行政事業單位內部控制建設存在問題與對策研究
——基于江蘇2018—2021 年省級行政事業單位內控監督數據

●陶敬東 趙 娜 李 暢

我國行政事業單位承擔著服務經濟社會發展的職責， 隨著國家治理體系與治理能力逐步現代化， 為更好規范行使公共權力，真正“把權力關進制度的籠子里”，提高管理社會公共事務、提供公共服務的效率和水平， 推進行政事業單位構建完善的內部控制體系意義重大。 行政事業單位的性質和特點決定其內部控制建設是一個不斷探索提升的過程，不能一蹴而就、 照搬照抄， 更不能一勞永逸。 本文以江蘇省為例，結合近四年省級行政事業單位內控監督情況， 總結行政事業單位內部控制建設成效， 梳理分析當前行政事業單位內部控制建設與執行中存在的問題及成因， 并提出針對性建議和對策， 以期為深入推進行政事業單位內部控制建設提供借鑒。

一、江蘇省行政事業單位內部控制建設基本情況

2012 年，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，于2014 年1 月1日起正式實施。 這是我國行政事業單位內部管理規范化進程中具有里程碑意義的重大舉措， 在全國范圍內掀起了開展行政事業單位內部控制建設的大潮。2015 年，財政部制定《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，進一步明確了行政事業單位內部控制建設的目標和要求。 2017 年，財政部開始組織全國行政事業單位編報年度內部控制報告。

江蘇省最早于2016 年啟動行政事業單位內部控制建設，截至2021 年底，全省24072 家行政事業單位編制并報送單位年度內部控制報告。 其中，江蘇省省級行政事業單位（以下簡稱省級單位）編制并報送內部控制報告776 家。從省級單位內控報告情況來看，767 家單位成立了內部控制領導小組，766 家單位成立了內部控制工作小組，其中有731 家單位負責人擔任內部控制領導小組負責人；內部控制建設牽頭部門設在行政管理部門293 家，財務部門423 家，內審部門11 家，紀檢監察部門6 家，其他部門37 家，未設置內控建設牽頭部門6 家；內部控制評價與監督部門設在行政管理部門172 家， 財務部門120 家，內審部門162 家，紀檢監察部門217 家，其他部門93 家，未設置內控評價與監督部門12 家。

在推進內部控制建設過程中，省級單位的內控意識逐步提高，內控體系逐年完善，基本覆蓋到預算、收支、政府采購、國有資產、 合同管理和建設項目等全部經濟業務， 內部控制在防范單位內外部風險、 保證會計信息真實完整等方面發揮了積極作用。 特別是2021 年作為“十四五”開局之年，省級單位面對行政決策和業務執行對沖疫情和國內國際形勢的巨大壓力，將內部控制作為服務財政直達資金規范使用、預算績效管理、政府過緊日子、 政府會計改革等方面的重要基礎保障， 通過加強自身崗位職責和流程表單的制度建設，積極防范化解合規風險和效率風險，不斷提升治理效能。

二、省級單位內部控制存在的問題：基于江蘇的監督檢查

自2019 年起，江蘇省財政廳連續四年組織開展省級單位上一年度內部控制建設和執行情況監督檢查工作，通過監督檢查，發現省級單位經濟活動內部控制中存在的薄弱環節和風險隱患， 并針對性提出整改意見和相關建議。其中，對2018、2019 年度內控監督采取財政核查方式， 對2020、2021 年度內控監督采取財政檢查方式。 四年共監督檢查45 家省級單位，其中行政單位28 家，事業單位17 家。

（一）存在問題的類型性質

按照檢查年度劃分，2018—2021 年度共發現主要問題208 個， 其中2018 年36 個，2019 年34 個，2020年50 個，2021 年88 個。 檢查發現的問題逐年增多，主要原因是對2020 年度、2021 年度內控監督采取財政檢查方式， 嚴格按照執法程序， 通過現場調閱會計憑證、財務賬表、數據資料、合同文本以及實地查看資產管理情況等， 全面深入查找單位內控建設及執行中存在的問題，現場檢查時間一個單位延長至7—9 天。

