“三權分置”下宅基地使用權利用主體多元化的路徑探索

黃小瑩 史衛民

摘要：隨著“三權分置”改革的不斷深入和城鄉融合的進一步發展，農村宅基地資源的開發利用是當前土地制度改革的關鍵。但宅基地使用權所具有的身份性使其流轉受到極大的限制，致使宅基地被大量閑置和浪費，也難以解決“一戶多宅”的問題。引入多元主體共同開發利用農村宅基地資源，構建新型宅基地盤活利用主體結構，應當完全放開宅基地使用權受讓主體范圍，拓展宅基地流轉方式及多主體利用，健全宅基地退出機制和流轉交易市場建設，完善宅基地經營性用途和利益分配機制，才能促進農村宅基地資源的有效利用，助力農村共同富裕和鄉村全面振興。

關鍵詞：三權分置；宅基地使用權；流轉；經營性用途；利益分配

[基金項目]國家社會科學基金項目（項目編號：21XFX012）。

[作者簡介]黃小瑩（1999-），女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：民法學、土地法學；通訊作者：史衛民（1973-），男，陜西漢中人，教授，研究方向：民法學、土地法學。

一、引言

隨著城鎮化和城鄉融合的進一步發展，農民已經不僅僅依靠宅基地實現住房生活功能，農村宅基地逐漸呈現出從居住保障功能向財產功能的轉變，農戶希望能夠通過流轉來實現宅基地使用權的財產功能。而農村宅基地不能流轉，會妨礙農房保值增值和城鄉生產要素流動[1]，宅基地使用權流轉的封閉性和限制性使得農戶和社會主體只能探索規避法律限制的利用途徑，導致出現了大量的宅基地隱形交易和非集體組織成員買賣宅基地問題。推動宅基地制度深化改革，探索閑置宅基地資源有效盤活或利用勢在必行。

從“三權分置”制度改革試點開始，政策文件不斷強調以多種方式盤活利用宅基地，目前，在現有的研究中對閑置宅基地盤活利用的討論主要集中在實踐探索、利用方式、自愿退出等方面，而對于使用權利用主體多元化的討論較少。在探討宅基地使用權主體多元化的必要性及其內在邏輯的合理性基礎上，對宅基地使用權主體多元化的實現路徑進行深入闡釋，對優化土地資源配置，實現宅基地財產價值具有重要的理論價值和實踐意義。

二、宅基地“三權分置”改革的現狀考察

（一）宅基地“三權分置”改革的發展歷程

2015年，我國在15個地區開啟了宅基地制度改革的試點實踐，各試點地區積累了大批的改革經驗。2018年中央一號文件提出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，強調要進一步深化農村宅基地的試點工作。由此，宅基地“三權分置”制度改革的試點地區由原來的15個縣擴展至33個縣。2019年，農業農村部發布的《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中強調，要支持集體經濟組織及其成員采取多種方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅。2020年，中央全面深化改革委員會審議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》中提到，要深化農村宅基地制度改革，探索“三權分置”政策的具體路徑和辦法。此后，宅基地制度改革試點地區由之前的33個縣擴展到104個縣和3個設區的市，這表明了中央給予宅基地制度改革極大的探索空間，鼓勵各試點地區進一步落實“三權分置”改革政策，不斷完善我國的宅基地制度。2021年中央一號文件再次提及宅基地“三權分置”，宅基地制度成為目前我國土地制度改革工作中的重要內容。2023年中央一號文件強調要“穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置”有效實現形式”?！笆奈濉睍r期，推進深化宅基地制度改革是全面鄉村振興的重要抓手，謀求宅基地的有效盤活和利用，將為推動全面鄉村振興和實現共同富裕作出重要貢獻。

（二）“三權分置”下適度放活使用權的實踐

宅基地“三權分置”下的使用權是一項新型的權利，由于我國幅員遼闊，各地區的經濟發展水平、風俗習慣、氣候環境等因素存在較大的差異，以及民眾接受的意愿強度不一，導致宅基地制度很難在全國范圍達成統一的規定和標準，自然就形成了全國范圍內有多套規定并存的局面[2]。

最先開始試點的地區，大多允許宅基地使用權有限制的“跨集體轉讓”[3]。例如浙江省義烏市在試點實踐中就規定宅基地使用權可以跨集體經濟組織轉讓，但同時又將轉讓的范圍限制在義烏市市域之內，由轉讓方繳納費用，村集體接受轉讓方繳納的費用，表示同意宅基地在市域內的轉讓①。

