、社會組織、社區黨委、社工的力量得到充分發揮，將服務延伸到社區每一位需要幫助的居民身邊，提升搬遷居民的獲得感和幸福感。

3、建立長效機制防范與化解易地搬遷社區社會穩定風險

社會治理的重要組成部分還包含了易地搬遷社區社會穩定性風險的治理，因此，需要建立一項長效的機制來防范與化解易地扶貧搬遷社區社會穩定性的風險。例如：要重點關注影響易地扶貧搬遷社區社會穩定的自然風險、社會風險、經濟風險、環境風險和健康風險等多種風險，將各類應急預案制定出來，使報送渠道通暢，推動反應能力的快速提升；還應加強易地扶貧搬遷社區矛盾風險隱患源頭的防控工作，嚴格落實各項民生工程，健全完善就業不穩定群體、就學就醫不方便群體等困難群體的幫扶救助機制，從源頭上預防和減少矛盾風險隱患燃點。在易地搬遷社區的重點區域、重點路段安裝高清攝像頭，并完善鄉政府、學校、衛生院（所）等重點行業的視頻監控系統；對于健全常態化排查預警機制，我們要長抓落實，積極組織社區干部、警務人員、網格員、樓棟長、治安志愿者等開展矛盾風險隱患常態化排查，做到早發現、早防范、早處置。