發達國家基礎設施投融資改革比較與啟示

秦山

一、典型發達國家基礎設施投融資特點

（一）美國：各級政府權責明確劃分，以市場為主導，充分發揮資本的作用

一是投融資主體以私人為主。美國的基礎設施，特別是城市公用基礎設施很大程度上是由民間資本投入，通過市場競爭的方式建成，基礎設施服務也主要由民間提供。

二是政府對基礎設施投資方式以間接投資為主。美國政府對基礎設施投資主要是通過壟斷資本所有制的股份公司進行，包括在政府監督和扶植下由私有企業壟斷經營或在政府財政補貼下由私人投資和經營。政府更多是提供投資資助，采用直接投資的項目相對較少。

三是各種融資方式并存，股權融資方式受重視。美國基礎設施投融資中股權融資方式受重視，一方面美國政府利用PPP模式，向私人部門尋求融資、設計、建造與運營，以建設和使用某些基礎設施。另一方面投資股權的銀行理財產品、股權投資類信托計劃、私募股權投資基金等股權投資產品也成為基礎設施項目的重要融資工具。

（二）英國：積極創新投融資模式，鼓勵私人資本參與投資，政府實行有效管理

一是基礎設施領域以地方政府投資為主，輔以私人投資，且后者呈逐漸增加的趨勢。英國地方政府負責在全國范圍內貫徹執行中央政府的公共政策，盡管其不能成為基礎設施投資的決策者，但仍是實施者和主體，在積極引入私人投資方面發揮了重要作用，目前英國PFI（Private Finance Initiative）模式幾乎涉及到所有的公共基礎設施部門。

二是建立地方政府資本性開支控制體系，嚴格控制地方政府通過借貸進行資本性投資。英國郡政府借債受地方政府開支控制體系約束，其在借債之前必須得到中央政府的信貸批準。同時郡政府又控制大區和市政府的借債總量、借債類型和償債能力，所以地方政府基礎設施投融資主要是郡政府，大區和市政府只能從事一些小項目的投資。

三是政府對基礎設施投融資進行有效的管理。英國政府投資決策機制基本上沿襲中央集權制，其在已經民營化的基礎設施企業里保留一股特殊的股份即“金股”，賦予其對企業的重大決策特別否決權。在推進PFI的過程中，英國政府圍繞著政策提案與制定、資金支持和項目監督三個方面來規范PFI項目的管理和控制，逐漸形成了一個公開、透明、有效的政府管理體系。

（三）日本：政府為主導，實施財政投融資機制，同時引入私人資本

一是運用獨特的財政投融資制度支持基礎設施建設。日本財政投融資制度是政府通過公共金融機構為公共事業和需要扶植的產業籌集、融通資金，并按照有效利用有償使用的原則進行直接投資的制度，是政府利用金融政策實施財政政策的有效手段。這一制度使日本能夠集中必要的資金，長期不斷地投向基礎設施和骨干產業的建設。

二是特殊的基礎設施建設投資分擔制。日本基礎設施建設由中央政府、各級地方政府、官方代理機構（如地方公團等）、私營公司和受益者等參與者采取“分擔制”進行。即基礎設施建設的實施由實施主體統籌，以明確責任，資金分擔則根據各受益者（即分擔主體）的受益和程度，按比例分攤。

三是融資方式多樣化，廣泛運用PFI引入民間資本參與基礎設施建設。日本基礎設施投資資金來源除了財政融資外，還包括為支持電信業發展而設立的電信業“加入者債券”融資、各級地方政府和一些特殊法團為地方基礎設施建設籌集資金發行的市政債券融資、特殊法人等在金融市場上個別發行的不具政府保證的公開募集債券籌資、長期金融債券籌資等。

（四）德國：各級政府事權明確，多種方式籌集資金，采用綜合管理模式直接管理

一是投資主體以聯邦政府和地方政府為主。德國聯邦政府財政投資可分為直接投資和間接投資，聯邦政府采取國家持股方式直接投資一些重要的基礎設施部門，聯邦政府持有股份的主要領域有交通、通訊、水電供應、教育科研和社會福利等。

