全周期精細化治理：重大突發風險城鄉社區治理的現實邏輯、機制與路徑

周學榮，曾誰杰（湖北大學 公共管理學院，湖北 武漢 430062）

城鄉社區治理是國家基層治理的主戰場和基石，也是應對重大突發風險的“最后一公里”和“關口前移”的落腳點。重大突發風險通常具有高度的不確定性、復雜性、緊迫性、測不準性、強危害性等特點。當前我國社會正步入復雜性、網絡性、系統關聯性、脆弱性的風險社會，如何防范化解重大突發風險成為國家三大攻堅戰之首。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，“社會治理的重心必須落實到城鄉社區”“治理重心下移”“要把防范化解重大風險工作做實做細做好”“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識”。目前，城鄉社區在應對重大突發風險中還存在治理主體應急能力薄弱、應急機制不完善、多元主體協同不足、常態治理與非常態應急治理銜接缺位等困境。在城鄉社區應對重大突發風險的全周期中任何一環掉鏈子，工作做得不細致不深入都將帶來重大損失。

一、文獻回顧與問題的提出

全周期管理起源于20 世紀60 年代產品生命周期管理，它既是一門技術，又是一種理念。將“全周期管理”引入基層治理領域，帶有強烈的問題意識和目標導向，以系統集成的方式方法，建構基層治理完整鏈條，從源頭到末梢實現全流程、全要素管控，打造多主體、跨區域、差異化基層治理新格局[1]。即重視管理流程中每一個環節，根據不同管理階段、不同管理對象、不同管理特征，采取不同的應對策略，從而體現“科學施治、精準施策”[2]，其要求實現治理主體、治理手段、治理資源、治理機制等要素的統籌協調，盡量減少各個要素本身及要素間的沖突矛盾[3]，對治理主體提出了新的要求，需要建構由政府、市場、社會等多方治理主體共同參與的高效、有序運行的治理體系[4]。

與全周期管理相比，精細化管理思想強調的是維度、程度、深度、細度和準度的結構性管理。“精細化”理念源于泰勒的《科學管理原理》，針對企業管理，突出規范化、標準化、信息化、人性化、精準化管理方式，追求“精、細、嚴、準”的管理目標[5]。精細化管理是對管理的精細分工，是管理效率的來源。精細化管理的概念和范疇在實踐應用中不斷地得到豐富和完善，現已廣泛地應用于公共管理領域，其研究主要聚焦在以下三個方面：一是對管理策略和維度的研究。以公共衛生突發重大風險為例，構建“精明管理”“精確識別”“精準發力”“精密防控”“精細服務”為核心構成和著力點的社區公共衛生應急管理策略體系[6]；從維度上強調城鄉社區應從“法治”“自治”“德治”“智治”和“美治”等多維度進行精細化治理[7]。二是優化社區應急治理體制機制結構研究。黨的十九屆四中全會提出“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制”的目標。在具體研究上提出構建韌性社區應急治理體制[8]、多層PDCA 循環的城市社區重大風險防控機制[9]、社區多元協同應急治理框架[10]、從城市社區治理績效的中層理論中構建風險權責共擔三角（國家、市場、社會）機制[11]等來解決城鄉社區突發風險治理相關問題。三是技術賦能城鄉社區應急精細化治理研究。利用科技來支撐社區風險精細化治理[12]的重要性已從理論和實踐中得到了檢驗，比如融合網絡、生物、物理空間的智慧社區建設與敏捷治理[13]；構建社區數字化應急管理系統[14]等都有利于城鄉社區應對重大突發風險。

綜上，全周期管理強調的是整體性、系統性、宏觀性和全景式的把控，精細化管理強調的是局部的、細節的、微觀的、具體的和針對性的施策。全周期精細化治理具有既強調整體性又強調局部性，既強調系統性又強調細節性，既強調宏觀性又強調微觀性，既強調過程全景又強調具體針對等特點。將全周期精細化管理理念運用到城鄉社區重大突發風險基層治理中，是將城鄉社區看作一個有機整體和系統工程，遵循城鄉社區發展規律，沿著城鄉社區發展軌跡，全流程深入地進行防范處理，正確把握治理主體間的關系和地位，旨在爭取城鄉社區治理穩定性、持續性。目前從實踐上看，在我國的條塊分割體制下，治理主體、治理資源、治理手段、治理機制等各個要素自身或要素間存在著矛盾沖突；存在對重大突發風險衍生規律的認識不清晰，管控過程不規范、不標準，碎片化管理等問題；存在著重處理輕預防、多元主體協同性不足，特別是對一些交叉點、結合部出現的重大風險，由于管理邊界模糊、職責不清、責任交叉，不同地區、不同部門、不同層級、不同崗位之間容易推諉扯皮，導致風險管控不力[15]。從理論研究上看，目前針對城鄉社區應對重大突發風險的研究成果較少，統籌全周期和精細化管理視角的研究更是鳳毛麟角。

