預算管理一體化模式下基層預算單位財務管理面臨的問題與對策

柯紅 四川省氣象局財務核算中心

在各級財政部門的推行下，2022 年起預算管理一體化系統正式上線運行。預算管理一體化對標現代預算管理制度改革進行建設，與現有的預算管理制度相比，其管理理念、業務流程和管控規則等發生了重大變化。一體化系統徹底改變了以往的操作界面、操作習慣。基層預算單位應以此為契機，查擺出一體化下管理中存在的問題，深入分析背后的原因，理清新形勢下財務管理工作的思路和方法，整合完善預算管理流程和規則，深入研究業務規范，推進業務與系統的深度融合，全面提升財務管理科學化和現代化水平。

一、預算管理一體化概述

預算管理一體化是以統一的預算管理規則、標準、制度為核心，以財政的預算管理一體化信息系統為載體，運用信息系統思維整合預算管理各環節業務流程，將統一的預算管理規則嵌入預算管理一體化信息系統，實現對各單位預算管理工作的全流程跟蹤、監控，保證各單位預算管理規范、高效運行[1]。通過預算管理一體化實施，有效提高財政資金使用效益，有力提升國家財政預算管理的現代化水平，全面實現全國政府預算管理的一體化、各部門預算管理的一體化、預算全過程管理的一體化、預算項目全生命周期管理的一體化、全國預算數據管理的一體化等五個“一體化”的管理目標[2]。

二、預算管理一體化下財務管理面臨的主要問題

（一）預算管理不規范

當前部分基層預算單位不重視預算編制工作，認為預算編制是計財部門的工作職責，其他部門較少參與或者不參與單位預算編報，致使預算編制質量不高，主要表現在以下幾個方面：

1.預算編制不科學、不合理。一是部分單位預算和項目編制較粗、統籌集約程度不高，同人事、業務等部門溝通銜接不夠，規劃下年度預算收支時，沒有充分結合單位事業發展、重點工作和人員信息變動等情況進行科學合理測算預估，導致出現漏編、少編等問題。二是預決算差異過大，如工程預算資金測算不準確，基層缺乏專業項目管理人才，盲目做大項目總預算，導致項目后期出現資金剩余。2.預算編制與資產配置銜接不緊。部分單位預算編制前未清理存量資產，資產配置預算的編制較粗糙，實際執行時偏差較大。如基層單位將部分企業資產納入中央資產管理，造成中央通用辦公設備存量超標，無法申報中央新增資產配置預算。3.預算執行不到位。部分單位在實際工作中沒有嚴格執行批復的預算，導致出現單位基本支出擠占項目支出，如在項目支出中列支差旅費、公務用車運行維持經費等日常經費支出；“三公經費”、政府采購等日常公用經費存在無預算超預算支出，使用管理不規范，如未嚴格執行公務用車保險、維修、加油、租賃政府集中采購和定點保險、維修、加油的規定；公務卡結算政策推進落實不到位，公務卡使用不規范和還款不規范時有發生。4.預算績效管理水平有待提高。項目前期論證不充分，沒有對項目的可行性、合理性以及項目概算等進行評審，未按規定納入項目庫管理，編報項目年度績效目標不規范，績效評價指標設置不具體、不準確、不合理，績效目標無法客觀反映項目的實施情況，從而難以準確衡量預算資金的使用效益。

（二）資產管理薄弱

預算單位屬于非營利性質單位，其資金來源主要是各級財政撥款，資產類型多、數量大、情況比較復雜，監管手段單一，缺少相應的制約措施，激勵機制也不健全，導致單位資產管理不規范，主要表現在以下幾個方面：

