關于加強政府投資基建項目資金管理的思考
——+以山東省煙臺市K 區為例

●胡松巖

近年來， 山東省煙臺市K 區基建項目建設主要依靠政府投資， 根據財政收入計劃切塊政府性基金和一般公共預算資金用于項目建設， 以政府債券和上級獎補資金作為補充， 統籌結轉資金彌補建設缺口。2011 至2022 年煙臺K 區共投入建設資金774 億元，用于學校醫院、道路橋梁、景觀綠化等項目，持續推動重點項目建設、鞏固脫貧攻堅成果，保障普惠性、基礎性、兜底性民生建設順利推進。 平均來看，煙臺K 區基建投入約占年財政支出的60%，相較2001 至2010 年財政支持力度大幅提升。

一、加強基建項目資金管理的重要意義

（一）發揮基建投資穩增長的關鍵作用

基礎設施是經濟社會發展的重要支撐， 在國民經濟中具有基礎性和引領性地位。 基建投資主要由各級政府主導， 相較于房地產投資和制造業投資， 基建投資更能發揮穩定經濟增長的“壓艙石”作用。 作為政府投資的重要方式之一， 公共支出規模擴大帶來的乘數效應， 有助于推動相關產業鏈的完善發展，有效拉動投資，穩住市場主體，具有很強的宏觀調控效應。

（二）提高財政資金的使用效益和配置效率

基礎設施建設周期長、 需要巨大的資金保障， 財政資金一直是基建投資實現高增長的主要支撐， 近年來地方政府加快專項債券項目儲備， 投入基建的比例較以往進一步提高。 考慮到財政可持續性等相關影響因素，加強基建資金管理， 有利于建立跨年度預算平衡機制， 在中期財政規劃中加大預算統籌力度， 提高財政資金統籌使用效益，有效防范資金風險。

二、當前存在的主要問題

（一）管理思路未打開，籌資渠道狹窄

K 區基建項目建設資金來源顯示，建區以來至2022 年，本級財政投入多年來占比達80%以上， 地方政府債券、上級補助資金占比較小，在資金投入上存在渠道狹窄、 依賴性強的問題。 伴隨著日漸加快的開發建設速度，財政籌資項目逐年增多， 在開發模式上卻長期停留在政府投資、 統抓統管的傳統階段， 利用社會力量參與城市建設、管理和運營的思路沒有打開，沒能準確預判后期園區開發規模、 快速篩選區內符合條件的項目實現社會資本自行開發運營和產業導入， 對PPP模式較高的融資成本及后期財政支付壓力存在較大顧慮， 直到2020 年才抓住國家推廣PPP 模式的契機。 同時，區內國企在項目控規設計、 開發運營上缺乏大型項目建設經驗，現階段尚不具備完全按照市場化籌融資方式參與開發建設的能力，未來一段時間地方財政收入與GDP 增長相匹配的情況下，K 區將面臨較大的基建項目資金支付壓力。

（二）制度機制不完善，管理流程欠缺

在項目資金管理上，K 區未建立一套科學、嚴謹的政府投資決策、實施和監管機制。在現有的預算編制模式下，道路橋梁、景觀綠化、征遷收儲等基礎性項目投資計劃由建設交通局匯總編制，學校醫院、交通設施、老舊小區改造等公益性項目投資計劃由財政金融局匯總編制，同時，建設交通局作為職能部門還承擔著審批項目規劃設計方案、參與政府投資工程項目施工等職責，部門職能界定的不清晰影響了預算編制的客觀性和可靠性。在預算申報階段，各部門提報標準把握不一致，當前不少項目的落地涉及規劃、環評、招投標等諸多環節，前期準備的不充分在一定程度上限制了資金的及時撥付和實物工作量的形成。

資金管理上，除財政資金管理辦法、部門單位預算績效管理辦法等綜合性財政資金管理辦法外，在基建項目預算編制、預算調整與調劑、資金申請與撥付等方面未形成相關的正式文件，長期以來未實現國庫集中支付，各建設單位委托財政金融局統一進行付款手續辦理和在建工程核算，極大削弱了建設單位作為甲方的項目管理和資金使用責任。在資金支付上，業務科室增加了資金撥付計劃批次審批環節，因報批手續繁瑣、批次匯總審批時間不規律，部分單位因對審批流程不了解而錯過審批節點，直接降低了項目資金的支付效率。 財務管理與會計核算方面，在建工程、固定資產核算等制度文件不夠具體、細化，指導性不強，比如對征地拆遷補償項目投入費用化或資產化界定不清晰，會計賬務處理上難以準確核算項目成本，也影響了項目的后續管理。 在項目后續建設階段，很多往年項目未能及時辦理竣工結算或財務決算手續，不僅財務賬目上“在建工程”科目長期掛賬，而且工程完工后長期未交接，資產管理工作難以正常開展。