浙江省德清縣在宅基地的退出、流轉及收益等方面做出進一步的創新和探索。德清縣允許宅基地進行轉讓、租賃和抵押，但宅基地使用權的用途要受到約束，程序上也需要獲得當地鎮政府的批準。同時，德清縣允許登記后的宅基地使用權再次進行流轉，但不得超過使用權人權利期限②。

江西省余江區探索多種形式盤活宅基地和農房的使用權，將退出后的閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市流轉，或用于自建商業用房或租賃性住房等，鼓勵農民自行開發利用宅基地和農房資源，例如開展農家樂、民宿等經濟活動，增加經濟收入，同時，閑置宅基地和農房也可經集體經濟組織收儲后用于發展公益事業，如集體活動中心、村史館等[4]。

四川省瀘縣則專門在宅基地有償退出以及房屋拆遷補償等方面制定了實施細則。瀘縣要求因各種原因多占宅基地的農戶繳納額外的費用，促使“一戶多宅”的農戶主動退出宅基地。同時，瀘縣規定自愿退出宅基地的農民需要先向村集體提出申請，之后由鎮政府審核，并進行備案登記③。

三、宅基地使用權主體的身份限制

（一）宅基地使用權主體范圍界定不清晰

對宅基地使用權主體范圍的界定不清晰，主要是因為各試點地區發展狀況不同，需要因地制宜地設計宅基地改革方案，同時，各地也存在對中央政策理解不一致的問題，導致實踐中試點地區對宅基地使用權主體范圍的界定與法律和政策中的界定存在一定差異。

1.法律和政策中的界定

我國一直以來都堅持實行最嚴格的土地管理制度，2004年起，中央文件中就規定嚴禁城鎮居民下鄉購買宅基地④。時至今日仍然禁止宅基地的違法違規買賣?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ瑢r民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，體現出中國現行法律并不承認跨集體經濟組織的宅基地使用權流轉，農村宅基地使用權轉讓只在村集體成員內部被允許。也就是說，目前我國在法律和政策中將宅基地使用權的主體界定為本集體經濟組織內部具有特定身份的農民，規定宅基地使用權只能由集體內部的農民享有，并且宅基地使用權的轉讓主體和受讓主體都只能是本集體經濟組織內部成員，非本集體經濟組織成員以及城鎮居民不能通過轉讓或申請的方式獲得宅基地使用權。

2.部分試點地區的界定

實踐中，由于各地區發展不均衡，使用權主體的界定在不同地區存在較大的差異。如，廣東佛山南海區將使用權主體范圍限制為宅基地申請人準入資格名錄庫范圍內的農村集體成員⑤，也就是只有具備宅基地資格權才能申請使用權，這種界定對于盤活利用宅基地使用權而言過于狹窄，不利于達到盤活使用權的目的。浙江省義烏市將宅基地使用權轉讓的范圍放開到非集體經濟組織成員中，但又將該范圍限定在本市市域范圍內⑥，一定程度上放寬了使用權的主體限制，但仍具有一定局限性。而浙江省德清縣將轉讓的主體界定為其他組織和個人⑦，這在各試點地區中相對屬于較為寬泛的界定。

（二）宅基地使用權流轉中的身份限制及問題分析

1.宅基地使用權流轉的身份限制

宅基地使用權轉讓時的身份限制，是指宅基地使用權僅限于權利主體基于其身份取得，并且嚴格限制其流轉[5]，將宅基地使用權的轉讓主體和受讓主體限制在本集體經濟組織內部，非本集體成員或城鎮居民無法通過轉讓的方式取得宅基地使用權，體現了高度的封閉性及限制性，導致了大量閑置宅基地或閑置農房的浪費。

國務院辦公廳在發布的通知中規定，宅基地只能轉讓給符合條件的本集體成員⑧。在《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中同樣強調了宅基地使用權轉讓的身份限制。最高人民法院印發的《關于全國民事審判工作會議紀要的通知》明確指出，宅基地上農房轉讓給非本集體經濟組織成員的買賣合同無效⑨。農業農村部發布的《農村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》也表明，非本集體經濟組織成員，只能在已合法取得宅基地的本集體經濟組織成員依法繼承農戶住宅的情況下，在該住宅存續期間依法使用宅基地⑩。