二、全周期精細化理念嵌入城鄉社區重大突發風險治理的現實邏輯

（一）“全周期精細化治理”是順應城鄉社區重大突發風險治理的現實要求

“全周期精細化治理”是一種基于系統論立場，強調對治理對象進行全過程、全方位、全要素整合，又強調資源優化配置，突出精準施治，以實現管理科學化、高效化的意識和觀念，是管理意識現代化的重要成果[16]。隨著我國城鄉社區的經濟水平、人文素質、基礎設施等各方面不斷發展，單一維度的治理已無法適應當前風險復雜化、全球化背景下基層治理現代化、風險防控精準化、社會環境安全化的現實需要。城鄉社區作為國家治理現代化的支撐基礎，重大突發風險防控的“第一陣地”，還存在一些防控短板。比如，城鄉社區風險治理碎片化；基層群眾需求滿足延時化；多元治理主體利益關系錯綜復雜化；精細化覆蓋面不夠，缺乏明確的標準，精細化程度模糊化；基礎設施低水平與精細化管理高目標之間差距大；職責相互交叉，城鄉社區重大突發風險創新治理不足等困境亟待破解。因此，將全周期精細化治理理念融入到城鄉社區重大突發風險化解的全過程，轉變傳統的治理方式，織牢基層風險治理的“安全網”是順應城鄉社區重大突發風險治理的現實要求。

（二）“全周期精細化治理”是提升城鄉社區重大突發風險治理效能的有效途徑

全周期管理理念從企業擴展到政府部門再擴展到民用部門，管理流程從個別階段擴展到全生命周期進行系統管理，管理的效能提升十分顯著，“精細化”管理在實現資源配置最大效益方面功不可沒。二十世紀80 年代，新公共管理運動興起，精細化治理便被引入到政府管理和社會治理中，通過規范化、標準化、信息化、專業化等精細化治理手段和方式，達到降低運作成本，實現更優質、更關注細節和更加人性化的治理效果[17]。全周期精細化治理在提升治理效能的途徑主要如下：在治理目標層面，追求時間維度上實現閉環治理，空間維度上達到分層施策，對城鄉社區重大突發風險治理全過程具有統領作用；在治理效率方面，突出優質、高速和精準，完善制度執行機制、強化決策、執行監督機制，杜絕基層重大突發風險防控政策落實中的“打折扣”現象，促進各治理主體素質結構提升、強化風險防治機構通力合作，鞏固資源保障，增強先進技術賦能，全面提高治理效率；在治理評價方面，堅持實時多維度評價，依據評價結果進行追蹤決策，及時調整風險防治計劃，充分發揮評估的監測、激勵、反饋作用。最終實現規劃、建設、管理、要素、流程監督無縫銜接，提升我國基層治理的效果和能力。

三、應對重大突發風險城鄉社區全周期精細化治理運行機制

落實城鄉社區應對重大突發風險全周期精細化治理機制要回答三個關鍵性問題：一是如何將精細化治理嵌入重大突發風險全周期過程中 （嵌入機制）；二是需要什么樣的保障措施來推動該機制落地（保障機制）；三是通過什么樣的行動舉措來實現全周期精細化治理（執行機制），具體表現為精準決策機制、系統保障機制和執行機制。

（一）精準決策機制：“全流程”精準研判突發重大風險形態

根據風險生命周期理論和風險危急程度，如圖1 所示，城鄉社區重大突發風險治理形態可以劃分為四個階段：第一階段，城鄉社區面臨非傳統威脅初期，主要任務是密切監控，積極預警。第二階段，在前轉換態下，重要任務是對其進行研判和應對，主要有兩種，一是去危機化，回到常態治理；二是如果安全化不當，則轉變為應急態。轉換態治理中關鍵是要把握“臨界點”，力求在不可控危機爆發之前，采取有效措施，消除危機。第三階段，城鄉社區全面進入應急態，這個階段的關鍵任務是全面應對，防擴散，降危害。第四階段，城鄉社區處于后轉換態，此階段主要任務為逐步減少應急態治理手段以防產生“次生危機”，重在恢復秩序和總結學習經驗教訓，加快恢復，進入常態治理。轉換態的提出告訴我們，常態治理和應急治理隨時可能進行切換，必須進行動態銜接。城鄉社區應對重大突發風險需要在對風險狀態進行精準研判的基礎上，明確目前處于何種形態，為制定應急防控決策提供指導和依據，避免應急過度或錯失治理良機。

