基于文本分析視角的集體經營性建設用地入市政策演進研究

程丹 李駿文 李尚蒲

摘要：集體經營性建設用地入市改革是建立城鄉統一的建設用地市場的重要舉措。文章基于2008—2022年中共中央、國務院等相關部門發布的184份政策文件，在描述政策數量和結構等基本特征的基礎上，結合政策試點三階段理論將集體經營性建設用地入市政策演變過程劃分為前試點（2008—2014年）、試點（2015—2019年）和試點后（2020—2022年）三個階段，并使用ROST分析工具探討政策的演變特征。結果發現，在改革的各階段，中央的政策目標一致，但治理體系和協同項目根據實踐暴露出的問題持續改進。據此，文章對集體經營性建設用地入市政策在土地增值收益分配制度、融資制度建立、交易平臺建設以及改革協同等方面提出建議。

關鍵詞：集體經營性建設用地入市；政策文本分析；頂層設計；政策試點

一、引言

建立城鄉統一的建設用地市場是新世紀我國土地政策改革的重大部署[1]，旨在改變我國土地制度二元結構特征、提高土地要素配置效率并助力實現共同富裕[2]。十四五規劃指出：“建立健全城鄉統一的建設用地市場，統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。”集體經營性建設用地入市改革作為農村“三塊地”改革推進最迅速的“一塊地”，是建立城鄉統一的建設用地市場的關鍵突破口。

我國集體經營性建設用地入市改革大體經歷了“概念提出—政策試點—全面推廣”的歷程，屬于漸進式制度變遷。2008年中共中央首次提出“集體經營性建設用地”一詞，并提出“建立城鄉統一的建設用地市場”的政策目標。2015年全國人大常委會決定暫停實施《土地管理法》《房地產管理法》部分條例，開展集體經營性建設用地入市試點。2020年國家發改委提出“全面推開農村集體經營性建設用地直接入市”，標志著集體經營性建設用地入市改革已步入全國推廣階段。國家通過頂層設計勾勒出土地改革的基本框架，借鑒集體經營性建設用地改革試點的地方經驗探索改革新路徑，逐步形成了較為完善的集體經營性建設用地入市制度體系。

現有研究關注了集體經營性建設用地入市政策及其演變邏輯[3–6]，但沒有聚焦中央政策制定與試點實踐的融合。本文使用政策文本分析法厘清集體經營性建設用地入市的漸進式改革邏輯，可能的創新如下：一是厘清集體經營性建設用地制度變遷的結構特征。二是結合制度變遷在實際操作中的重點和難點，分析中央及各部委政策文件在改革不同階段的演變邏輯。

二、分析框架與數據來源

（一）政策文本結構分析框架

根據《黨政機關公文處理工作條例》，政策文本的版式、格式、發文稿紙等具有特定的形式[7]，體現了政府的立場以及政策的演變趨勢[8]，具體而言：一是政策的文種類型可以反映政策制定主體對政策時效以及政策力度的選擇[9]。二是政策的發文時間以及發文數量可以反映政府對該領域的重視程度[10]。三是政策的發文主體和聯合發布情況可以反映政府部門的參與情況以及合作關系網絡[11]。為了更全面地了解集體經營性建設用地政策的演進邏輯與中央政府的行為邏輯，本文將文種類型、發文時間以及發文主體等結構性特征納入政策文本結構分析框架，如圖 1所示。

（二）政策文本內容分析框架

1.縱向分析框架：政策試點三階段論。基于過程視角研究試點政策是政策研究的核心議題之一[12-13]，研究者主要通過劃分不同的試點階段明確試點政策的演進歷程。黃秀蘭[14]從試驗流程出發，將政策試驗劃分為設計方案、選擇對象、執行方案和評估結果四個階段。周望[15]將政策試點時期延伸到試點后的政策推廣階段，將政策試點劃分為“先試先行”和“由點到面”兩個階段。劉偉[16]進一步擴充政策試點的研究時期，首次將政策過程理論與政策要素理論相結合，提出政策試點三階段論，從央地互動的視角分析不同的試點階段中央和地方政府對于政策三要素（政策目標、政策工具和政策內容）的追求。此后，許多學者基于政策試點三階段理論從不同視角分析政府行為[3，13]。具體而言，政策試點三階段論將試點過程劃分為前試點、試點和試點后三個階段，不同的政策階段存在著不同的政策特征，后一個階段的政策制定以前一階段的政策實踐為基礎。政策試點三階段論關注了政策實施的全過程，能夠更加全面地分析漸進式政策的演進邏輯。因此，在縱向時間維度上，本研究參考試點三階段理論，將政策階段劃分為前試點、試點和試點后三個階段。