按照問題性質劃分， 單位層面39 個、 業務層面169 個， 單位層面問題占比19%， 業務層面問題占比81%。39 個單位層面問題中，內控機制建設方面15 個、風險評估方面11 個、內控考核方面4 個、關鍵崗位責任制方面6 個、信息化建設方面3 個。 169 個業務層面問題中，預算業務15 個、收支業務53 個、政府采購業務25 個、 國有資產管理業務40 個、 建設項目業務7個、合同管理業務29 個。其中，收支業務內部控制問題最多， 建設項目業務內部控制由于被查單位涉及建設項目較少，問題數量也最少。

按照內控建設與內控執行劃分， 內控建設方面問題51 個，占比為25%；內控執行方面問題157 個，占比為75%。

（二）存在問題的具體表現

1.內控工作機構不健全。 第一，單位沒有成立內部控制領導小組、 內部控制工作領導小組組長未由單位負責人擔任、 單位職能和人員調整后未能及時調整內部控制領導小組或工作小組成員。在填報2021 年內控報告的776 家省級單位中， 仍有9 家單位沒有成立內控領導小組；10 家單位沒有成立內控工作小組； 單位負責人擔任內部控制領導小組組長731 家，仍有45 家單位由分管財務領導或其他領導擔任內控領導小組組長。第二，未明確內部控制牽頭部門或內部控制評價與監督部門； 內部控制牽頭部門與內部控制評價與監督部門沒有有效分離等。 在填報2021 年內控報告的776家省級單位中， 仍有6 家單位沒有設置內部控制牽頭部門，12 家單位沒有設置內部控制評價與監督部門。

2.內控制度不完善。 內控制度未對經濟業務全覆蓋，如未建立政府采購內控制度、合同管理內控制度或者基本建設項目內控制度等；現有內控制度有欠缺，如預算管理內控制度缺少績效評價內容、 資產內控制度缺少貨幣資金和無形資產等內容、 合同內控制度未明確合同授權審批權限、 收支內控制度未涉及公務卡管理和銀行賬戶管理等事項； 部分經濟業務內控制度相對陳舊， 未根據職能調整和最新政府會計制度改革等情況及時更新。

3.經濟活動風險定期評估機制未建立。 部分單位未對單位層面和業務層面存在的風險進行全面、 系統和客觀評估， 未查找單位經濟活動中存在的問題和風險并提出應對措施。在填報2021 年內控報告的776 家省級單位中， 有68 家未開展經濟活動風險評估工作，占8.8%。 從對12 家省級單位的2020 和2021 年度現場內控檢查看， 僅有3 家單位對經濟活動開展了風險評估，9 家單位未開展，達75%。

4.內控關鍵崗位管理不到位。 第一，部分單位未依據單位機構改革最新職責情況，更新崗位職責說明書。第二，未對預算、收支、采購、資產、合同等關鍵崗位進行輪崗，同時也未對其實施專項審計等控制措施。在填報2021 年內控報告的776 家省級單位中，230 家單位未對關鍵崗位開展交流和定期輪崗， 占29.6%；643 家單位對不具備輪崗條件的業務或崗位未開展專項審計，占82.9%。 第三，不相容崗位未有效分離，如資產臺賬和資產財務賬均由會計1 人管理、 內審人員崗位與財務總賬崗位系同一人擔任等。

5.內控信息化基本未建立。 從檢查情況看，大部分單位內部控制信息化主要依托辦公系統， 經濟活動及其內部控制流程未完全嵌入單位信息系統。同時，單位內部控制信息有關系統未全部實現互聯互通， 部分單位預算與收支兩個業務接入信息化系統中， 采購、資產、建設、合同四大經濟業務信息化尚未完成，信息系統未能全部覆蓋預算、采購、資產管理、合同等經濟業務。

6.預算業務控制不嚴肅。 預算業務控制方面問題分布在預算編制、預算執行、決算管理等預算業務的核心環節。 第一，預算或決算編制不完整。 未將銀行利息收入、資產處置收入等納入非稅收入預算編制范圍；未按規定將年初結余結轉納入部門預算編制范圍； 未將基建賬套支出等納入決算編制范圍。第二，預算執行不嚴格。無預算列支相關費用，如無采購預算列支辦公設備購置支出等；項目預算執行進度慢；自行調劑個別項目預算，未履行相關報批手續。第三，賬表數據不一致。如單位預算會計賬面數與部門決算報表個別數據不一致等。