1.資產管理基礎薄弱。一是資產管理職責權限不清，多數單位無專職資產管理人員，大部分為財務部門監管甚至由辦公室后勤人員負責管理，對資產的管理方式比較粗放。二是資產管理意識比較淡薄，單位對資產“重購置、輕管理”，對于采購配置到位的資產無專人保管，日常的使用保養等問題往往被忽視。歷史遺留問題難以解決，單位因機構調整隸屬關系發生變化，沒有及時將變更后的資產悉數入賬，造成賬實不符，權屬不清。2.資產使用效率不高。一是資產閑置浪費。個別預算單位出于資產出租收入須全額上繳的考慮，缺少資產盤活的動力，導致資產閑置浪費。二是結轉結余資金未統籌使用。部分預算單位自有資金沉淀過多，預算編制時未編入預算安排，無法發揮資金效益。三是資產出租價值不公允。有的單位對外出租房產未公開競價或招標，而是采取租賃雙方協商或沿襲以往的出租標準來確定房屋租金，存在低于市場價對外出租的情況。3.資產購置環節不規范。一是資產預算與資產采購銜接不夠，未嚴格按照預算計劃進行采購，沒有考慮單位實有資產情況，單單根據資金預算金額購置，導致超標準、超限額購置資產，降低了單位整體資產使用效率。二是資產采購程序不規范。按要求應該由政府采購的資產，而未采取政府采購流程購置。

（三）如何防范財務風險

1.會計對賬難度加大。預算管理一體化實施后，代理銀行不再每月向預算單位提供紙質的、能詳細查詢到每個功能支出科目下收支發生額及余額的明細對賬單，只提供預算單位支出流水記錄單，如何實現銀行、單位出納、會計三方兩兩對賬確保資金安全的問題急待解決。2.基層預算單位地方財政預算一體化平臺因單位經費原因，一般只申請一個IP 地址，配備一臺電腦，預算一體化的相關工作都集中在一臺電腦上操作，基層單位普遍人員編制數較少，一個人會兼職多個環節的工作，崗位如何設置、職責如何劃分、U 盾如何管理，這些問題都涉及單位資金的安全。

（四）對財務管理制度的認識不夠，執行力不足

基層預算單位對國家和部門下發的制度只是簡單轉發、遵照執行，沒有根據本單位的實際情況切實思考制度如何落地，甚至個別單位沒有依據國家和部門下發的制度制定相應的制度實施細則。部分單位應用的制度過于陳舊，制度沒有能夠與時俱進，及時參照國家和部門的相關規定進行修訂，造成雖有制度但不能夠指導實際工作并解決工作中發現的問題。部分單位對于制度的理解有偏差，制度本身沒有問題，但在執行過程中有偏離制度本意的現象發生。

（五）財務監管檢查方式單一

基層預算單位對資金的監管方式比較單一，財務監督與財務管理相互脫節，監管主要側重于事后檢查，事前審核、事中監控相對弱化，缺乏及時性和有效性，從監督范圍來看，注重個別專項檢查，對各單位預算執行情況監督缺位；從監督方式、手段來看，主要采取集中性、突擊性專項檢查，通過賬簿賬表查找問題，檢查方式過于單一。

（六）財務專業人才短缺

財務人員配置普遍不足，專業素質及工作能力普遍不高，個人水平參差不齊，有些財務人員為業務人員轉崗或兼職，未經比較系統的專業知識培訓，對財務管理工作了解不深，不足以勝任單位財務工作。新政府會計制度的執行和預算管理一體化的實施、知識更新的加快，對財務人員也提出了更高的要求，只有不斷地學習增加自身的業務能力，才能適應新形勢下的財務管理工作。