2.橫向分析框架：政策文本內容結構。公共治理制度是由多個要素組成的復雜體系，其結構具有層次性。不同的學者基于不同的視角對公共治理制度的層次進行劃分。OSTROM[17]在研究公共資源的自主治理時提出了制度分析與發展框架，將公共治理規則劃分為元立憲規則、立憲規則、集體選擇規則和操作性規則。諾斯[18]從制度的組成要素出發，將其劃分為正式規則、非正式約束和前兩者的執行特征三個部分。除分析制度體系和制度執行的層次外，也有部分學者分析了制度文本的層次。楊立華等[19]創建了三層次制度文本分析框架，將制度文本劃分為理念規劃層、基本制度層和操作實施層。劉宏偉等[20]將農村解紛機制的政策文本解構為頂層設計、行動策略和保障要素三個層次。王建民和狄增如[21]將頂層設計劃分為目標模式、體制機制、重點領域、重大工程和重點項目五個設計維度。對制度文本的層次分析主要從規劃、執行和保障三個視角展開。本文參考學者對制度文本的研究成果，在政策內容維度上，從政策目標、治理體系和協同項目三個角度分析不同階段集體經營性建設用地入市政策的內容。其中，政策目標是指政策發布主體期望達到的政策效果[22]，治理體系是指規范和約束政策實施的制度以及法律[23]，協同項目是指推動政策落地的輔助項目。

（三）數據來源與研究方法

“集體經營性建設用地”一詞在2008年才首次出現在中央政府頒布的政策文件中，所以本文對于政策文本的研究從2008年始。通過在法寶網、中國政府網等網站以 “集體經營性建設用地”為關鍵詞展開搜索，截至2022年5月31日，共搜集相關政策文件307份，人工對部分批復文件、內容重復文件進行刪除，最后共得到來自中共中央、國務院、自然資源部等中央機構公開頒布的關于“集體經營性建設用地”的政策文件共184份。

本文主要借助ROST CM6軟件，基于政策文本計量和可視化方法對我國集體經營性建設用地相關的政策文本進行量化分析。根據政策文本定量分析結果，結合人工判讀挖掘政策重點，總體描述我國集體經營性建設用地相關政策關鍵主題內容，并分階段歸納政策背景及政策方向，探尋集體經營性建設用地相關政策的演化路徑。

三、政策文本分析結果

（一）政策文本結構計量分析結果

1.政策文種類型。本文以《黨政機關公文處理工作條例》（中辦發〔2012〕14號）所規定的15類公文文種為依據，對搜集到的集體經營性建設用地政策文本進行分類。具體處理方式如下：一是由于在政策文本篩選時刪除了批復、函類文件，為保持分析內容前后一致，在政策文種分析中不包括批復、函這類文件；二是除黨政機關公文外，集體經營性建設用地入市政策還包括綱要、規劃、方案、建議、提案、辦法、條例以及法律等類型，本文將不屬于15類公文文種的政策劃分為“非黨政機關公文”類，并在分析時進行細分。在細分的“非黨政機關公文”類型中，將規劃、建議、提案、辦法、條例等僅有一份的政策文本類型歸為其他類，最后得到表1的結果。

從政策文種的類型來看，集體經營性建設用地入市政策文本共有14類，類型較為豐富。具體而言，規范入市流程、指導工作要點的執行類政策較多，如通知、意見、決定等，體現了中央政府對于試點進程的控制。報告類政策的發布數量也占有一定比例，此類政策主要用于下級部門向上級匯報工作、反映情況。對試點工作的了解和經驗總結有利于中央政府形成對改革進程的總體把握。綱要、規劃、方案等計劃類政策以及法律、條例等規章制度類政策盡管占比不大，但具有強權威性和強約束力。一方面，中央政府制定了入市的總體規劃，說明試點并非“摸著石頭過河”，而是中央政府的有序安排。另一方面，近年來中央政府將相關制度安排寫入了法律條例，說明集體經營性建設用地入市的法治化進程正在逐步推進。

2.政策文本數量。本研究根據整理所得184份關于集體經營性建設用地的政策文本制作了政策文件數量的時序分布圖（如圖2），以展示我國中央政府集體經營性建設用地政策的數量隨時間推移的動態演化情況。