7.收支業務控制不規范。 第一，部分非稅收入未及時上繳。 如部分單位利息收入等非稅收入未能及時上繳財政。 第二，資金列支不合規。 超范圍支出公務接待費，在“公務接待費”中列支員工加班餐費、值班餐費；擠占專項經費，在項目支出中列支購買黨史學習書籍、黨史知識宣傳展板費用等非項目支出。第三，支出審批審核控制不嚴。支出無報銷審批單，未見財務人員審核簽字；支出審批手續不完整；支出附件不全或憑證要素不完整；發票抬頭不規范；費用報銷不及時。第四，資金支付不規范。 專家費發放不規范，支付專家勞務費時，財務付款打入報銷經辦人卡中， 未直接打入各專家銀行卡，也未履行代扣代繳個人所得稅義務；未執行國庫集中支付。 第五，會計基礎工作不規范。 會計核算科目不準確，如將專家勞務費計入“差旅費”；基建賬套未納入單位“大賬”；未執行不相容崗位相分離內控機制。

8.政府采購業務控制不合規。 第一，未按規定實施政府采購。購買辦公家具和印刷服務未執行定點采購；購買辦公用品未通過網上商城采購； 與供應商簽訂技術服務合同未按規定履行詢價程序； 車輛維修和保養服務單位不在政府采購定點中標供應商名錄； 購買公務機票未執行政府采購；超標準采購辦公設備；個別重大采購事項未按規定經集體研究；未實施政府采購，如某單位列支項目技術服務費， 由單位直接指定某公司提供服務。 第二，政府采購項目驗收不到位。 如采購宣傳片拍攝服務、 購買便攜電腦及臺式電腦無采購驗收單等。 第三，政府采購管理不規范。 政府采購未歸口管理；政府采購檔案未及時歸檔，部分單位政府采購項目相關資料分散在各業務處室經辦人員手中； 未按規定公開政府采購信息。第四，未嚴格按照招標文件簽訂采購合同。 如某單位簽訂采購合同與招標文件條款存在不一致。

9.資產業務控制有漏洞。 第一，資產日常管理不到位。賬賬不符，單位決算報表中固定資產原值與資產年報中固定資產原值不一致、 單位固定資產財務賬原值與管理信息系統原值不符、 單位財務賬與行政事業性國有資產報表和管理信息系統中固定資產原值均不一致；資產臺賬管理不規范，部分人員已調離，未辦理資產交接手續，資產云平臺信息也未及時變更等。 第二，資產使用和處置不規范。 單位房產出租出借未履行公開招租程序或未經同級機關事務管理部門批復； 報廢資產未見相關處置會議紀要， 固定資產處置內部審批表未見技術部門簽字； 無償占用下屬單位資產未辦理相關手續等。 第三，往來款長期掛賬未及時清理。 部分單位往來款中三年以上賬齡款項占比較高。第四，對外投資長期掛賬，常年無收益。如某單位長期股權投資賬面價值自1999 年以來未發生變動。

10.建設項目控制不嚴格。 第一，在建工程掛賬多年未轉固定資產。如某單位截至2020 年底賬面記載在建工程共計9.05 億元，因未完成竣工決算，部分項目掛賬5 年以上。 第二，項目竣工驗收證明無日期。 如某單位支付維修項目款， 憑證后附工程竣工驗收證明未寫明開工、竣工日期以及驗收日期。 第三，工程款支付不規范。 個別工程款支付簽證未加蓋執業印章且表格有所刪減；個別工程簽證數據存在涂改，未見修改人簽名或蓋章。 第四，小型建設項目管理不規范。 如某單位存量住房裝修結束后未開展工程造價審計和竣工決算。

11.合同控制不規范。第一，合同訂立不規范。合同要素不完整，部分合同無簽字或蓋章、無簽訂日期；部分合同由業務處室人員或分管領導簽字， 未見單位法定代表人授權委托書；合同條款約定不嚴謹，致使合同履行無法有效監控。 第二，合同履行不規范。 合同變更未履行政府采購手續；未按約定預留尾款、付款或者追究違約責任。 第三，合同管理不規范。 未實行合同歸口管理，部分單位各類合同由業務處室自行保管，單位未對合同進行統一編號并登記造冊， 年末也未對合同正本及相關文件資料進行集中歸檔； 個別合同審批晚于合同簽訂。