2.宅基地使用權流轉的身份限制導致私下流轉問題突出

在城鄉融合的背景下，大部分農民進城務工后并沒有退出宅基地，且農民無法采取流轉的途徑利用閑置宅基地，導致大量宅基地被閑置。在農村宅基地的財產價值逐步凸顯的現狀下，宅基地使用權本身所具備的身份性，卻使得農民或者社會主體不得不尋求其他途徑來實現宅基地的財產價值，比如把宅基地上的農房直接出租給社會主體，或者訂立無期限租賃合同變相實現交易的目的，借此規避法律的限制；又比如，一些農戶會與社會主體簽訂合作建房合同，農戶以宅基地使用權為出資，與社會主體共同建造房屋。雖然實踐中已出現大量私下流轉事實，但相關法律規則仍不明確，這導致在社會主體利用宅基地的實踐中，無論是農戶還是社會主體的權益都無法得到保障。

3.宅基地使用權流轉的身份限制易導致各方主體權益受損

非本集體經濟組織成員通過繼承而實際占有宅基地導致“一戶多宅”在實踐中已成事實，早已打破了“一戶一宅”原則，更不利于農村土地的配置及管理。宅基地使用權的“隱形流轉”，一方面不利于農民集體的利益，破壞了農村土地的經濟、利用、管理等秩序；另一方面，也不利于維護農民與受讓主體的利益。司法實踐中往往注重宅基地的身份性，著重于保護農民的宅基地使用權，在糾紛中會損害受讓主體的利益。同時各地區發布的關于宅基地管理的政策各有不同，往往也會導致出現同案不同判的情況。以合作建房為例，合作建房合同以及所建房屋如何分配的問題時有糾紛，而在司法實踐中，由于社會主體無權取得宅基地使用權，所以往往認定合作建房合同無效。同樣，即使是農村集體經濟組織成員，以市民身份購入農房而利用宅基地使用權，也會被認定為買賣合同無效，給買賣雙方造成利益損失[6]。

4.宅基地使用權內部流轉少，無法達到盤活的目的

在同一集體經濟組織中，農民可基于資格權申請獲得宅基地使用權，來實現居住目的，無須從本集體經濟組織其他成員手中傳來取得宅基地使用權。此外，部分經濟發展較為落后的地區，和部分距離城市較遠的農村地區，拓展宅基地的經營性用途較為困難，對宅基地也就沒有除居住以外的其他需求，更沒有理由從同一個集體經濟組織的其他成員手中購入宅基地使用權。據此，大部分農民缺乏在本集體經濟組織內部轉讓宅基地的意愿，宅基地使用權內部流轉少，無法達到盤活的目的，也解決不了“一戶多宅”以及宅基地大量閑置等問題。

三、宅基地使用權利用主體多元化的內在邏輯

（一）“三權分置下”宅基地使用權的性質界定

自宅基地“三權分置”改革推行以來，學界對使用權的界定主要存在三種，一是“不動產用益物權說”；二是“次級用益物權說”；三是“法定租賃權說”。

1.不動產用益物權說與次級用益物權說的不足

“不動產用益物權說”認為宅基地“三權分置”改革后，宅基地使用權經過費用繳納、期限限制等方式改造后，使宅基地使用權重新設計成為一個完整的用益物權。當使用權的受讓主體可以是非本集體經濟組織成員時，實際上是轉讓人將宅基地使用權退還給村集體，然后村集體再將這項權利轉變為不動產用益物權[7]。這種觀點的缺陷在于，現行法律制度下重新設計一個用益物權成本太高，為更高效的在當下的實踐中盤活宅基地使用權，應當把重點放在使用權的去身份化之上，打破使用權的身份限制?！按渭売靡嫖餀嗾f”認為“三權分置”中的使用權是在原有的使用權之上再設立一個新的地上權，也即同時存在兩個用益物權[8] ，形成“用益物權+用益物權”的權利結構[9]。這種觀點也有其自身的合理性，但部分學者對這種觀點仍持反對意見[10]。次級用益物權說的缺陷在于，在原有的使用權之上再設立一個地上權會使得宅基地上同時存在兩個相近的用益物權，在一定程度上會使得權利之間產生沖突。