由圖2可以看出，集體經營性建設用地相關政策數量與試點實踐存在協同關系。2008—2015年期間，相關政策文本的數量較少，不足總發文數量的1/5。2015—2019年試點期間，每年頒布的政策文本數量較為穩定，年均發文量保持在10份以上。2020年1月1日起集體經營性建設用地入市在全國正式施行之后，中央政府在總結試點經驗的基礎上，迅速形成一系列具體的入市指導意見，政策文本數量顯著增加。結合政策試點三階段論，本文將集體經營性建設用地相關政策分為前試點（2008—2014年）、試點（2015—2019年）和試點后（2020—2022年）三個階段。

3.政策文本頒布部門。2008—2022年參與和制定集體經營性建設用地相關政策文件的部門總共有34個，表 2展示了政策文本頒布數量前15名的部門及發文時間①。表 3展示了各階段聯合發文量以及聯合發文量占本階段總發文量的比值。由此可知，政策頒布主體呈現出強權威性和協作性逐步增強的特點。

從政策頒布的主要部門來看，中共中央和國務院對于集體經營性建設用地的統領性安排較多，體現出政策文件的強權威性。具體而言，作為主導部門的自然資源部發文次數最多（53次），其次為國務院（47次）、國家發改委（28次）、中共中央委員會（26次）全國人民代表大會及其委員會（20次），這表明最高層次權威機構對改革的頂層設計較多。再次是中國銀行保險監督管理委員會（20次），說明農村集體經營性建設用地改革尤其是金融改革是我國集體經營性建設用地的主要政策方向。

從多部門聯合發文情況來看，參與集體經營性建設用地相關政策制定的部門逐年增多。在前試點階段，多部門聯合發文數僅占該階段總發文數的3.9%，且主要參與政策制定的部門為自然資源部、國家發改委、中共中央委員會和國務院，說明這一階段以中共中央和自然資源部制定的指導性政策為主，其他部委參與相對較少。在試點階段，多部門聯合發文數占該階段總發文數的23.6%，聯合發文比例有明顯上升，說明本階段參與政策制定的部門逐漸增多，中國銀行保險監督管理委員會、住房和城鄉建設部、農業農村部、財政部等部門開始參與制定政策細則。在試點后階段，多部門聯合發文數占該階段總發文數的35.1%，各部門間的協作程度進一步上升，文化和旅游部、國家鄉村振興局等更多部委以及中國人民銀行等機構對政策展開了進一步細化。

（二）政策文本量化分析結果

參考前人研究[24-28]，本文使用高頻關鍵詞統計和社會網絡分析法剖析集體經營性建設用地入市政策內容。具體來說，首先使用ROST CM6軟件的詞頻統計功能統計三個政策階段中數量分別排在前15的高頻關鍵詞（結果見表4），其次，借助其社會網絡與語義分析功能構建各階段政策文本關鍵詞共現網絡圖。在關鍵詞共現網絡圖中，內圈關鍵詞為除“集體經營性建設用地”外中心性得分前十的關鍵詞，外圍關鍵詞為其他核心關鍵詞，并對關鍵詞進行進一步提煉聚焦，以明確不同階段的政策目標、治理體系以及協同項目。

1.前試點階段。前試點階段明確提出了集體經營性建設用地入市的政策目標，治理體系和協同項目以試點前的準備工作為主[16]（見圖3）。首先，圖3中的“建設用地市場”等內圈關鍵詞和“權益”等高頻關鍵詞體現了集體經營性建設用地改革的目標，即建設城鄉統一的建設用地市場和保障農民合法權益。其次，“用途管制”“符合規劃”和“出讓”等關鍵詞表明，前試點階段的政策體系以交易制度的建立為主。中央提出逐步部署開展集體經營性建設用地入市試點工作，明確入市前提、入市方式等集體經營性建設用地入市交易規則。再次，從協同項目來看，“確權”“登記”和“頒證”等關鍵詞表明，中央政府強調試點前需要明確集體經營性建設用地的所有權人、使用權人，為確定入市主體和分配土地增值收益提供依據。

雖然中央政府關于集體經營性建設用地入市改革的目標清晰，但是根據《物權法》規定，集體經營性建設用地使用權不屬于用益物權。前試點階段實行的《土地管理法（2004修訂版）》第43條和第63條也嚴格限制農村集體所有土地用于非農建設。入市政策和現行法律脫節，導致實踐中關于“集體經營性建設用地能否入市”的爭議不斷。