圖1 應對重大突發風險城鄉社區全周期精細化治理運行機制

（二）系統保障機制：建立“全要素”協同的社區應急響應平臺

建立技術賦能、信息整合、組織協同、資源保障、智力支持“五有”標準的社區應急響應平臺是應對重大突發風險的基礎且關鍵舉措。社區應急響應平臺具有統籌協調和資源整合的功能，是基層自治組織應對重大突發風險的運行中心。如圖1 所示，將此平臺嵌入社區原有治理網絡中以實現平急結合，形成城鄉社區常態化治理和應急治理動態銜接治理機制。第一，技術賦能與信息整合同頻共振，是在國家治理現代化背景下，數字技術與基層治理融合的表現。推進數字社區、智慧社區建設，充分利用大數據、人工智能、云計算、物聯網等先進技術對社區生活與風險狀態進行動態監控，這有利于信息整合。整合包括城鄉社區運行的基本狀況，城鄉社區與基層政府或街道、社會組織、政黨組織、以及居民的溝通信息，以及社區應急預案宣傳、實時狀況通報、其他組織參與救助等。利用自上而下與自下而上，橫向與縱向，內部與外部相互交織與融通的網絡溝通，有利于實現多元主體的聯動協同治理。第二，促進組織協同，有效地配置資源。組織協同主要體現在三大組織體系的協同：基層政府及街道的行政組織體系；城鄉社區自治組織、民間組織等社會組織體系；黨委、黨組的政黨組織體系的協同[18]。可打通條條和塊塊，形成條塊協同治理局面，協同人、財、物、時間、信息等重要資源。第三，可將智力支持貫穿始終。為了增強城鄉社區對非常態危機的精準感知和識別能力，需要在城鄉社區治理的全過程中提供智力支持。基層政府通過購買服務方式，吸納社會組織，比如科研機構，高等院校的專家學者根據城鄉社區實際情況，進行信息數據分析、災害模擬、制定精準應急預案、緊急情況行動計劃等，并定期通過講座或者應急演練等方式對城鄉社區相關人員進行培訓指導，以此形成外部智力支持。綜上，立足“五有”標準的社區應急響應平臺實質上是一個城鄉社區應對重大突發風險的全要素立體式的協同保障機制。

（三）全周期執行機制：“跨時空”研判風險演變和精細階段防控行動

重大突發風險具有預防困難、潛伏期長、爆發時間短等特征，這給城鄉社區風險防范帶來了極大的挑戰。根據不同類型不同程度風險演變情況進行精準施策形成全周期全過程閉環精細化治理成為必然。全周期行動主要包括準備、預防、減緩、響應、恢復、學習、監測[19]七項行動。如圖1 所示，在常態治理到前轉換態之前，主要做好危機應對準備、預防兩項工作，根據國家相關法律法規制定符合社區實際情況的應急預案，不定期開展防災救災演練；排查安全隱患，做好物資、通訊、資金、人才等方面的儲備；定期開展危機應對培訓，明確工作重點，做好線上線下宣傳。在轉換態到應急態之間，應該做好常態危機減緩和響應工作。此階段行動在整個周期行動過程中起著決定性作用，應對得當，危機可能消除，應對不當，常態治理會迅速轉變為應急治理，要做好資源保障、信息溝通、人員安排、組織保障等。在應急態至危機解除階段，即應急態經后轉換態至常態治理做好災害恢復、學習總結兩項工作。在實踐中，由應急態至后轉換態之間側重恢復工作，并逐步降低應急響應等級，以防應急過度或次生危機產生。在后轉化態至常態治理之間側重學習總結工作并形成一定的文本存檔，在后期培訓中進行學習。總之，常態和應急態在現實中通常很難劃分的十分清楚，中間存在轉換態意味著，必需要把監測工作貫穿整個周期行動過程中，隨時進行平戰結合、平急結合動態切換、動態銜接。