三、主要問題的解決途徑和對策

（一）以一體化為契機，提升預算管理能力

1.嚴格預算編制，增強預算完整性。預算單位領導要安排布置好預算的編制工作，要樹立“一盤棋”思想，加強業務、人事、財務等部門的溝通協調，要在組織上、人力上、時間上給予大力支持。通過科學合理地編制預算，將零基法落實在預算編制中，在細化預算收支項目的同時，將全部收支編制在預算中，以預算一體化系統為載體，基本支出采用定員定額，項目支出采用剛性支出和綜合定額支出相結合的預算編制方式，提高預算編制質量。2.加強銜接、規范新增資產配置預算。預算單位在開展預算編制工作前，應對本單位存量資產進行全面的清理核查，清晰掌握資產規模、分布和結構，根據國家以及行業相關政策規定和技術規范，結合本單位資產存量情況和履職需要，打破傳統“基數+增量”的資產配置格局，精準測算資產的應配數和缺口數，矯正單位資產“超配”和“缺配”偏差，實現單位資產科學、精準配置。3.嚴格全生命周期管理。人員、公用、項目支出全部納入預算項目庫管理。以實施預算一體化為抓手，完善科學測算支出需求，將申報預算、實施執行、滾動管理、結束終止等各個環節串聯起來。對于非人員公用類項目，更要做到提前謀劃項目，按規定完成可行性論證、制訂實施計劃、預算評審等前期工作，確定項目實施周期、支出標準、支出總額和績效目標等，逐級申報入庫及排序，完善項目分年度預算安排機制。4.健全管理機制，提升績效管理質量。預算單位需牢固樹立“花錢必須問效果，無效果必須問責”的績效理念，嚴格績效目標管理，按照“高度關聯、重點突出、量化易評”的原則，合理設置績效指標，突出項目核心產出和效果。強化績效結果的應用，將績效結果與預算安排掛鉤。

（二）加強資產管理、提高使用效應

預算單位應推進預算管理一體化建設，規范資產日常管理，實現資產配置、資產采購合法合規，資產數據真實、有效。加大資產盤活力度，增加資產使用效率。建立統一的資產管理平臺，實現資產跨單位、跨地區、跨行業的盤活利用，實現資源共享。建立資產盤活激勵約束機制，將資產盤活成效與預算安排掛鉤，提升單位資產盤活的積極性。

（三）規范業務處理流程，確保資金安全

1.規范審批流程，嚴格權限管理，防范財務風險。預算單位應根據內控要求，梳理報銷環節風險點，科學合理地制定報銷流程，明確各個環節的崗位職責。各環節職責如下：報銷人：對報銷單據的真實性、合法性負責；根據報銷業務種類合理選擇報銷單類型；報銷單填報要素齊全，原始單據真實完整并簽字、拍照上傳。審核會計：檢查所附單據是否齊全；原始發票是否規范；預算指標是否正確；選擇關聯碼、支付類型；是否按合同進度付款；政府采購、公務卡等相關信息；是否符合相關的財經紀律和法律法規。財務分管領導：結合本單位預算進行審批，審核支出事項是否合理合規；政府采購和招投標程序是否履行。分管廉政風險防控領導或紀檢員：對報銷合規性進行風險防控審批，確保重大支出履行集體決策程序；有“三重一大”會議紀要或決議；對大額支出和重點費用支出事項承擔核實責任。復核會計：檢查報銷單、風險防控單打印是否正確，紙質票據是否與報銷系統內上傳的原始信息資料一致；報銷人是否簽字，發票是否簽字。出納：根據報銷單上的支付信息進行支付。記賬會計：選擇會計科目、憑證類型補充項目等信息，生成憑證。2.規范對賬流程，確保資金安全。預算一體化下銀行不再向預算單位提供“額度到賬通知書”“財政授權支付會計對賬單”，想要完成三方兩兩對賬，確保單位資金的安全，預算單位就要根據內控要求、崗位流程設置制定現階段對賬工作操作流程（以中央預算一體化系統為例）。出納與一體化系統月末對賬。月末出納在一體化平臺的報表查詢模塊中導出《預算執行情況查詢表（支出功能分類）》（查詢期間按1-n 月），手動增加“期末余額”列，形成賬務核對數據。 原則上該表中“計劃金額”列數據應與《用款計劃查詢表》中“核批金額”列數據金額一致。出納將此表與《多賬簿賬》進行核對并完成簽章，核對表中“計劃金額”與“零余額”出納賬簿的借方累計發生額是否一致；核對表中“支付金額”與“零余額”出納賬簿的貸方累計發生額是否一致；核對表中“期末余額”與“零余額”出納賬簿的期末余額是否一致。核對完成后，將《預算執行情況查詢表（支出功能分類）》與《多賬簿賬》一并交會計進行對賬，同時提供銀行打印的支出流水明細。會計與一體化系統月末對賬。核對《預算執行情況查詢表（支出功能分類）》中“計劃金額”與“資金結存-零余額銀行預算指標”科目的借方累計發生額是否一致；核對 “支付金額”與“資金結存-零余額銀行財務指標”科目的貸方累計發生額是否一致；核對“期末余額”與“資金結存-零余額銀行預算指標”期末余額是否一致，與《多賬簿賬》中“零余額賬簿小計”期末余額是否一致。同時會計可在報表查詢模塊中導出包含政府經濟分類和政府采購指標的《預算執行情況查詢表》，根據賬務核算情況對相關的項目和政府經濟分類進行查詢核對。