2.試點階段。在試點階段，中央政府聚焦于治理體系的建設，同時強調集體經營性建設用地改革與其他改革的協同（見圖4）。首先，“盤活”“權益”等外圈關鍵詞表明，在試點階段中央政府的政策目標強調要通過盤活農村閑置土地，發揮集體經營性建設用地的土地財產權權能，增加農民收益。與政策目標相關的關鍵詞從內圈轉移至外圈，表明試點階段的政策重點有所轉移。其次，試點階段的治理體系完善了入市相關的交易、財稅和金融制度，即圖4中的 “抵押”“土地增值收益”等內圈關鍵詞，以及“符合規劃”“法律”等外圈關鍵詞予以表征。再次，本階段的協同項目除明晰產權之外，還強調與其他農村改革之間的配合以及集體經營性建設用地對農村產業發展的支持。圖4中的“征收”“宅基地制度改革”“集體產權制度”，以及上表4中的“產業”等關鍵詞，表明了試點階段與前試點階段相比更強調改革的協同性。

2019年修訂的《土地管理法》在試點結束之際解除了農村集體經營性建設用地入市的法律約束，形成了集體經營性建設用地入市的共識。在試點階段，治理體系逐步建立，但也暴露出入市范圍過窄以及土地增值收益分配機制不完善等問題。一方面，試點階段只允許符合規劃、用途管制的存量集體經營性建設用地入市。對入市范圍的諸多限制導致可供入市的土地規模小且分散，集體建設用地市場難以形成[26]。另一方面，中央政策并未明確土地增值收益在農村集體和農民間的分配方式，農民的土地財產權益缺乏法律保障。

3.試點后階段。試點后階段，在總結試點經驗的基礎上完善入市法律及相關制度，推動集體經營性建設用地全面入市。首先，本階段的政策目標與前兩個階段保持一致，即圖5中 “建設用地市場”等關鍵詞與圖3的類似。其次，試點后階段的治理體系強化了生態環境保護要求，拓展了入市范圍，為宅基地入市改革奠定基礎。一是“生態”“產業準入”和“閑置宅基地”等關鍵詞表明，本階段中央頒布的法律法規將產業準入和生態環境保護兩項要求加入了入市前提。二是入市范圍進行了擴展，允許符合條件的閑置宅基地和集體公益性建設用地直接入市。然而，試點后階段的制度依舊存在著提升空間，例如，在財稅和金融制度方面明顯存在著制度真空問題，土地增值收益調節金使用征收制度和使用權抵押貸款制度隨試點結束自然失效，新的相關制度尚未建立。再次，從協同項目來看，本階段同樣強調產權明晰和產業帶動。圖5中的“登記”“確權”“保障性租賃住房”和“建設用地指標”等詞表明，通過將集體經營性建設用地指標優先用于保障性租賃住房建設、鄉村旅游等產業，引導集體經營性建設用地入市的可持續發展，壯大村集體經濟，助力鄉村振興。

《土地管理法實施條例（2021修訂）》的頒布實施完善了集體經營性建設用地的入市范圍和入市流程，但并未涉及土地增值收益分配問題和集體經營性建設用地融資問題。一方面，地方政府共享土地增值收益的形式和比例缺乏通用性管理辦法。另一方面，集體經營性建設用地使用權抵押貸款的信用管理體系和風險防范機制有待健全。此外，試點結束后，集體經營性建設用地入市進展緩慢，除區位、地方經濟發展水平等因素外[31]，集體經營性建設用地跨區域交易不暢、地方政府改革積極性低、土地交易監管機制缺失等也對入市造成了阻礙，破解入市困境需要中央政策體系的進一步完善。