四、應對重大突發風險城鄉社區全周期精細化治理實施路徑

針對當前城鄉社區重大突發風險呈現的特征，需要將精細化治理理念嵌入全周期治理過程中，需要技術智力的賦能，需要走黨建引領多元共治之路，明確權責體系，重視績效管理，秉持以民為本理念，保障上述機制落實落細。

（一）全周期精控——融精細化理念于城鄉社區重大突發風險治理全過程

一是科學制定城鄉社區重大突發風險防范工作流程，明確權責體系是促進常態治理與應急治理動態銜接，實現有序有效應對重大突發風險的前提條件。目前，基層治理單元在預防化解重大突發風險的過程中還存在 “無限責任”“管理空白”“屬地管理”“權責失衡”等困境，不僅會導致形式主義與挫傷基層干部的積極性，也不利于提高治理效能，還可能錯失危機化解的重要時機。明確全周期的權責體系是城鄉社區應對重大突發風險中多元治理主體的行動依據與準則。首先，構建多元治理主體風險防范的權責體系。既要厘清基層政府、黨組織、村居委會、社區居民、社會組織、民間志愿性團體等治理主體在精準決策、系統保障、落實執行等方面的職責與權限，列好職責權利清單，又要注意治理形態變化過程中權力下放與監督問題，尤其是緊急行政權。其次，建立全過程多維度績效評估體系。根據權責清單，以精、準、細、嚴為原則建立多維度的績效評估指標體系并在周期性行動中貫徹執行；重視各主體，尤其是基層政府、社區自治組織績效評價的社會屬性。最后，建立嚴明獎懲及培訓學習促進良性運轉體系。適當的獎懲有利于加強目標、過程管理，監督各項決策的制定與執行；有利于總結經驗教訓，集思廣益找到解決問題的突破口，是實現良性循環治理的基本途徑。

二是精細化治理要融入全程的各個環節及對民眾需求的深入認識。第一，要將精細治理嵌入到城鄉社區應對重大突發危機的準備、預防、減緩、響應、恢復、學習、監測的各個環節，尤其是在制定應急預案以及基礎設施升級改造、人力物力配備等方面充分考慮不同環節的特殊需求，合理統籌和配置資源，提高效率。第二，動態監測需求，解群眾之困。利用社區應急響應平臺，對居民和社區工作人員的需求進行動態監測、及時反饋并注重保護民眾隱私；精確統計群眾的需求并做好統一調配工作，既包括物質生活方面的保障，也包括心理和精神上的安撫；要兼顧對老弱病殘等特殊人群進行專門救助和幫扶，避免次生災害。

（二）全方位賦能———技術智力賦能城鄉社區重大突發風險治理

一是科技賦能強基礎。基礎設施現代化水平直接影響社區對重大突發風險的感知、反應速度及其應對成效。目前我國城市社區與農村社區、東部沿海發達城市社區與西部偏遠地社區，新建社區與老舊社區等在基礎設施、生活環境、財政支持等方面都存在明顯的差距。這些客觀差距短期內無法消除，而通過技術賦能全面加快智慧、數字社區建設，可在一定程度上縮小城鄉社區基礎設施發展差距。第一，對標先進，精準施策。發達地區的城鄉社區在道路規劃、環境保護、物業管理、網絡通信、公共醫療衛生等方面有一定的特色和優秀做法，結合城鄉社區實際情況，逐步完善社區網絡、道路、公共衛生、消防安全等基礎設施，找準城鄉社區短板與不足。第二，運用先進技術革新老舊社區整體風貌。一方面，大部分老舊社區存在產權糾紛、基礎設施老舊、配套服務欠缺等歷史遺留問題；另一方面，老舊社區現代化進程中暴露出了一些新問題，比如違章搭建、車輛亂停亂放、環保落后、信任缺失等問題。新老問題交織給城鄉社區重大風險治理帶來一定的挑戰。對此可通過落實大數據、人工智能、仿真模擬等現代化數字社區、智慧社區建設目標，利用好城鄉社區“社區云”“信息網”等平臺，實施智慧社區目標管理，從而為應急態管理提供良好的科技技術支持。