（三）分配使用不科學，預算約束不足

在資金分配上，項目前期預算安排謀劃不充分，資金統籌使用意識不強，可選取的發債項目、可承接的上級資金項目儲備不足，實施范圍和項目屬性與政府債券發行要求、上級資金支付進度要求匹配度較低， 存在為獲取資金、擴大項目匹配范圍而臨時性“大水漫灌”的情況。 前期對項目了解不充分，預算編制不精準、不合理，后期因項目審批手續不完善、工程施工進度不達標等原因導致資金滯留，直接降低了資金使用效益。

K 區基建項目儲備庫制度建立較晚，項目資金支出標準總體不夠全面、清晰，與預算評審、績效評價銜接不暢，年度財政投資計劃無法依據項目優先次序安排滾動預算，跨年度項目預算相關事項未形成有效規劃，一定程度上削弱了財政資金的統籌保障能力。在資金安排上，K 區一直沿用按資金用途切塊的模式管理，部門預算多頭申報、資金交叉安排，同一個項目的資金來源分散、分配混亂，無法控制項目支出規模， 也給資金使用監管帶來較大困難。 在資金控制上，預算剛性約束不足的問題比較明顯。建設單位項目立項主要從本領域建設發展需要出發， 鮮少考慮當年政府預算規模約束，在預算執行中經常性地追加項目支出、突破預算限額， 影響了本年度財政預算的嚴格執行。某些項目“先上車后補票”，更加劇了資金兌付過程中工程互相擠占、難以平衡的現象。

（四）績效管理不到位，評審控制乏力

部門單位內部財務管預算、工程管建設的舊模式仍未改變，在不以項目績效為導向的前提下，部門缺乏對政策法規解讀、工程成本控制和項目運作等方面的深入研究， 重爭取、輕管理，重使用、輕績效，導致項目立項不規范、無手續隨意變更、 大幅超概算等問題屢屢發生。績效管理方面，部門重視程度不足、業務水平不高，因績效評價結果的運用性不強，考核結果并未實現與部門下一年度預算安排掛鉤，很多部門只關心資金使用，對參與績效管理沒有太大熱情。 從入庫項目來看，項目成本、產出績效指標普遍采用“較好”“有所提升”等內容作為評價標準，績效目標設置過低、未與預算規模相匹配，不利于后期績效評價工作的具體開展。 同時，評價指標的具體設計缺乏項目個性， 指標權重的分配缺乏科學測算依據，后續評價建議缺乏實際指導意義。

政府投資評審是財政職能的重要組成部分， 項目評審作為對政府投資項目資金使用情況核查的重要一環，在項目支出審定、預算控制上作用發揮并不充分， 部分項目設計變更、工程款撥付、決（結）算等重點環節評審不到位，評審資料歸集、存檔、保管不完善，存在對社會中介機構委托程序不規范、 協審報告審核不足、協審機構考核不嚴等問題。2022 年通過抽取13 項工程進行結算復核，核減初審值1800 萬元，核減率達1.9%。除此之外，工程項目作為貪污腐敗現象的易發領域， 實際工作中對招標合同、施工合同、分包合同中相關資金支付條款卻缺乏應有的關注， 對項目建設單位工程進度、 資金支付比例和支付方式等監管嚴重不足。

三、提高管理水平的建議

（一）轉變履職理念，拓寬投融資思路

近年來， 地方財政由于土地出讓收入下行以及防疫、民生保障支出加大，一定程度上擠占一般公共財政用于基建的投資性支出。 基礎設施公募REITs、綠色PPP、開發性金融、地方產業和基礎設施投資基金等新模式，拓寬了基建融資渠道，讓各級政府、國有企業、民營企業以及其他機構都參與進來， 形成多元化、可持續的資金投入機制， 既有利于整合社會資源、盤活社會存量資本，又能夠有效提升地方政府的綜合投資能力，有助于推動重大基礎設施項目建設。 同時，城投融資或將進入相對寬松的周期， 隨著基礎設施項目加快儲備和落地，合理項目貸款投放也會加速，將為基礎設施建設提供重要的增量資金。 政府部門應轉變傳統的履職理念，積極作為、綜合施策，結合項目實際做好項目融資模式創新和融資方案設計，加強政策供給，提升公共服務效率和質量，充分發揮專項債券、信貸支持等全方位、多元化金融優勢，支持重點基建項目發展。