2.法定租賃說的合理性

“法定租賃權說”主張在原有的使用權基礎之上設立一個租賃權，是由權利人以租賃的方式將宅基地使用權轉讓給受讓人[11]。認同這種學說的學者們認為，這種權利設計方案可以在不增加立法成本的情況下，使受讓主體取得宅基地的使用權，權利主體通過各種方式取得地上房屋的所有權后，法定租賃權可以使受讓主體在一定期限內獲得有償使用宅基地的權利[12]。

法定租賃權可以在保證村民住房用地和制度公平性的基礎上，打破宅基地使用權的身份限制，用有償使用的方式提高對宅基地的利用率，并且用較低的立法成本實現放活宅基地使用權的目的。法定租賃權一經設立，資格權人雖然不再是宅基地的直接使用人，但并不喪失宅基地使用權，同時可根據租賃合同獲得租金[13]。綜上，法定租賃權說的合理之處在于可以減輕立法成本。法定租賃權說以現有法律中的權利界定使用權，不需要重新構造權利，在達到放活的目的的同時，還能夠維持宅基地使用權的原有權能，并對其權能進一步充實，具有更強的實用性和操作性，維護了宅基地所有權、資格權、使用權三方的利益。

（二）房地分離主義的合理性

與城市相比，農村土地無法像城市建設用地一樣進入市場流轉，當前宅基地制度存在市場化需求上的困境與矛盾。在我國現行法律上，宅基地使用權因受到其主體身份限制而無法流轉，導致其地上房屋的流轉也受到限制，如果堅持“房地一體”原則，房屋財產權能的實現必須依賴于宅基地使用權財產權能的實現，這難以解決現實中農村迫切的實現宅基地財產權能的需求，因此可采取房地分離主義，盡快實現宅基地的財產權能。

房地分離在政策中已有所體現，“三權分置”改革的政策文件中的表述為“適度放活宅基地和農民房屋使用權”。在試點地區對宅基地使用權流轉的探索中，也存在房地分離的實踐。例如，浙江省瑞安市、文成縣在流轉試點中將其表述為“農房（宅基地）使用權”，規定“農房（宅基地）使用權”可以流轉、抵押，并且對流轉的期限進行了規定。現實中，大量租賃宅基地上農房的當事人，會通過開發旅游、農家樂、民宿等方式來獲取收益，此時存在的問題便是農房轉讓合同或是合作建房合同在司法實踐中往往被認定無效。打破房地一體原則，實現房地分離主義，則可以使農房轉讓合同或合作建房合同等獲得《民法典》的保護，也可使農民以及當事人的權益得到保護[14]。實現房地分離主義，將宅基地使用權界定為一種法定租賃權，這種權利構建在當前的實踐現狀下更具合理性，可以更高效且低成本的激活宅基地的市場價值。

（三）一戶多宅問題的化解

《土地管理法》規定農民一戶只能擁有一處宅基地，但實際上由于歷史遺留問題等復雜情況，使得“一戶一宅”原則在實踐中早已被打破，農村宅基地治理過程中“一戶多宅”現象已較為普遍。

造成“一戶多宅”的原因有很多種：一是村民擴建亂占以及建新不退舊從而違反了“一戶一宅”原則。農村村民的法律意識較為淡薄，一些農戶在取得新的宅基地后，不愿將其占用的舊宅基地退還村集體，而是選擇繳納罰款等方式以保留舊宅。也有一些村民會非法對宅基地進行擴建或是在其他土地上違法建房。二是因繼承而占有多處宅基地。目前根據《民法典》的有關規定，在我國繼承和受讓主題取得宅基地使用權從而造成“一戶多宅”的現象是合法的，合法繼承宅基地上房屋的農戶，可獲得相應宅基地使用權[15]。當前宅基地退出補償機制仍不夠完善，缺乏統一的規范性文件。對于一些經濟發展較為落后的地區，村集體沒有足夠的資金來收儲農戶手中的閑置宅基地，宅基地有償退出的補償金額不能達到農戶的期待值，農戶則更愿意保持自己對宅基地的占有狀態。三是“戶”的界定沒有統一標準?！锻恋毓芾矸ā芬幎苏氐摹耙粦粢徽痹瓌t，但現有法律并未對“戶”這一概念做出具體明確的解釋，這在實踐中造成了宅基地申請和審批的混亂。