三、行政事業單位內控存在問題成因分析

（一）內控建設的內生動力不足

行政事業單位內部實施內部控制的動力主要來自于社會對行政事業單位規范權力運行、 防止腐敗的外在壓力，但內生動力“先天”不足。這導致行政事業單位缺乏內部控制思維和意識， 建設內部控制很容易流于表面，質量不高。實踐中主要表現為：一是“拿來主義”，導致內控制度適用性較差，與實際狀況、業務開展、單位發展目標等不匹配。二是“內控業務兩張皮”“重制度建立、輕制度實施”，并沒有將內控機制真正落實到具體業務， 尤其在執行業務層面制度和流程時依舊按照平時習慣做法，出現“內控業務兩張皮、制度上墻不落地”現象，使內部控制建設流于形式，未發揮實際管控作用。三是內控制度建設缺乏動態調整機制。內控制度建成后長期不修訂或修訂頻率較低，沒有按照新形勢、新要求的變化進行更新調整。

（二）對內部控制的認識不到位

部分單位領導對內部控制的理解不夠深入， 對內部控制的認識僅僅局限于單純制定內控制度， 沒有把內部控制當成一個體系建設來抓，對于如何建內控、建成什么樣、建成后如何執行缺乏清晰的認識；甚至有的單位領導認為內控制度約束了自身權力，對內控“說起來重要，執行起來不要”，不能夠起到良好的帶頭作用。實踐中，內控工作通常由財政部門發文布置，這導致很多單位認為內控工作就是財務工作， 內部控制就是財務控制，缺乏把內部控制全面覆蓋到預算、收支、政府采購、資產、合同以及建設項目等經濟業務活動全流程的意識。財務部門往往牽頭落實內控建設任務，而內部控制始于業務流程的發起，終于財務終端，財務部門的組織定位和勝任能力與內部控制體系的管理鏈條并不匹配，財務和業務部門之間的協調性較差，其他部門的配合度不高，最終導致內控建設流于形式。

（三）現有內控規定約束力不足

目前制約行政事業單位內控建設深入推進的一個重要因素是缺乏強有力的工作依據。實踐中，行政事業單位開展內控工作的主要依據是《行政事業單位內部控制規范（試行）》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》 等財政部印發的相關規范性文件。 這些文件都是規范性文件，立法層級待提升，亟待提高法規條文的強制力和權威性， 讓單位樹立起全面系統開展內控建設的主體責任意識， 防止內控工作“因事而異”“因人而變”。

（四）內控信息化程度總體不高

省級單位內部控制信息化程度總體不高， 內控信息化建設普遍滯后于內部控制實施要求， 沒有通過整合信息系統資源， 將信息化建設和內部控制進行有效銜接。 除少數單位僅將預算、收支、合同部分業務接入辦公系統、財務系統、資產管理系統外，大多數單位信息化建設集中圍繞辦公系統和有關業務系統， 對內控信息化較少涉及。少數銜接內部控制的信息系統，也沒有和其他有關業務系統建立有效聯系，單位財務收支、全面預算管理、政府采購、資產處置等信息沒有實現系統間的互通，數據共享性較差。大多數單位推進內控建設主要通過崗位設置和人為要求， 內部控制體系限于紙質手冊或“信息孤島”狀態，造成內控制度執行存在人為因素、缺乏剛性。

四、加強行政事業單位內控建設的對策建議

（一）強化組織保障，構建良好內控環境

內控建設需要單位內部各層級全體人員的參與。一是加強“一把手”對內控建設的重視程度。 財政部門作為推動行政事業單位內控建設的牽頭組織部門，要充分發揮主導作用，積極協調審計、監察等機關共同參與， 通過把內控制度建設和實施情況納入單位領導干部經濟責任審計和工作考核、檢查通報等方式，加強領導干部對單位履職過程中風險因素和防范措施的了解，切實提高對內部控制的認識，把內控工作作為“一把手”工程，督促“一把手”切實對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責， 完善內控工作有關部門和機構，為順利開展內控工作提供有力的組織保障。二是要提升干部職工對內部控制的認知水平。 加大內控宣傳教育力度， 利用各種宣傳活動平臺和干部教育培訓機會， 將內控有關知識和規定納入法規政策宣傳培訓內容， 引導廣大干部職工深刻認識內部控制在規范單位權力運行、 防范化解業務風險和廉政風險等方面的預警把關作用，牢固樹立內控思維觀念，主動根據內控要求履行崗位職責， 在單位內部形成領導重視、 機構健全、全員參與、協調順暢的良好內控環境。

