基于詳細規劃層面的藍線調整專項規劃探索

鄭婷婷

(上海廣境規劃設計有限公司市政交通規劃分院，上海 201821)

0 引言

《上海市河道規劃設計導則》是全國首例聚焦于河道規劃設計的探索，首次提出河道規劃建設要從只注重工程設計到整體空間一體化設計轉變。近年來學界對國土空間規劃體系下城市藍線(河道藍線)的編制也進行了一定深度的研究和探索。如陳燁暐[1]對城市藍線規劃在編制理念、規劃方法、規劃內容和規劃管理及實施上的創新進行系統性地總結和梳理。宋軒等[2]闡述了城市藍線規劃對河湖資源保護和城市建設發展的重要意義，結合城市藍線的定義，提出城市藍線規劃的編制范圍，明確了城市藍線規劃的主要成果和內容，提出了藍線成果的合理性、適應性和協調性技術要求。王莉花[3]以上海市閔行區為例，對“底線約束”思維下的河道藍線專項規劃的思路進行了思考，提出了多線協調、剛彈性控制結合、水綠結合、動態更新等新的規劃思路。

現階段學界主要聚焦于藍線規劃的編制方法、編制理念、多線協調思考等方面開展概念性研究。但在實際操作層面，上海市已進入存量規劃階段，上海市各區新一輪國土空間規劃已將相應藍線專項規劃結論納入，本次擬調整河道為支級河道，適應于詳細規劃層面的藍線調整。本文將基于《上海市金山區中官塘等河道藍線調整專項規劃》為例，分析擬調整河道特征，總結規劃特點，以期為類似規劃提供參考。

1 金山區中官塘等河道特征

1.1 分布零散

本次金山區擬調整河道涉及楓涇鎮、朱涇鎮、呂巷鎮、金山衛鎮和漕涇鎮等5個鎮，具有跨行政區的特點，因此，在組織形式上，需以規資和水務部門為主導，綠化、交通、環保、城建及各鎮等有關部門配合完成。此外，擬調整河道還具有跨越城市開發邊界分布的特點，位于城市開發邊界內的河道已被控制性詳細規劃覆蓋、屬于剛性管控河道，相關控制性詳細規劃圖則需同步調整；位于城市開發邊界外的河道已被郊野單元規劃覆蓋、以水面率為剛性管控要求，同時需協調各部門在同一河道及沿河陸域范圍內編制的各類規劃。擬調整河道分布如圖1所示。

圖1 金山區擬調整河道分布圖

1.2 后補規劃

本次擬調整河道均為現狀建成，因此本次藍線調整專項規劃屬于“后補型”規劃，整體上未能起到規劃先行的常規角色。近年來金山區開展了若干批河道整治工程，而水務部門在開展河道整治工程時，未完全按照已批《金山區河道藍線專項規劃》的河口線進行實施或實際實施存在一定的誤差，也側面反映出有關部門對項目用地的管理不嚴格，水務部門未與規資部門有效銜接等問題，這也與藍線相關規劃制度的指導實施主體尚未統一有關[4]。

1.3 線型微調

本次藍線調整方案大多是線型微調，在原藍線方案的基礎上進行平移、偏移等調整，不改變河道排水和調蓄的功能。但就規劃內容而言，藍線調整方案不僅要考慮河道的等級、功能、流速等水利工程要求，更需要強調國土空間規劃與水務行業規劃方案有效銜接。編制主體應在水務部門編制《金山區中官塘等河道藍線調整方案》行業規劃過程中盡早介入，規資部門也需從中配合，使方案盡可能不與或少與已批規劃沖突。調整方案示意圖如圖2所示。

圖2 調整方案示意圖

2 編制流程與編制重點

2.1 編制流程

上海市專項規劃的編制大致可以分為4個階段、分別是任務書研究報告、草案編制、意見征詢和上報審批階段。編制流程如圖3所示。

圖3 上海市專項規劃編制流程示意圖

2.1.1任務書、研究報告階段

任務書、研究報告階段的目的在于評估規劃編制的必要性和可行性。

在本規劃中，藍線調整的必要性和可行性大致可分為3個方面，一是區域發展需求，中小河道的整治過程可以優化河網水系功能和改善人居環境。二是整改和優化藍線布局的要求，由于近幾年外部環境變化，已批《金山區河道藍線專項規劃》局部區域可實施性差，亟需進行調整優化。三是本次擬調整河道藍線不涉及道路紅線、生態涵養林等敏感設施，對于涉及到的控規、綠地等，規劃編制階段將同步調整，使規劃方案具有可操作性。