“一戶多宅”問題在我國廣大農村地區非常普遍，部分農民占有了超過其基本需求的宅基地面積，使得大量宅基地被閑置。目前“一戶多宅”問題亟待解決，但當前仍然沒有好的解決方案。考慮到宅基地的特殊性質，以及我國政策法規堅持限制宅基地的流轉，化解“一戶多宅”問題的關鍵在于盤活宅基地使用權，使閑置的宅基地及農房得到充分利用，使農戶實現宅基地的財產權益。引入多元主體利用宅基地使用權，鼓勵農村集體經濟組織及其成員探索多元主體及多元形式盤活利用宅基地及其地上農房，可實際化解“一戶多宅”問題。以法定租賃權為例，租賃方式可以推動宅基地使用權利用主體和利用方式的多元化，比如社會主體可以租賃農戶的宅基地和農房開展經營性活動；非集體經濟組織成員可以和農戶合作建房；村集體可以收儲農戶的閑置宅基地租賃給企業實現集體增收。多元主體利用宅基地使用權，既能保障農民不喪失宅基地，又能實際化解“一戶多宅”問題。

四、宅基地使用權利用主體多元化的現實路徑

（一）完全放開宅基地使用權受讓主體范圍

建議將宅基地使用權的受讓主體放寬到所有組織和個人，全面放開宅基地使用權。我國目前的法律政策對于將宅基地使用權轉讓給城鎮居民仍然保持消極態度，但宅基地使用權流轉的封閉性和限制性會阻礙宅基地的經濟價值，使宅基地的市場價值難以實現。完全放開宅基地使用權受讓主體，通過法定租賃權的方式既能實現農戶的宅基地資格權，又能實現宅基地使用權的財產價值，應是當前法律政策框架內的最優選擇。

1.完全放開宅基地使用權受讓主體范圍具有必要性

首先，隨著經濟的快速發展和城鄉融合的加快，農民必然要求在大量的閑置宅基地中實現范圍更廣泛的財產價值，宅基地存在著巨大的增值空間，具有巨大的經濟效益。其次，完全放開宅基地使用權也體現了法律平等和公平原則的需要，我國法律規定，當事人在任何民事活動中都要遵循公平和平等原則。因此，在宅基地使用權轉讓的問題上，農村居民與城鎮居民應當享有平等的主體地位，法律并沒有限制農村居民在城市購房，那么也不應當限制城鎮居民購買農房，據此，完全放開宅基地使用權受讓主體范圍，是體現法律平等和公平原則的需要。最后，完全放開宅基地使用的受讓主體范圍，還能夠滿足城鎮居民對創業、環境、休閑、養老等多方面的需求，解決農村宅基地“隱形流轉”的問題，最大程度上實現農村閑置宅基地的盤活利用。

2.完全放開宅基地使用權受讓主體范圍具有可行性

首先，農民對其房屋所享有的權利是完整的所有權，也就是說，法律并沒有限制農民對其房屋的處分權利，那么也不應當限制農房轉讓時的買受人范圍。其次，農房轉讓應當適用“房地分離”主義，作為用益物權的宅基地使用權因具有身份性和保障性不得處分，但宅基地上房屋可以根據農民享有完整的所有權而進行處分。最后，采取法定租賃權來構建宅基地使用權利用的權利機制，能夠使資格權人獲得財產性利益的同時，不喪失宅基地使用權，可以維護宅基地所有權、資格權、使用權三方的利益。

3.完全放開宅基地使用權受讓主體范圍的具體措施

首先，從政策和法律上要全面廢除對受讓主體范圍的限制，將宅基地使用權的受讓主體定義為所有組織和個人，允許城鎮居民購買農村房屋，確認農房買賣合同的有效效力。其次，完善對宅基地使用權和農民房屋的確權登記，使農民房屋產權清晰、登記完整，保障農民的房屋權利，為農民房屋進入市場自由交易奠定堅實的基礎。最后，完全放開宅基地使用權受讓主體范圍要求盡快實現城鄉住房一體化管理，要借鑒城市房地產管理制度，完善對農村房屋市場的規范化，逐步縮小城鎮居民與農村居民的差距，為城鄉融合進一步發展奠定基礎，為農村房屋進入市場自由交易創造條件。

