委托-代理視角下地勘行業企業化改革與發展

江洵／文

地勘單位的改革一直是我國經濟體制改革的重點，是整個國家經濟體制改革的重要環節。地勘單位改革一直處于探索階段，隨著我國經濟體制的不斷發展，地勘單位的改革也在不斷深化。黨的十八大以來，地勘行業企業化改革進入攻堅階段，以組建地勘集團、分類推進事業單位改革和地勘單位改制為重點，建立現代企業制度，逐步構建起“一主多元”的體制機制。目前，全國大多數省、市、區（縣）已經成立地勘集團，地勘單位進入了企業化發展階段。但很多地勘單位還存在政事不分、事企不分的狀況，在體制機制上還存在一定程度的事業化傾向。地勘行業企業化發展已經成為時代發展的必然要求。

研究目的

隨著改革開放的深入，我國經濟體制改革取得了很大成就，但在推進地勘單位改革的過程中，面臨重重困難。在傳統的計劃經濟體制下，由于政府對生產經營活動的控制力度比較大，所以部分行業長期以來被政府和國有企業壟斷，出現“政企不分”“事企不分”的現象。隨著我國市場經濟體制的不斷完善，政府逐漸將生產經營活動推向市場，將國有企業從政府掌控中分離出來，并由國有企業實行股份制經營。但由于政府和國有企業在政企關系上仍然存在行政化色彩較濃的問題，所以一些企業在推進自身企業化發展的過程中面臨著諸多困難。這些困難從本質上講是由委托-代理關系中出現的問題造成的，只有解決這些問題，才能推動地勘行業企業化改革與發展。

地勘行業企業化改革中存在的問題

代理人沒有充分發揮公益性地質勘查事業職能

代理人“營銷人員”對代理人的能力、貢獻、效果等有夸大的情況，對新業務的投入也有一定的夸大，使委托人不斷選擇不正確的代理人；地勘部門則通過強調剛性代理的優勢，使政府對代理人的選擇背道而馳，使其自以為是正確的。國家對代理人進行了界定，確定了其公益性質，并賦予了其在地質調查中的社會責任。從地勘單位發展的實際情況來看，“以業立局”，是按照地質工作的規律，總結多年來地質工作開展經驗，順應干部、員工和廣大群眾的意志，實現高質量發展的必然要求，是需要長久堅持的。要樹立“事業”的思想，樹立“事業”的標桿，充分發揮地質工作的先進性、基礎性、公益性和戰略性作用，為國家發展提供更多支持。然而，在政企合一的運行中，出現了不能完全發揮其公益性質的問題。根據事業單位總體分類改革，將公益二類企業剝離生產經營職能，改為企業，將公益職能整合到保留的一類企業。從表面來看，就是“政府與市場沒有分離”，地勘單位屬于公益二類事業單位，不僅可以履行公益職責，還可以進行生產經營，但不能將所有的人力、物力、財力都投入公益事業，要為政府部門提供全面的地質找礦、地質勘查和大地質服務。從更深層的角度來看，所有權與經營權不分離，地勘單位的管理部室和二級實體都是根據企業的組織架構來運作，以生產經營的方式承接政府的公益性項目，以經營收入、合同額和利潤率為績效的衡量標準，無論是項目的選擇，還是運作的方式，或是達到的效果，都無法實現以政府為主體的最大化公共效益。

政府購買社會服務的優勢未得到充分發揮

從性質上講，地質產品屬于技術服務性商品，既有公有的，又有私有的。公共地質物分為純粹地質物和準地質物。在礦產資源勘探開發中，探礦權制度是區分資源開發的重要標志。地質勘查機構除了從事地質產品的制造之外，還從事地質勘查活動，如地質環境監測、地質災害治理、土壤地質調查等。所有的地質產品都是從社會公益事業中獲得的。從“公共物品”的角度來看，地質勘查企業為地質勘查提供了一種“準公共物品”。在我國“大政府、小社會”的傳統治理結構中，政府僅負責供給和生產公共物品。在“半公共物品”的供給方面，其供給主體與生產者是有區別的。它們可能是私人的，也可能是公共的。通過政府購買，可以使公共物品的提供更加高效。但受到制度、分布、思想等方面的約束，地質勘查單位還沒有建立完善的現代企業制度，不能體現其專業化、多元化、差異化的生產特征，也不能充分發揮其低成本、高質量的優勢。