（二）提高立法層級，加強內控頂層設計

由財政部門牽頭，在充分調研的基礎上，擬定省級行政事業單位內控規定，適時提請省政府以規章形式對行政事業單位內部控制建章立制，把內部控制建設作為行政事業單位的法定職責，明確行政事業單位內部控制建設的目標、基本內容、基本方法、單位主要職責、監督考評以及有關責任追究等規定，使行政事業單位內控建設有法可依、按章執行，并根據行政事業單位內控建設實踐，及時開展立法后評估，逐步提高內控立法層級，以法規規章的強制力和權威性來有力保障內部控制工作的持續性和執行力。

（三）激勵與監督并重，加大對內控建設的外力推動

要增強行政事業單位內控建設的主觀能動性和主體責任意識。 一是正面典型示范。 由財政部門牽頭加強對行政事業單位的內控業務培訓指導，選取幾家內控工作開展得好的單位作為范例推廣，共享內控經驗成果，帶動行政事業單位重視內控工作，提升內控建設水平。 二是持續開展內控監督。 通過專項監督和日常監督等方式，持續開展對行政事業單位內部控制建立與實施情況的監督檢查，并確保監督結果擲地有聲，加大問責力度，抓好整改落實，強化結果運用，在編制部門預算時充分利用內控檢查成果，完善政策制度，并根據檢查情況適當調減項目預算，督促行政事業單位積極落實內控要求，提升使用財政資金的合規性和效益。

（四）著力預算控制，重點防范資金資產安全

財政部門通過加強預算管理指導和監督，引導行政事業單位建立以預算管理為主線、資金資產管控為重點、貫穿經濟業務全流程的內控機制。 一是加強預算控制，預算編制、執行、調整和決算的管理要始終體現內部控制要求。 嚴格審核部門預算編制和調整，強化預算約束剛性，堅決做到先有預算、后有支出；加強預算執行動態監控，規范預算調劑行為，督促行政事業單位定期分析預算執行，及時防范、發現并糾正預算執行中的問題。 二是進一步深化預算管理制度改革，探索通過預算管理一體化系統，逐步將行政事業單位的實有資金和往來資金全部納入預算管理，并嚴格按照預算控制要求執行。 三是緊抓預算管理一體化系統拓展單位會計核算管理、預算指標核算管理等模塊建設契機，將授權審批、不相容崗位相分離、流程控制等內部控制方法有效嵌入單位業務和財務活動，把每一筆經濟活動支出都納入預算管理，嚴格控制各項經費支出，實時掌控資金撥付情況，有效避免資金支付風險。

（五）推進內控信息化，加快數據共享

對接現有系統、利用現有數據，推進行政事業單位內控信息化建設。一是分類推進，加大財力支持。對信息化要求較高、信息化基礎較好的行政事業單位加大信息專項資金撥款，對有其他收入來源的單位支持根據實際情況提取內控信息化建設專項基金解決投入難題。 對于規模相對較小、職能相對單一、經濟業務活動相對簡單的行政事業單位，由財政部門牽頭研究開發內控云平臺， 解決內控信息化建設的共性需求，同時避免部門間無序、重復建設，提高內控建設績效。二是統籌整合現有系統。 引導行政事業單位打通信息孤島，實現系統融合，將內部控制的原理、方法和技術融入會計信息系統，與現有的預算、資產、合同、政府采購等系統進行關聯整合，實現數據共享、互聯互通；同時全面梳理單位所有經濟活動、業務事項，確保每項經濟活動的每個關鍵環節都納入內控流程，每一個風險點都嵌入內控系統， 各控制環節之間緊密聯系，相互促進，真正實現業財融合。 三是開放端口，實時監管。 建立行政事業單位與財政、審計、紀委監委等職能部門的系統連接通道，通過授權，開放相關信息的查看權限，以外部監督強化行政事業單位內部控制的完善和執行。