（二）拓展宅基地流轉方式及多主體利用

實踐中，部分試點地區也已經開始對宅基地使用權流轉的具體方式做出規定，如安徽旌德縣通過對宅基地“三權分置”頒證的方式，對跨集體經濟組織農戶之間的宅基地（農房）交易進行確認；浙江義烏市通過競標的方式實現宅基地的跨村跨鎮轉讓。隨著“三權分置”改革的不斷深入和城鄉融合的進一步發展，農村人口的流動遷徙不斷增加，出現越來越多的跨集體經濟組織遷移農戶，非本集體經濟組織成員購買宅基地的需求也應當被滿足。

未來宅基地使用權的改革，除進一步擴大宅基地使用權的主體范圍以外，還要構建新的使用權主體制度。在盤活宅基地使用權的實踐中，已經出現了多主體盤活利用的結構，比如“農村集體經濟組織+社會投資主體+農戶”的多元主體結構，使得宅基地盤活利用的主體更加開放化。引入多元主體盤活宅基地，要維護各方主體的利益，目前我國農村盤活利用宅基地的主要方式是出租，閑置宅基地和閑置農房在出租時不同于城市公寓，其在租賃方式和目的上都具有一定的特殊性，因此在政策和立法上還需進一步系統的規定。合作建房也是一種使非集體組織成員獲取宅基地的盤活方式，其也存在權能配置不清、法律保障模糊的問題，在實踐中也產生諸多糾紛[16]，進一步厘清合作建房的權屬和法律性質，將合作建房進行優化并在政策上進一步推廣，有利于在盤活利用宅基地進程中保障各方的權益。

（三）健全宅基地退出機制和流轉交易市場建設

放開宅基地使用權的主體范圍后，就需要健全宅基地使用權的流轉交易市場，以保障利用主體的合法權益。加之在目前宅基地使用權流轉受限的情況下，已經出現了“隱形流轉”等諸多問題，在實踐中易產生糾紛沖突，給農戶及各方主體帶來損失，更加迫切的要求健全宅基地使用權的流轉交易市場。

一方面，要進一步完善宅基地有償退出機制。目前，我國的宅基地退出機制還處于探索階段，加之不同地區的復雜因素，確定宅基地補償范圍和補償標準等都具有一定的困難。要明確宅基地有償退出的補償范圍、具體補償內容等，根據市場情況制定補償標準，在統一的補償框架下，根據各地區的實際情況進行調整。對符合退出宅基地條件的農民，需引導其自愿退出，不應強迫其退出。宅基地的退出和補償方式，也應根據各地區和農民的實際情況，拓展多樣化、多類型的補償方式。

另一方面，要構建宅基地使用權交易平臺。宅基地使用權交易市場的發展是放活宅基地使用權的關鍵，在城鄉融合推動農村人口大量向城市遷移的背景下，宅基地使用權交易市場的缺失造成大量宅基地閑置浪費，只有創造條件推動宅基地使用權流轉市場的構建，才能充分釋放宅基地的財產價值。應將宅基地使用權交易統一納入農村產權交易流轉平臺，完善宅基地和農房的一體確權登記，在交易規則、交易服務等方面，予以法律和政策上的支持。宅基地使用權的多樣化發展，要結合各地實際的經濟發展水平和資源稟賦差異，引入不動產評估機制，合理確定宅基地使用權轉讓的價值，確保交易的公平性，并保證本集體經濟組織及其成員在同等條件下享有優先購買權[17]。

（四）完善宅基地經營性用途和利益分配

目前一些地區在政策的引導下，已經開始探索新型的宅基地經營性用途。各試點地區統籌本地區的資源環境、區位條件、歷史文化和產業基礎，選擇適合本地實際的農村閑置資源盤活利用模式，引入多元盤活利用主體，依法保護各類主體的合法權益，推動形成多方參與、合作共贏的良好局面。

1.根據區域發展靈活拓展宅基地經營性用途

拓展宅基地使用權的經營性用途，要在保障戶有所居的前提下，鼓勵各類使用主體以多種形式實現宅基地的盤活利用。宅基地盤活利用時主要涉及這幾類主體：第一，基于資格權以申請的形式獲得宅基地使用權的原始主體；第二，通過繼承的方式繼承農房而獲得宅基地使用權的繼承主體；第三，村集體在宅基地利用中充當自治主體；第四，非集體經濟組織成員作為租賃主體、社會投資主體以及經營主體參與宅基地的利用；第五，在宅基地改革中政府作為管理者成為宅基地利用的監管主體。在推動宅基地使用權利用主體多元化中，各主體共同發揮作用為促進宅基地深化改革貢獻力量。