2.1.2草案編制階段

在草案編制階段，專項規劃需與水務行業規劃方案有效銜接。

在本規劃中，對于處于城市開發邊界內的河道藍線方案，需要重點比較其與控制線詳細規劃的關系；對于城市開發邊界外的河道藍線方案，需要重點比較其與郊野單元規劃、永久基本農田、十四五規劃林地等的關系。

2.1.3意見征詢階段

由于各部門關注的側重點不同，意見征詢階段應根據區級部門意見、市級部門意見以及公眾意見完善規劃成果。

在本規劃中，分別征詢了上海市規資局詳規處、上海市水務局、漕涇鎮政府、呂巷鎮政府、楓涇鎮工業區管委會、金山衛鎮政府、朱涇鎮政府、金山區農業農村委員會、金山區交通委、金山區綠化和市容管理局等相關部門。

2.1.4上報審批階段

上報審批階段分別需要請示文件、法定文件、技術文件、入庫文件、信息公開等文件。為了實現全市國土空間“一張藍圖”的目標，現階段，藍線專項規劃的成果要求詳細層次全要素入庫，需要統籌考慮各類空間要素。規劃編制階段需參考《上海市國土空間規劃數據標準》(試行)同步編制GIS“入庫”文件，經離線質檢軟件檢測無誤后，將導出的“sdb”文件上傳至規劃管理信息系統進行“在線質檢”，最終實現更新全要素空間數據底板的目的。

2.2 編制重點

2.2.1銜接水務行業規劃

詳細規劃層次的藍線專項規劃主要對總體規劃的保護要求及水面率等控制指標進行落實，也可對控制性詳細規劃未覆蓋或者需要調整的專項設施進行落地，其深度可作為項目建設的直接依據[5]。其中，水務部門組織編制的水系規劃是藍線規劃的基礎，水系規劃一般應在藍線規劃之前或與之同步編制[6]。《關于進一步加強本市河道規劃管理的若干意見》的通知明確，確需調整或改變河道藍線的，必須以地區水域面積總量不減少、水系功能不降低為原則，經水行政主管部門審核后報原批準機關審批同意。水務部門的水系規劃更加關注水面率、水功能、防汛除澇等方面，規資部門更關注各類空間要素的統籌安排，兩者需相互協調、有效銜接，在內容方面保持一致。

2.2.2銜接既有已批規劃

存量空間下，隨著“五級三類”國土空間規劃體系的建立和完善，藍線調整專項規劃的關鍵在于銜接各類國土空間要素，一方面是銜接總規、詳規，另一方面是協調如永久基本農田、林地等專項規劃。其中，耕地保護紅線居于首要和優先位置，而耕地保護的重中之重是保護耕地與永久基本農田。2022年4月，國家層面發布了《關于在全國開展“三區三線”劃定工作的函》，“三區三線”是指根據城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的空間，以及分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線。藍線是“三區”中生態空間的重要組成部分[4]，因此，當藍線方案與永久基本農田發生沖突時，建議優先調整藍線方案。此外，藍線規劃還應與城市道路工程專項規劃(紅線)、城市市政工程專項規劃(黃線)、城市綠地系統專項規劃(綠線)及歷史文化名城保護規劃(紫線)相協調[6]。

3 相關規劃協調機制

3.1 耕地與永久基本農田協調機制

上海發布的《關于本市實施國土空間用途管制 加強耕地保護的若干意見》是保護耕地和永久基本農田的重要手段，在202萬畝耕地劃定的基礎上，對市轄區內的所有耕地落實“國土空間用途管制”。

對于150萬畝永久基本農田，實施最嚴格保護，僅限于能源、交通、水利等市級重大項目，符合占用規則的可以補劃，但需要報國家審批。對于中小河道整治無法避讓的，可通過編制實施《耕地(永久基本農田)整理方案》來實現。永久基本農田以外的“202耕地”由我市自行管理，可以允許空間騰挪。各類建設項目，以及河道整治等生態類項目如確實無法避讓的，可按規定進行“先補后占”。對于現狀一般耕地，若中小河道整治等生態建設以及農業開發項目如涉及“202耕地”空間以外的現狀耕地，無需補劃，但必須“依規劃、按計劃、有序退出”，實現現狀耕地逐步有序接近202萬畝保護目標。

