國內外城市TOD建設經驗總結及啟示

王帥、朱逸卓

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110000）

1 TOD 理論的起源與發展

1.1 TOD 理念的內涵

TOD 理論主要源于城市與交通關系的發展。在20 世紀上半葉，城市發展形成了一種早期形態的公交通勤，電車線路成為地產開發的驅動力；到了20 世紀50 年代，汽車成為主要交通工具，引發城市低密度建設、交通擁擠等一系列的城市問題；直至20 世紀90 年代，卡爾索普先生提出以TOD 綜合開發替代郊區建設無限制的蔓延發展模式。

TOD 開發模式的核心是以城市公共交通站點為中心，在居民5～10min 的步行范圍內，打造一個融合居住、商業和休閑功能的復合空間[1]。TOD 不僅能夠打造高效的軌道交通，并能通過吸引大量人流聚集市場投資，還可以通過立體開發縱向延伸土地利用價值，是引導與實現軌道交通與城市發展互惠雙贏的重要手段。

1.2 TOD 理念的發展

TOD 理論提出后，羅伯特·塞維羅（Robert Cervero）和卡拉·科克爾曼（Kara Kockelman）在此基礎上提出了“高密度開發（Density）、用地多樣性（Diversity）、行人導向設計（Designs）”的3D 原則[2]。隨著3D 原則的不斷深入，可到達性（Destination Accessibility）和交通轉移距離（Distance to Transit）得到進一步提升，從而構建出TOD 開發的5D 原則[3]。

2013 年，彼得·卡爾索普發表了《TOD》一書，以中國城市建設為基礎，以低碳城市的土地使用與交通規劃設計為指導，并結合實際案例進行分析，提出了規劃設計方法，涉及總體規劃和控制性詳細規劃兩個層面，并與我國現行規劃體系銜接，具有較強的可操作性，有一定的實踐意義，為TOD 理論在中國的應用與發展提供了較好的參考。

2 國外城市TOD 建設經驗

2.1 歐美城市TOD 建設經驗

目前美國已有超過20 個城市開始實施TOD 模式，包括波士頓、新澤西、邁阿密、芝加哥、達拉斯、科羅拉多、波特蘭等，并獲得了良好的效果。

芝加哥大都市區作為全美金融、文化、制造業與商品交易中心，在空間結構上呈現出典型的單中心掌狀，并表現為核心區高度集聚、郊區低密度蔓延的發展特征[4]。基于這種城市特征，芝加哥搭建了與之發展相適配的公交體系。

第一，芝加哥市區與郊區之間由指狀鐵路為大規模通勤人流提供便捷的區際交通。第二，在市區內部建設與鐵路充分銜接的公共交通體系，進行快速換乘，提升客運能力。

舊金山環灣區則建設了綜合交通樞紐，打造出了一個多元活力的商務區，提供多種公共交通出行方式，引導居民減少汽車出行，實現綠色慢行城市生活。

建設前期，該地區研究出臺了《Transbay Transit Center：舊金山未來的關鍵投資》報告，精細測算了項目建設完成后的住宅、商業物業價值以及交通系統運行收益。在規劃過程中，設計部門梳理了該區域的發展歷史，預測了建設項目可能帶來的社會變革和區域變化等情況，并廣泛聽取市民反對超高強度建設的建議。最終采用點狀分散式的超高層開發，保障了TOD片區的高密度建設。

2.2 亞洲城市TOD 建設經驗

針對亞洲城市人口密集、高強度建設等情況，TOD 作為促進城市高質量發展的有效手段得到諸多國家的廣泛認可。

新加坡的TOD 建設則充分體現了交通規劃和土地使用的協同整合[6]。以榜鵝新城為例，該鎮區建立了以重軌和輕軌共同形成的結構骨架以及立體換乘空間，營造了高品質的公共交通出行環境。該區域將軌道站點打造成一個具有濃厚社區氛圍的區域，周邊土地容積率建設介于3～3.5 之間。建成后，該區域將擁有超過8 萬個住房，同時將提供完善的商業、娛樂、休閑等服務[7]。

2.3 歐美與亞洲城市TOD 建設經驗對比與總結

歐美和亞洲城市在TOD 建設方面有所不同。歐美城市更注重郊區與核心區的聯系，在核心區提倡TOD高密度集約發展，在郊區則利用價格低廉、換乘便捷的P+R 停車模式滿足出行需求。而亞洲城市更注重利用地下空間、完善步行系統并營造小尺度街區。

但無論是歐美城市最先提出的TOD 理論還是亞洲城市在實踐中摸索的站城一體化開發理論，其核心都是為民眾提供出行便利，打造城市高效運行基礎的同時，推動市場經濟發展。

3 國內城市TOD 建設經驗

3.1 政策扶持保障層面

面對城市復雜多變的交通問題，協調交通與土地利用發展的需求日益增加。然而，軌道交通的建設投資成本相對較高，需要相應的資金和實施建設等政策進行扶持與引導。

深圳市是“公交都市”項目的首批試點之一。近年來，該市一直在推動多模式公交系統的建設，并在軌道交通建設中探索了政府財政融資、銀行貸款、公私合營、軌道+土地聯合開發等多種形式。