監管功能缺位的委托人監管

在長期的事企混體模式中，隱藏著許多潛在風險。在事企混體中，企業與企業之間會出現一些矛盾沖突。一是實體與科室之間會產生摩擦。實體的工作是以市場化的方式來開展的，科室則是以事業方式的政策進行管理，嚴肅性與自由性無法通融，財務部門、審計部門、經管部門的審核限制了企業的行動，但市場上的風險又要服從于機構的政策。二是薪酬與福利限制了高品質發展。機構的人工費用非常昂貴，其中包含五險一金等各種福利，私營企業以低廉的價格聘請熟練工，因此在市場上，地勘單位沒有成本上的優勢。三是對汽車用油的要求比較苛刻。例如汽車用油的規定，不能提供油票，只能使用中國石油和中國石化的加油卡，而且對汽車的保養、保險和加油都有很高的要求，這與市場運作的野外作業很不相稱。事業單位的企業化經營行為，在行政事業的框架下，受到多種因素的制約，并對其提出了更高的要求。但在實施的過程中，受限于事業功能的弱化、隊伍穩定的形勢、富余人員的供養、事業經費的缺口、企業經營的困難等因素，監督人地礦地質局對代理事企混合經營中的違規經商辦企業、違規兼職取酬、非法轉包、違規分包、資質掛靠、違規使用外協隊伍等問題的監督力度不足，在層層下放的過程中，存在潛藏的廉政風險。而身為委托人的政府監管人，則向委托人透露了企業改制中出現的一些問題，只有當這些問題在市場生產和管理中出現時，委托人才意識到問題，從而給委托人帶來不良影響。

委托-代理視角下地勘行業企業化改革與發展的對策

重構國有地勘單位與政府的委托代理關系

本文提出事企分開理論，即事業單位發揮地質勘探的公益功能，企業體現政府購買服務的優越性，客戶達到減輕政府財務負擔的期望，而代理人則對企業所帶來的收益感到滿意，從而“逆轉逆向選擇”，重新構建政府和地勘單位之間的委托-代理合同。在此基礎上，根據公共物品供給理論，研究地質調查機構的公共物品供給特征，得出“地質調查機構提供公共物品、生產公共物品、供給私有物品”三種特征，并通過凸顯國家供給公共物品的特征，引發當事人的逆向選擇，并在市場生產公共物品與供給私有物品的基礎上，引發企業的道德風險。最后，針對地質調查機構“逆轉逆向選擇”的問題，以供給公共物品與市場供給為核心的地質調查機構，將公共物品與私有物品分離，分別由國家財政補貼機構供給，國有地質調查機構自主管理，并分別承擔公共物品與私營物品的生產，從而實現地質調查機構事企分開的企業化改革目標。

企業部分向大型企業合并轉型

從健全國有資產管理體制、充分發揮市場配置資源的決定性作用的角度著手，將代理人的法人職能與規劃體系分開，對國有資產實行統一監管，并向國資委履行投資者職責，推動國有企業發展。把贊助商從地質學部門分離出來。推進企業的清算與整合工作，對那些沒有辦法正常經營的企業按照規定的程序進行市場化的處置。利用吸收合并或變更為子企業的方式，將擁有類似業務的小企業變為一個可以正常經營和發展的企業。在此基礎上，探索建立以企業為核心、以產權為紐帶的集團，并盡快實現國有資產及各類市場主體的改制。