在城鄉融合程度較高的地區，宅基地使用權交易更為活躍，多數社會主體選擇通過租賃的方式來盤活利用。此類情形下，經營主體利用宅基地開展休閑農業情況較為普遍，外來經營主體通過租賃形式獲取宅基地，結合當地旅游資源，改建或擴建房屋，利用農房開發民宿、農家樂、民俗村等旅游項目。在此種經營模式下，宅基地使用權的原始主體并未退出宅基地，而是采用簽訂農房租賃合同的形式，將宅基地上農房流轉給經營主體，經營主體通過租賃來規避宅基地交易限制[18]，拓展實現宅基地的經營性用途。

對部分區域位置偏遠，自然資源較差，無法利用環境發展旅游業的地區，當原始主體以及通過繼承獲得使用權的繼受主體進城務工時，會出現“空心村”的現象，農戶居住也比較分散，閑置農房開發利用具有一定難度。此時，應當鼓勵原始主體以及繼承和受讓主體有償退出宅基地。由村集體出資，有償回收農戶的閑置宅基地和農房，統一置換，組織人口向中心村聚集。在新的農村社區中，完善基礎設施和公共服務，妥善安置農戶。對于在此過程中統一收儲的閑置宅基地和農房，也可由村集體組織通過租賃經營、合作經營等方式興建標準化工廠、倉儲設施等，實現盤活利用宅基地，增加村集體經濟收入的目的。

2.吸引社會主體合作開發利用宅基地

探索宅基地及地上農房的統籌利用，在政策上吸引社會主體的投資開發，會涉及村集體、農戶以及其他新型經營主體的利益。社會主體利用宅基地主要是鼓勵通過回收、托管等方式將宅基地使用權集中至集體經濟組織，通過引入國有企業或社會資本等社會主體，由集體經濟組織或社會機構進行規?；洜I，促進宅基地資源的規模化利用。此種經營模式下，可以實現原始主體及繼承和受讓主體宅基地的有償退出，將宅基地集中在村集體組織手中，利用規?；确绞剑c社會主體及投資主體合作開發利用宅基地。

部分試點地區在政策的支持下積極探索新型經營模式，與投資者合作建房、合作經營，吸引社會投資主體與村集體合作帶動農戶增收，盤活閑置宅基地發展的路徑實現企業創收、農戶增收、集體經濟壯大的多方共贏。四川崇州市在宅基地盤活利用時便采取“國有平臺公司+村集體+社會資本+農戶”的模式，村集體與崇州農投集團、本土企業合作，組建專業團隊共同開發文創休閑農業項目。但在村集體與社會主體合作盤活宅基地使用權過程中，往往可能出現產權不穩定引發的合同風險。因此，在吸引新型經營主體盤活宅基地的進程中，引入規模大、信譽好、實力強的大型企業，使村集體成為農戶和企業溝通合作的橋梁，做到同時保障企業和農戶的利益，是實現社會主體參與盤活利用宅基地的關鍵[19]。崇州市在盤活利用宅基地過程中，引入投資公司參與鄉村振興，正是希望通過國有資本的介入，在村莊和市場之間搭建平臺，對接各種資源，盤活農村閑置宅基地和農房，實現農村資源變資產，帶動農戶增收。

3.健全放活宅基地使用權后的利益分配

宅基地“三權分置”改革的不斷深入為農戶帶來了新的收益，宅基地使用權的經營性用途也同時涉及多方主體的利益，有利益必然要明確分配機制。宅基地使用權增值收益主要包括兩個方面：一方面是宅基地經營性用途帶來的增值收益。農戶或社會主體利用宅基地開展經營性活動，已經超出了宅基地的居住功能，突出宅基地的經營性價值，形成土地增值收益；另一方面是農戶流轉宅基地使用權所產生的增值收益。各試點地區在“三權分置”改革的推動下探索不同的流轉方式，一定程度上允許一部分社會主體參與流轉，突破了宅基地使用權流轉的范圍和用途，在流轉交易中帶來增值收益。據此，有必要從理論和法律規則上進一步明晰宅基地增值收益的分配規則，保障各方合法權益。