例如，在深圳地鐵一、二期工程中，主要依靠政府主導的投資模式。在后期，該市開始探索基于特定條件的“招拍掛”模式，即“地鐵+物業”聯合開發模式，將部分土地溢價返還用于地鐵建設。在三期工程中，政府將地鐵沿線上蓋用地進行作價出資的模式，強化“地鐵+物業”聯合開發，提升土地使用權的轉讓效率[8]。

上海市不斷推進改革審批程序，探索更加科學的建設模式，并加強對軌交物業與周圍地塊綜合利用的規范性管理。為此，于2020 年12 月推出了《關于加快實施本市軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發利用的意見》（滬府辦〔2020〕69 號）[9]。文件針對開發主體、綜合開發規劃時序、資金回流機制以及土地提前收儲出讓等方面進行了明確規定，能夠更有效地指導TOD 的建設與未來發展。上海TOD 建設扶持政策總結如表1所示。

表1 上海TOD 建設扶持政策總結

3.2 總體規劃統籌層面

從全局角度出發，TOD 的建設不僅需要政策導向，還需要通過科學完整的技術指導體系進行總體引導。以成都為例，該市編制了《成都市軌道交通TOD綜合開發戰略規劃》。該規劃從全市統籌站點分級體系、場站周邊可利用土地資源、站點一體化設計指引等方面進行宏觀指導，旨在引領成都未來20 至30 年的TOD 綜合開發工作；以“TOD+場景”商業開發模式為導向，通過多元場景吸引人群，引導公共交通出行，實現軌道交通與城市發展的良性互動。

3.3 站點開發建設層面

在站點開發建設層面，重慶沙坪壩高鐵樞紐的TOD 開發以高鐵建設為切入點，對沙坪壩火車站周邊片區進行整體開發與更新，建設成為高鐵TOD 綜合體，使交通功能與城市功能更加深度地融合。

該項目整體實行的“分層劃撥出讓、分層規劃審批、分層確權登記”的開發模式，打造了連續的開敞空間并植入高端服務，形成了以商業、商務為復合功能的高端商圈。交通組織形成“分層分散+交通核”的模式，在地下協調銜接多種交通方式，有效地改善了城市交通情況。該項目的建成構建了“點對點一小時高鐵通勤圈”的全新模式，使城市品質與風貌得到顯著提升。

綜上所述，在TOD 模式下，對于資源配置來說，土地所有權和出讓制度、規劃制度和融資制度等政策制度起到了至關重要的作用。為了整體推進TOD 建設，需要明確工作管理主體、實施主體、土地出讓等，形成全方位的政策體系。同時，需要進行規劃統籌，預測未來發展，合理定級分類，對不同類型的項目提出針對性的引導，并結合具體站點進行深化設計引導。在開發建設層面，需要倡導“政府+市場”“軌道+物業”的合作開發模式，提前收儲潛力用地，釋放土地價值。

4 沈陽TOD 開發建設啟示

4.1 完善政策全流程保障體系，補齊TOD發展短板

為了實現沈陽TOD 的有效落地實施，需要采取“全流程、全跟進”的思路，健全保障體系（見圖1）。建議形成一個由政府部門、行業專家、企業家、社會公眾代表等多方共同參與的協調小組，打造出一個由政府指引、具有良好可持續性的城市發展模式。在具體實施上，重點改進土地使用的開發模式，加強軌道交通沿線土地的提前收儲，以達到更好的經濟效益。

圖1 TOD 實施保障體系

4.2 建立全階段管控規劃體系，統籌TOD發展建設

為了推動TOD 模式的實現，可通過規劃引領，采取“六步遞進”的規劃工作思路，率先建立2+2+N 的TOD 規劃體系。首先，需要確定頂層設計，包括確定TOD 綜合開發的目標戰略及模式，識別重點發展片區，建立站點分級分類體系等，進行宏觀層面的引導與管控。其次，需要從用地布局、城市形態、空間利用、交通組織等方面提供引導，為TOD 站點的建設提供中觀層面的引導。最后，需要對TOD 站點進行“一對一”詳細規劃，落實微觀層面的建設控制。

4.3 識別站點特征點分類分型，建設多元TOD 模式場景

參考“以人的需求為中心”的理念，結合實際情況采取不同的TOD 開發模式，包括商務復合、商業主導和交通引領等，實現商業、辦公、居住、休閑、娛樂等多種功能的公共空間整合，從而推動TOD 模式的發展。

同時，圍繞不同類型的TOD 開發，推動功能場景賦能，構建“1+X”的一站多場景TOD 開發模式，以達到與區域發展方向相適應的目標，實現最佳效益。

4.4 一體化開發局部先行先試，探索TOD設計方向

建議在考慮城市重點發展片區與軌道站點建設時，在考慮時序安排的基礎上，選擇既有可實踐性、可操作性，又具有示范性和典型性的軌道站點作為綜合開發試點。這樣可以從底層邏輯到設計引導方面，提供可借鑒的指導方向。

5 結語

作為引導城市開發建設的新型思路，TOD 一體化開發應該從整體設計的角度出發，實現對人口、土地和交通資源的高效利用。為此，需要充分考慮基礎條件、政策制度和技術指導等因素，以確保TOD 一體化開發的順利進行。同時，需要綜合考量交通、土地、人口、地下空間、收支平衡、政策等各方面的協調與配合，進而切實推進TOD 一體化建設，實現軌道交通與城市發展的良性互動。