（四）完善制度建設，嚴格制度執行

預算單位應結合自己單位的業務特點、實際情況建立健全本單位內部控制制度，完善制度的系統性和完整性，及時修訂已不適用的相關制度或條款，提高制度的操作性和實用性。嚴格執行本單位“三重一大”決策制度，進一步建立健全集體決策會議原始記錄，全面真實反映集體決策的全過程。

（五）創新監督手段，提升監管能力

1.利用預算管理一體化系統內置的查詢功能，在每個預算執行考核節點3 月、6 月、9 月、12 月可查詢統計每個預算項目執行率，對項目支出明顯滯后、執行率偏低的項目，需具體分析，查找原因，將責任落實到人，強化項目實施工作時間進度管理，以推進項目工作促進預算執行。2.通過預算管理一體化系統中工資模塊和公務卡模塊人員信息資料的比對，可測算出單位公務卡的辦卡率；可查詢統計公務卡的使用情況和還款情況，嚴格公務卡使用管理，凡屬公務卡強制結算目錄規定范圍的支出，應按規定使用公務卡結算或轉賬結算。3.通過預算管理一體化系統可控制預算支出經濟分類款級科目，未按批復預算使用“三公”經費、支付在職研究生學費等，系統都將禁止生成電子憑證。政府采購業務和單筆支付金額100 萬元以上的購買支出業務，需同時在政府采購模塊和預算執行模塊中上傳相關的合同、協議等全部附件，系統將對合同金額的執行進度和總額進行控制。4.通過預算管理一體化系統實現對每一件資產的全流程控制，如在財務決算報表中有固定資產的增加信息，相應地在會計核算、預算執行、政府采購、預算編制等功能模塊中都能查詢到相關信息，若信息不對稱就應查找原因，消除監管盲區，提升監管能力。

（六）加強人才培養，提升隊伍素質

隨著信息技術的不斷進步以及“互聯網+”的發展，會計知識得已快速更新，為了保證財務人員及時掌握了解新政策、新知識，首先單位應完善落實財務人員培訓制度，將預算管理、項目管理、資產管理等內控制度納入學習范圍，通過理論學習、案例剖析、問題討論等多種形式，不斷提升基層財務人員專業能力。其次應加強高端管理人才培養，定期派出基層預算單位管理者參加高端財務管理人才培訓，不定期安排上掛鍛煉，提升財務管理能力。

四、結語

目前各預算單位均已納入財政預算一體化系統管理，基層預算單位應當順應財政預算管理 “業務規劃+技術保障” 的改革潮流，理清新形勢下財務管理工作的思路和方法，提高財務管理水平，推動新時代下基層預算單位穩定、健康、高效發展。