公益事業部分回歸公益屬性

在實現企業功能和規劃功能分離之后，以主營企業和地勘單位分離、“企業路徑”和“業務帽子”分離為基礎，努力推進業務功能和市場分離，少數專業地勘單位留在業務體系內，專業人員用專業體系做專業的事情，力爭打造一支獨立自主、專業化、綜合性、創新性的公益性地勘隊伍。其主要職責和任務包括：根據經濟和社會發展規劃，承擔基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查任務，提供地質信息，為政府規劃、管理、保護和合理開發利用土地資源提供科學依據，為社會提供公益服務。企業的主要業務有：區域地質調查與科學研究，礦產資源勘查，農業地質、旅游地質、城市地質、地質災害調查與預警，物探與地化，遙感地質調查，數字國土工程，地質經濟學，等等。建立新的公共服務組織——“公共企業法人”，擁有獨立的非經營性國有資產，繼續以直接服務的形式提供純地質公共產品和準公共產品。

優化合同設計與委托結構

按照“公益性地質工作走業務線，商業性地質工作走企業線”的基本原理，對地質勘探機構進行重組，將其劃分為兩個部門，即公眾代表與商界代表，由其所在的國家代表與其兩個代表各自簽署合同。業務代理組建一個新的、完全公益性的地質和礦產資源局，其下再建立一個地方勘探部門。對這些部門的工作人員給予全面的財政補貼，開展公共性、基礎性和戰略性的地質工作。它只研究地區地質調查和戰略礦產勘探、海洋地質和核地質，只供應純公共地質產品和準公共地質產品。同時，對戰略礦產進行調研和篩選，將重點放在黃金、富礦、銅礦、稀土礦、結晶石墨、鈾礦、銀礦等方面。通過對“礦業權”“取水許可”兩大問題的研究，為地熱資源的清潔供暖工作提供技術支撐，助力“雙碳”目標的達成，充分發揮地熱資源的重要作用。政府國有資產監督管理委員會要發揮投資者的作用，運用現代企業治理結構，從政府手中購買地質技術服務和商業地質服務，以提供私人地質產品為主，以提供公共地質產品為輔。利用“招拍掛”的方式，在國內外的一次市場上取得探礦權，利用二次市場上的轉讓，取得勘探開發的成果。積極開拓國內外勘查市場，為國有大型企業、礦場及勘探權擁有者等提供勘查服務。將有關機構的人員和資產全部整合到集團企業，構建起現代企業制度和文化體系，設立黨委、董事會和監事會，聘請企業管理團隊，使集團企業變成集礦山地質勘探、礦山開發、地質服務于一體的國內一流、行業領先、實力雄厚的現代化企業集團。

建立完善的經營風險防范體系

國有地勘單位在改制過程中，要正確處理好委托代理關系，建立完善的經營風險防范體系，以確保國有資產安全完整。在企業經營和決策過程中，要認真貫徹落實國家相關法律法規，認真執行國家有關財務管理、經濟合同、職工工資發放、企業財務會計制度等方面的規章制度。建立健全財務監督體系，在項目立項、招投標等重大經濟活動中要聘請中介機構進行審計，從源頭預防和杜絕國有資產流失。地勘單位企業化發展必須從自身實際出發，明確目標和方向，堅持市場導向，發揮資源優勢和技術優勢，以地質找礦為主導，以礦山建設為支撐，以工程勘察承包為輔助，在完成地勘行業基礎設施建設任務的同時，使自身發展壯大。要合理把握項目規模大小，從全局出發規劃企業發展方向。地勘單位要積極開展多種經營。一是要與政府相關部門開展廣泛合作；二是要利用自身優勢，拓展多元化經營領域，如地勘行業發展前景較好的礦業開發領域等；三是要積極探索和拓展海外市場經營業務，如基礎設施建設、水利水電工程、城市綠化、農業開發、環境保護等方面均可考慮拓展國外市場；四是要積極涉足其他行業，如建筑施工、工程監理及其他相關業務。