二是智力賦能助發展。在城鄉社區重大突發風險管理的全過程中，精準研判風險與風險防控化解各項工作的科學決策都離不開強大的智力支持。通常社區工作團隊素質結構完善、居民素質相對較高的社區，在遭遇重大突發風險時，在利用內外部力量加快應急反應速度，阻滯災害進一步擴散，縮小其影響范圍等方面，社區居民自救能力以及風險治理效能相對較好。目前我國部分城鄉社區還存在普通工作人員缺乏相應的風險管理與應急知識，社區自有智力資源缺乏深度挖掘，自治能力欠缺等問題。因此，第一，要重視培訓，擴大社區內部智力支持規模。一方面，可對城鄉社區工作人員以及志愿者、居民進行以“一案三制”為基礎的應急救援知識的培訓，與各治理良好的優秀社區進行學習交流，豐富他們的實踐經驗，使其具備專業應急知識和提升應急行動救援能力，形成內部智力支持。另一方面，通過挖掘社區自身潛在的智力資源，例如，企事業單位中能力突出者，尤其是黨員、預備黨員、退休干部等。對于農村或過渡型社區，可以通過鼓勵鄉民、返鄉大學生等參與社區風險防控與化解行動中。第二，要充分發揮科研機構、高等院校等智力支持。對于硬件與智力基礎薄弱的社區，基層政府或者街道可與科研機構、高等院校等長效合作，形成外部智力支持，為社區感知、預防、應對重大突發風險過程中的反應敏捷化、決策科學化、施策精準化提供智力支持。

（三）引領與協作———多元主體協同參與城鄉社區重大風險治理

一是強化黨建引領作用。2021 年4 月國務院出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中提出“加強鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織對基層各類組織和各項工作的統一領導”目標。為了發揮黨組織在城鄉社區重大突發風險治理中的作用：第一，強化黨的自身建設。從城鄉社區應對重大突發風險治理的全過程來看，黨組、黨員的知識儲備、專業技能、工作方法都會影響重大風險的應對成效。為此，需要對基層政府黨委、街道黨（工）委以及城鄉社區所有黨組黨員進行重大危機相關知識及專門技能培訓，使其成為兼具職業技能與應急技能的專才或半專業人才，重點提高黨員在決策或執行中的應變能力和治理智慧。第二，提高黨的組織能力。組織力的提升是黨組織建設的關鍵。一方面，要協調縱向黨政關系，打通條條、塊塊、條塊之間的溝通壁壘，完善重大突發風險治理過程中協調溝通機制，促進防控精神、應對任務得到快速傳播與落實。另一方面，要擴大黨組織橫向覆蓋范圍，深入貫徹“大黨委”思想，促進鄉鎮街道、社會組織、企事業單位、城鄉社區黨組織開展合作，形成風險共防、權責明確、共治共享的利益共同體。形成城鄉社區應對重大突發風險的有力先鋒隊和黨組織的領導力量。

二是多元主體協同參與聯防聯控。城鄉社區重大突發風險應急管理關系到國家總體安全、穩定和發展。黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。加強社區治理體系建設推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”[20]在突發重大風險時，城鄉社區任何一個治理主體都沒有足夠的信息和資源來妥善應對，社區多元治理主體只有實現高度協同，進行全方位、全流程、全要素、跨時空精細化融合，才能提高整個基層治理系統性抗風險能力，創造一個相對安全有序的治理環境。就目前城鄉社區應對重大突發風險實踐來看，除了發揮居委會或村委會、街道辦事處、基層黨組織、基層政府的作用外，還需統籌協調社會組織和社區民眾，整合多方力量，為基層治理增添新動力。我國的社會組織種類多樣，涉及各個領域，各個階層。加強各個組織間以及社會組織和其他治理主體間的資源共享、信息互通、人員交流，推動社會組織積極參與到城鄉社區重大突發風險治理中，所取得的效果已經受到了實踐的檢驗。當前重點是要提高群眾自主服務意識，社區民眾參與不足是當前我國城鄉社區基層治理的重要短板。國家“十四五”規劃提出，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[21]。在實踐中目前還面臨著公眾參與意識不強、能力不夠、參與主體單一、群眾自治制度欠缺等阻礙。化解公眾參與阻礙，破除參與困境：居民委員會和村民委員會平時可以開展各種文化和公益活動，如關愛孤寡老人、黨員服務日、慰問留守兒童等等，從而樹立公眾愛家、保家、護家意識，提高公民的參與熱情，激發公眾參與治理的內在動力；完善基層自治制度，在治理過程中積極聽取人民群眾的建議；激發公民的社會責任意識和風險意識，主動參與到城鄉社區治理過程中，筑牢城鄉社區重大突發風險治理的民眾基礎。