四、結論與政策建議

（一）研究結論

本文基于2008—2022年頒布的184份中央政策文件，使用政策結構計量和政策文本量化方法，結合政策過程三階段理論，探究集體經營性建設用地入市政策的演變趨勢。結果表明：（1）集體經營性建設用地入市政策文本的政策類型以意見、通知等執行類政策為主，還包括計劃類和規章制度類政策，共有14種細分政策。這既體現了中央政府對于政策過程的把控，又反映出法律正在逐步確認試點的成果。（2）政策發文數量整體呈現波動上升的態勢，與試點過程存在一定的協同關系。具體而言，集體經營性建設用地入市政策的變遷可以劃分為2008—2014年的前試點階段、2015—2019年的試點階段和2020—2022年的試點后階段。（3）參與政策制定的部門逐年增多，聯合發文的政策數量隨著政策階段的演變而增加，呈現出權威性和協作性逐年增強的特點。（4）政策目標為建立城鄉統一的建設用地市場和保障農民權益，不同階段的政策特征和政策內容具有一定的延續性和差異性。在前試點階段，政策內容主要為入市改革提供政策目標，并提出產權明晰的協同項目，當時在關于集體經營性建設用地是否應該入市的核心問題上未形成政策共識。在試點階段，政策內容包括協同改革、配套制度供給和產業帶動等多個方面，通過提出具體的治理制度來為政策推廣和制度建設積累經驗，該階段關于入市范圍和土地增值收益分配機制有待完善。試點后階段的政策內容主要關注治理體系的建設，但試點結束后的土地增值收益分配問題、融資難題以及缺乏試點政策約束后對各主體入市行為的有效激勵和監督機制有待進一步探索解決。

（二）政策建議

2022年9月6日，全面深化改革委員會第27次會議通過的《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的指導意見》提出要進行集體經營性建設用地入市第二輪試點，表明集體經營性建設用地入市相關制度體系的建設有待進一步探索。本文基于第一輪試點的政策文本分析結果提出以下政策建議：

1.健全土地增值收益分配體制。集體經營性建設用地入市改革涉及對社會公共利益、集體共同利益和農民個人利益的重新分配，土地增值收益分配是否合理是實現改革“保障農民合法權益”目標的關鍵。一是細化各入市主體間的土地增值收益分配安排。二是完善土地稅制，實現土地增值收益的二次分配。當前的土地稅制尚未覆蓋農村集體經營性建設用地入市的全部環節，國家可以通過與國有土地稅收制度銜接，為地方政府建造公共設施提供資金來源，實現集體經營性建設用地與國有建設用地的同權同責。

2.建立集體經營性建設用地使用權抵押貸款制度。實現集體經營性建設用地的金融功能，為發揮農村土地資本化效應、充分盤活閑置集體經營性建設用地提供資本保障。通過完善融資主體貸前信用調查和評估機制，引入信托擔保機制以及建立貸后風險監管機制等方式，規范抵押貸款流程，強化金融機構貸款供給信心，降低融資難度。

3.建設集體經營性建設用地入市交易平臺。一是針對我國集體經營性建設用地具有量少分散的特點，依托國有土地交易平臺， 拓展集體經營性建設用地交易板塊，實現城鄉建設用地交易互聯以及市縣區信息互通，提高集體經營性建設用地市場化程度。二是開發集體經營性建設用地入市交易平臺的監管功能，規范集體經營性建設用地入市交易流程，形成對入市收入的全流程使用監管。

4.繼續強化頂層設計與改革聯動。一是強化與宅基地、土地征收制度的統籌聯動。二是與住房制度改革、鄉村振興戰略銜接。一方面，通過集體經營性建設用地入市改革為建設保障性租賃住房提供土地支持，另一方面，引導集體經濟組織以集體經營性建設用地為資本進行再投資，喚醒沉睡的資產、發展壯大集體經濟、助力鄉村振興發展。

參考文獻：

[1]黃賢金.論構建城鄉統一的建設用地市場體系——兼論“同地、同權、同價、同責”的理論圈層特征[J].中國土地科學，2019，33（08）：1-7.

[2]黃忠華，杜雪君.集體建設用地入市是否影響城鄉統一建設用地市場？——基于浙江德清微觀土地交易數據實證研究[J].中國土地科學，2020，34（02）：18-26.

[3]豐雷，胡依潔.我國政策試點的中央政府行為邏輯探析——基于我國農村土地制度改革“三項試點”的案例研究[J].中國行政管理，2021（08）：138-145.

[4]翁貞林，唐文蘇，諶潔.鄉村振興視野下農村集體經營性建設用地直接入市：演進邏輯、現實挑戰與未來展望[J].華中農業大學學報（社會科學版），2022（03）：188-196.

[5]王玥，盧新海，賀飛菲.集體經營性建設用地入市試點政策選擇研究——基于14個試點地區的政策文本分析[J].學習與實踐，2021（05）：79-87.

[6]尚海洋，樊姣姣，羅文春.土地三項制度改革試點項目的政策創新效應與路徑分析[J].資源開發與市場， 2021，37（09）：1073-1079.

[7]李江，劉源浩，黃萃，等.用文獻計量研究重塑政策文本數據分析——政策文獻計量的起源、遷移與方法創新[J].公共管理學報，2015，12（02）：138-144，159.