安全安置和平穩過渡

由于信息具有不對稱性，所以委托-代理問題造成的成本越來越多。在明確地質勘查機構改革的發展方向后，應注意防止委托代理行為發生，并在此過程中尋求一種費用最少的委托代理模式。其中，最重要的就是建立一個公開、透明的體系。在新的地質勘查管理體系中，地質勘查單位所面臨的第一個問題就是人員、資產的移交。要制定一套完善的人員配備方案和企業分工方案，將全省地勘單位放在一個“大盤子”里面，進行統一的計劃，并學習先進地區的改革經驗，吸取落后地區的失敗教訓，將原來的專業公益性地質勘探單位轉變為公益性地質勘探單位，而其他地質勘探單位則要改制為企業。借鑒成功地區的改革經驗，引入職工保障理念：在薪酬和福利上，對于在個體經營單位工商登記日以前，在國家硬工業法定退休年齡算起5年內，擁有機構身份的雇員，可以按照其機構身份辦理提前退休；對于在編人員，按有關規定，由其離職后自行創業，并按有關規定向其提供一次性的經濟補償；與事業單位有人事關系的公務員，其薪酬和福利均按企業薪酬分配，不改變原公務員的職務和福利；對于那些確實需要的、已經提前退休的技術、經營骨干，可以繼續留用。按照協定計劃，確定重新就業津貼。雇用期限以工作為基礎。重新就業的勞動者，其工作年限一般不得超過5年。關于社會保障，機關在繳納基本養老金時，應按照與事業單位一樣的繳費年限來計算。退休者按機關、企業兩級標準領取基本養老金。在事業單位實際領取的養老金少于相關條例規定的養老金數額時，財政為企業集團提供補助，企業集團再為個人提供補助。在調整離休干部的生活補貼時，其工作年數按照機關、事業單位離休干部的生活補貼標準計算，所需要的經費由財政承擔。

發揮地礦監理獨立作用

地礦局作為地礦系統地勘單位改革、發展和穩定的引領者、推動者和保障者，在新的企業改制過程中起著舉足輕重的作用，必須充分發揮其監督職能。在新的發展時期，要堅持新的發展理念，建立新的發展格局，以解決日益嚴峻的資源、環境等問題為目標，把地質工作放到國家經濟、社會發展的總體布局中，發揮其無可取代的作用，使地質工作在經濟、社會、生態、文化等方面起到“四性”的作用；要加強對能源、資源、環境等方面的保護，使地質工作更好地服務于國家。在事業單位和企業完全分離的改革進程中，地礦監理要擔當作為、迎難而上，特別是要加強在過渡階段的政策引領作用，對有關地勘系統地勘單位整合并入、專業型地勘單位回歸純公益性事業、企業重組改制的人員安置等問題進行充分調研分析，合理出謀劃策，做好委托人的“千里眼”和“順風耳”，向委托人充分傳遞地勘人員、資產、機制信息，向代理人充分傳遞委托人的改革政策和保障性措施，搭建委托人與代理人之間溝通的橋梁和紐帶，在實現委托人利益的基礎上，更好地發揮代理人的作用。最后，建立起省地礦局管理地勘事業單位、地礦集團管理地礦企業的事企分立局面。地礦監理、地礦局和地礦集團之間存在相互依存、密不可分的聯系。在逆轉逆向選擇的過程中，地礦局和地礦集團是一個整體，要明確一個單位兩塊牌子，充分發揮地礦監理者的作用。在改革過渡期過后，地礦局和地礦集團進行分設，并根據各自的功能和發展方向運作，至此，就可以實現事企分離的企業化改革，從而終結事企混體的歷史任務。

我國地勘行業改革與發展已進入新階段，需要轉變發展方式、調整產業結構，為我國經濟社會可持續發展提供能源支撐。地勘單位是開展地質工作的主力軍，承擔著地質調查、礦產勘查、工程地質勘察、農業地質調查等多項任務。加快推進地勘單位企業化改革是實現我國經濟社會可持續發展的必然要求。只有大力推進地勘單位企業化改革，才能更好地發揮其在國民經濟中的支柱作用。