3.2 農業“三區”規劃協調機制

農業“三區”是農業農村委員會結合永久基本農田劃定成果，選擇相對集中連片的區域，劃定并建設的一批蔬菜生產保護區、糧食生產功能區和特色農產品優勢區。

在本規劃中，金山沙涇港占用楓涇鎮長征村糧食生產功能區1664m2；新張涇涉及占用呂巷鎮白漾村特色農產品優勢區面積930m2。根據《金山區農業“三區”劃定技術報告》，糧食生產功能區必須在永久基本農田范圍內劃定，特色農產品優勢區的劃定主要基于現狀，確保其數量不減少、質量不降低。基于此原則，本方案開展了農業“三區”調入地塊方案，但由于《金山區農業“三區”布局規劃》需由農業部統一部署調整規劃，本項目方案已報金山區農委，將在以后納入《金山區農業“三區”布局規劃》。

3.3 林地規劃協調機制

近年來，上海市出臺了一系列政策用以保護林地資源，如《上海市森林管理規定》《上海市綠化和市容管理局關于做好本市建設工程占林補建林地規劃審核管理的通知》《上海市建設工程占用林地行政許可審批管理規范》。規劃編制階段的方案應盡可能不占或者少占林地資源，確需占用的，按照“占一補一、占補平衡”的要求，落實占補方案。

補建林地地塊必須符合《上海市“十四五”森林建設專項規劃》或市、區規資部門提出的規劃審核意見，不占用永久基本農田、不占用保護耕地、不占用農業“三區”規劃。對于涉及到的現狀林地同樣需要落實占補平衡方案。

3.4 綠地規劃協調機制

根據《上海市綠化條例》及上海市綠容局的管控要求，對于城市開發邊界內占用的規劃綠地，需根據綠地性質按“占一補一，就近補償”原則編制綠地平衡方案，明確補綠地塊。補綠方案可考慮與控規圖則更新方案同步開展。

3.5 控規圖則與專項規劃同步調整的實踐

城市開發邊界內的河道方案若與已批控規存在矛盾，需對已批控規用地提出調整意見[7]。若藍線調整方案不涉及控規圖則重大調整的，控規圖則可與專項規劃同步調整。

本次河道藍線調整專項規劃中的華普2號河、二官塘、新鎮西港位于楓涇鎮，共涉及兩個控規，為了統籌協調本次河道藍線調整涉及到的各類單元用地、保障綠地率，擬對《上海市金山區楓涇鎮JSS 1-0601單元(楓涇工業區北區)控制性詳細規劃》中的10、11、12、13、20街坊局部調整，使之更好地指導城市建設。調整前、后控規圖則如圖4—5所示。

圖4 調整前控規圖則

圖5 調整后控規圖則

考慮到《金山區楓涇鎮國土空間總體規劃(2019—2035)》(滬府〔2021〕63號)中城市開發邊界已作出調整，本次控規圖則擬以更新后的城市開發邊界為依據。控規圖則調整前后總用地面積不改變，原則上保障在待建地塊的用地面積，并按“占一補一，就近補償”原則平衡規劃綠地面積。此次控規圖則調整后，綠地面積共增加448m2，其中防護綠地面積減少121m2、公共綠地面積增加569m2，公共綠地調入區域主要位于新鎮西港兩側、二官塘東側以及藍線調出區域。二類工業用地減少了10878m2，一類工業用地減少了5994m2，水域面積增加了16423m2。

4 結語

以金山區中官塘等河道藍線調整為例，分析研究了擬調整河道特征，并針對分布零散、后補規劃、線型微調的特征，按照上海市專項規劃的編制思路，梳理編制重點，總結常見空間要素的協調機制。

總的來說，耕地和永久基本農田保護是重中之重，藍線調整需對所涉及耕地落實“國土空間用途管制”；農業“三區”是以保障蔬菜有效供給、確保糧食生產安全、做強特色農產品為目標而劃定的，藍線調整需對所涉及農業“三區”開展補劃方案；林地、綠地是保障城市生態平衡的關鍵，藍線調整需對所涉及到的林地、綠地落實“占一補一”。對于藍線方案涉及到控規圖則，若不涉及控規圖則重大調整的，可與專項規劃同步調整。最后，藍線成果的全要素入庫，是實現“一張藍圖”目標的重要一環。