（1）明確參與利益分配的各方主體。首先是農戶。在宅基地使用權經營性利用和流轉中直接獲取對價的主體是農戶，首要的參與分配的主體就是原始取得宅基地使用權的農戶。在流轉中農戶可基于與受讓主體之間形成有效的法律關系直接獲取對價，使用權在經營性利用中，農戶利用宅基地直接獲得經營收入，因此，農戶是最基本的宅基地增值受益主體。其次是村集體經濟組織。在經營和流轉宅基地的過程中，村集體經濟組織雖不是直接的參與者，但農戶的宅基地使用權是由集體將其宅基地所有權中的占有和使用權能讓渡而來，為的是保障農民的戶有所居，而農戶流轉和經營宅基地已超越了宅基地的居住功能。此外，村集體經濟組織還提供了各類公共服務，完善各項基礎設施，對宅基地流轉進行管理。據此，基于其所有權人身份，加之其在宅基地利用中的管理者身份，也應當分得宅基地增值收益。最后是地方政府。在實施鄉村振興戰略的背景下，地方政府為振興鄉村經濟，改善農村環境，提升農村的區位優勢，投入了大量資本。此外很多試點地區在宅基地使用權流轉的程序中設置了政府審核登記的步驟，實際上使政府在宅基地使用權流轉過程中充當了管理主體，從保障宅基地使用權流轉的合規性角度也應當允許地方政府參與收益分配。

（2）統籌宅基地使用權收益分配規則。因各地經濟發展狀況的差異以及改革推進的程度不同，目前各試點地區關于宅基地使用權收益分配的規范沒有形成統一標準。宅基地使用權收益分配對宅基地“三權分置”改革至關重要，政策上也要求各地建立統一的收益分配規則，宅基地使用權收益分配應當采取7∶2∶1的比例。首先，農戶應當獲得70%的收益。不論是引入社會主體參與利用宅基地使用權還是農戶自行利用宅基地開展經營性活動，宅基地收益分配最重要的主體就是農戶，收益分配的傾斜會影響農戶對宅基地利用的選擇，若是收益分配中集體讓利于農戶，則農戶會更愿意選擇退出閑置宅基地，盡快將宅基地使用權進行流轉或進行經營性活動，此類情況下更利于想要大規模收儲宅基地的集體對宅基地資源進行統籌配置，充分盤活閑置宅基地[20]。因此，農戶應當獲得70%的收益，與鼓勵農戶獲得宅基地的財產性收益的政策一致。其次，村集體應當獲得20%的收益。宅基地經營用途擴張帶來的公共服務負擔不可忽視，農戶與社會主體利用宅基地時不可避免地享受了村集體所提供的服務，村集體應當獲得20%的收益，以填補集體在完善基礎設施、提供公共服務時所投入的大量資金。最后，地方政府應當獲得10%的收益。地方政府為規范宅基地使用權交易市場秩序投入了一定資金，使地方政府在收益分配中占有一定份額，可以抑制暴利和投機現象，增加財政收入，還能利用該收益支持鄉村建設，促進宅基地使用權流轉和經營性利用，助力全面鄉村振興[21]。

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責任編輯：管仲

Exploring the Diversified Path of the Subject of Homestead Use Rights under the “Three Rights Separation”

Huang Xiaoying? Shi Weimin

（School of Law， Xian University of Finance and Economics， Xian 710061， Shaanxi， China）

Abstract： With the continuous progression of the “three rights separation” i.e. the separation of ownership， contract right and right of management， and the further development of urban-rural integration， the exploration and utilization of rural homestead resources becomes the key to the current land system reform. However， the identity of the right to use homestead land greatly restricts its circulation， resulting in a large amount of idle and wasted homestead land， and making it difficult to solve the problem of "one household with multiple homesteads". In order to Introduce multiple entities to jointly develop and utilize rural homestead resources， construct a new structure of active utilization of homestead land， we should fully open up the scope of the? homestead land use rights， expand the methods of homestead land transfer and multi entity utilization， improve the exit mechanism and transaction market construction of homestead land， improve the operational use and benefit distribution mechanism of homestead land. With all above measures， we can promote the effective utilization of rural homestead resources and achieve rural common prosperity and all-round rural revitalization.

Key words： separation of three rights; The right to use homestead land; Circulation; Business purposes; Benefit distribution