[8]魏巍.“高位推動”模式下區域協同治理政策的時空演進——以2014-2019年京津冀協同發展的政策文本分析為例[J].長白學刊，2021（01）：82-90.

[9]傅廣宛.中國海洋生態環境政策導向（2014—2017）[J].中國社會科學，2020（09）：117-134，206-207.

[10]黃萃，呂立遠.文本分析方法在公共管理與公共政策研究中的應用[J].公共管理評論，2020，2（04）：156-175.

[12=1]鄭新曼，董瑜.政策文本量化研究的綜述與展望[J].現代情報，2021，41（02）：168-177.

[12]李壯.中國政策試點的研究述評與展望——基于CSSCI數據庫的分析[J].社會主義研究，2018（04）：141-149.

[13]李智超.政策試點推廣的多重邏輯——基于我國智慧城市試點的分析[J].公共管理學報，2019，16（03）：145-156，175.

[14]黃秀蘭.淺談改革開放進程中的政策試驗[J].行政論壇，2000（04）：19-22.

[15]周望.如何“由點到面”？——“試點—推廣”的發生機制與過程模式[J].中國行政管理，2016（10）：111-115.

[16]劉偉.政策試點：發生機制與內在邏輯——基于我國公共部門績效管理政策的案例研究[J].中國行政管理，2015（05）：113-119.

[17]OSTROM E.Understanding institutional diversity[M].Princeton：Princeton University Press，2005.

[18]（美）諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海：格致出版社，2008.

[19]楊立華，常多粉，張柳.制度文本分析框架及制度績效的文本影響因素研究：基于47個大氣污染治理法規政策的內容分析[J].行政論壇，2018，25（01）：96-106.

[20]劉宏偉，龔宇潤.農村解紛機制的演進脈絡與建構邏輯——基于黨的十八大以來的政策文本分析[J].地方治理研究，2022（01）：54-64，80.

[21]王建民，狄增如.“頂層設計”的內涵、邏輯與方法[J].改革，2013（08）：139-146.

[22]譚春輝，梁遠亮，魏溫靜，等.基于四維分析視角的我國科技人才評價政策文本計量與優化[J].情報科學， 2022，40（03）：63-71.

[36]張偉偉.推進國家治理現代化的三條主線——治理主體、工具、客體研究[J].中共云南省委黨校學報，2015，16（04）：151-154.

[24]潘丹，周金龍，周應恒.中國農村集體產權制度改革政策的變遷與趨勢——基于2010—2020年76份政策文本的量化分析[J].中國農業大學學報，2022，27（06）：278-289.

[25]郝冰冰，黃燕玲，羅盛鋒.扶貧政策變遷文本計量分析與演變規律探討[J].統計與決策，2019，35（19）：103-107.

[26]唐健，譚榮.農村集體建設用地入市路徑——基于幾個試點地區的觀察[J].中國人民大學學報，2019，33（1）：13-22.

[27]王漢杰，劉暢，于曉華.長三角一體化背景下的城鄉統一建設用地市場：理論邏輯、現實困境與推進路徑[J].中國軟科學，2021（01）：76-84.

Research on the Evolution of the Market Entry Policy of Collectively Operated Construction Land Based on Text Analysis

Cheng DanLi JunwenLi Shangpu

（School of Economics and Management， South China Agricultural University， Guangdong 510642， Guangzhou， China）

Abstract： The reform of entering the market of collectively operated construction land is an important measure to establish a unified urban and rural construction land market. Based on 184 policy documents issued by the Central Committee of the Communist Party of China， the State Council and other relevant departments from 2008 to 2022， and on the basis of describing the basic characteristics of the number and structure of the policies， and combining with the three-stage theory of the policy pilot， the article divides the evolution process of the policy for the entry of collective operating construction land into three stages， namely， the pre-pilot stage （2008—2014）， the pilot stage （2015—2019） and the post-pilot stage （2020—2022）. Then the paper uses the ROST analysis tool to explore the evolution characteristics of the policy. The results show that the central governments policy objectives were consistent at all stages of the reform， but the governance system and collaborative projects continued to improve according to the problems in practice. Based on this， the article puts forward suggestions on the market entry policy of collective operational construction land in terms of land value-added income distribution system， financing system establishment， trading platform construction and reform coordination.

Key words： entering the market of collectively operated construction land; policy text analysis; top-level design; pilot