（二）理順部門職責，規范管理流程

首先應從制度上明確相關部門各自職能，規范基建項目投資計劃編制、預算提報、項目實施等程序標準。 基礎設施建設是一項系統工程， 其決策和管理要打破以往條塊分割、多頭管理的項目管理模式，確定一個綜合管理部門進行統籌協調，由綜合管理部門負責政府投資項目年度計劃的擬定、報批和下達。 項目申報階段，綜合管理部門會同其他有關部門建立相關領域政府投資項目儲備庫， 實施動態管理，入庫項目按照成熟度，編入三年滾動政府投資計劃，并與中期財政規劃相銜接。 計劃編制階段，綜合管理部門會同財政部門每年下半年根據三年滾動政府投資計劃、 項目前期準備、下一年度財政基本建設資金規模和建設項目輕重緩急，在充分征求各主管部門意見的基礎上，提出下一年度政府投資年度計劃，財政部門根據工委管委審定的政府投資年度計劃，編制年度財政性基本建設支出預算，并按照規定程序報批。 預算執行階段，相關部門嚴格按照預算管理一體化的要求對全部項目支出實行國庫集中收付管理，財政部門根據政府投資計劃和項目單位編制的項目用款計劃及時下達項目支出預算。 同時，業務處室應結合區情實際出臺政府投資項目資金管理、PPP 項目運作等相關辦法和指導意見， 優化項目資金支出審核撥付流程，提升資金使用效率。 項目單位負責項目全過程實施，建立健全財務核算和內部控制制度，定期向綜合管理部門報告項目建設進度等基本信息，按相關規定辦理竣工驗收、工程決算、資產移交。

（三）科學分配使用，強化預算約束

在投資計劃編制上，項目主管部門應當根據地區經濟社會發展實際和項目建設必要性、緊迫性，做好源頭性審核。財政部門督促項目主管部門認真做好項目預算執行的各項前期準備，編實、編準、編早預算，確保預算一經批復即可執行，加快資金撥付進度，從源頭上解決資金結余沉淀的問題。 專項債作為地方政府擴大基建項目投資的主要發力點， 在債券項目實施條件變化等原因導致專項債券資金無法及時有效使用時，地方政府應根據實際需要調整債券資金用途，積極整合存量資源、盤活沉淀資金，壓緊壓實預算執行主體責任， 增強其預算執行管理的主動性， 有效解決資金浪費和閑置問題，避免無序支出。

與此同時， 把支出標準作為預算編制的基本依據和預算執行的硬約束， 加快基建項目支出標準體系建設。 根據項目支出政策、項目要素及成本、財力水平等，逐步建立分類分檔的預算項目支出標準體系，并根據經濟社會發展和財力變化等進行動態調整。預算部門負責安排的建設項目，要堅持一切從實際需求出發， 對每個支出項目的必要性、 合理性、 重要性進行決策分析， 按照先評審、 后安排的原則納入項目庫。財政部門強化對執行預算的控制，全面實施項目全生命周期管理， 建立重大項目支出跟蹤機制，嚴禁超預算、無預算安排項目支出。 一方面推進上級轉移支付資金與本級資金統籌管理， 對部門提報的支出預算進行整體性、系統性審核，綜合考慮支出政策、資金需求、可用財力等因素，督促預算單位提高預算編制的精細化、 科學化水平； 另一方面嚴格履行預算調整或調劑程序， 相關部門結合項目投資調整計劃及建設進度、年初預算執行、調整后的項目績效目標等情況， 依照各自職責審核項目投資調整依據是否充分合理， 對實施中存在嚴重問題的項目要暫緩執行或停止撥款，對問題整改不到位的予以調減或收回資金。

（四）優化績效管理，加強評審控制

財政部門應會同行業主管部門加快建立基建項目預算績效指標標準體系， 以政策規劃為導向，增強績效指標的可行性。績效指標的設置應厘清項目支出與基本支出的績效邊界， 結合工作實際， 盡量定量細化，避免部門單位回避硬性指標、矮化績效目標等傾向。 績效標準應結合歷史數據、行業標準、計劃數據等合理設定，明確績效標準的種類、出處以及不同種類標準下的標準值，不能以量化形式表述的，可采用定性描述，但應便于獲取、具有可衡量性。 在基建項目領域有序推進成本預算績效管理，在項目入庫分析成本、預算編制細化成本、預算審核核定成本、預算執行控制成本、 預算完成評價成本等方面管實、管細，有效解決“重投入、輕成本”問題， 督促相關預算部門嚴格績效目標管理，加強對績效目標實現程度和預算執行進度的“雙監控”。

同時， 進一步加大基建工程項目資金監管力度， 一方面項目主管部門應突出源頭控制， 督促建設單位對設計方案充分論證，嚴格控制建設規模、建設標準，嚴禁建設單位肢解設計變更、 規避審批以及擅自改變設計方案的行為； 另一方面財政部門切實加強項目評審管理、 規范項目評審行為，對影響工程造價的設計變更、工程簽證等嚴格實施預算控制管理，就審減（增）項目有關事實是否清楚準確、 評審程序是否符合規定等加強復核，嚴格變更管理、強化過程控制，提升全過程跟蹤評審效能。