二是各級政府在基礎設施領域投資分工明確。德國基礎設施政府投資由聯邦、州及縣（市鎮鄉）三級構成，聯邦政府投資占比較少，主要負責影響重大的基礎設施項目的直接投資。近年來，聯邦政府還采取補貼的形式支持地方政府的基礎設施建設。政府對交通、通訊、郵政、能源和供水等部門的價格實行直接管理。

三是采取多種融資方式籌集基礎設施建設投資資金?；A設施建設投資資金主要包括銀行貸款、發行地方政府債券等。在城鎮公用設施領域也開始采用特許經營方式，使地方政府參股趨于減少。德國政府在基礎設施領域盡管強調以政府公有為主導，近年也開始運用PPP等新型項目融資方式。

（五）法國：高度重視前期規劃，在經營性項目中廣泛實施特許經營模式

一是根據項目屬性和重要程度確定基礎設施投資主體。中央政府在投融資中占主導地位，對一些重要基礎設施部門通過設立國有企業方式進行投融資，一些影響重大的基礎設施項目也主要由中央政府投資。城市基礎設施中非經營性或社會效益較明顯的項目，主要由地方政府投資；經營性基礎設施允許企業進入，通過特許經營方式進行公私合營，但政府保持對項目的所有權。

二是基礎設施投資建設提倡特許經營模式。法國政府廣泛運用特許經營模式從事基礎設施投資，與德國的特許經營模式有所不同，其經營對象不僅包括城市公用事業，還包括其他基礎設施建設。另外，法國的中央、省、市鎮各級政府及下屬公共部門都可以單獨或聯合發租，特許經營形式多種多樣。

二、發達國家基礎設施投融資改革導向的比較

（一）美國以放松管制為主，促進更加市場化的基礎設施投融資改革

美國自由市場經濟體制決定其經濟運作強調市場為主，同時運用產業規制來彌補市場失靈，而基礎設施投融資領域也選擇以民營為主，改革更多通過取消或放松規制的方式來實現。美國基礎設施投融資改革放松管制主要表現在兩個方面：一是完全撤銷被管制的基礎設施產業的各種投資、價格、進入、服務等方面的限制；二是部分取消管制，即有些方面限制性規定被取消，而有些規定繼續保留。放松管制的目的、內容和推進手段在一定程度上體現了美國政府在基礎設施投融資領域傾向于扮演“市場增進”的角色，即以市場為主，政府只是起輔助作用。

（二）英日通過民營化改革實現產權所有制變更，政府引導市場積極參與

英國、日本在改革以前，基礎設施大多采取國有化形式，政府直接壟斷經營。但由于國有化帶來的政府財政支出負擔過重，國有部門效率低下等問題，英日兩國都在不同階段實施了民營化改革，其改革的主要特征是在政府的政策、法律引導下，進行產權所有制的變更，積極吸引市場參與，充分發揮市場的作用。英國民營化改革主要有三種途徑：一是出售國有資產，主要形式是先對國有企業實行股份制，然后通過向社會公眾發行股票來出售國有資產；二是放松政府管制，取消新企業進入產業的行政法規壁壘，從而打破國家對基礎設施產業的壟斷；三是通過合同承包、特許投標等方式，鼓勵私人部門提供部分公共產品或服務。日本基礎設施領域市場化改革主要方式包括：一是通過分拆國有壟斷企業來實現民營化；二是采用投標和認購并用、證券公司包銷等方式出售政府持有的股份，以推進所有權改革。

（三）德法：開放市場吸引私人資本，政府引導市場促進競爭

德法兩國基礎設施領域的市場化改革中，民營化并不是其目的，主要目的是開放市場、促進競爭、改善管理，同時強調政府在改革中的主導作用，即政府通過運用強而有力的財政政策、產業和行政手段，對基礎設施領域資源實行有效引導。德國社會市場經濟體制模式的實質是一種國家調節的市場經濟，即一方面最大限度地發揮市場力量在調節經濟活動的作用，另一方面保持國家對經濟運行的必要干預，以克服市場無效，因此德國在基礎設施領域中公有化程度較高。法國在某種程度上與德國類似，是傾向于長期實行計劃管理的國家，國有企業數量較多，其基礎設施改革的重點是如何完善特許經營制度下公私合營方式，如法國特許經營協會于1977年制定了《特許經營行為準則》，其對政府和特許經營企業所擁有的權利和承擔的義務作了詳細的規定；1998 年頒布了《薩班法》，對特許經營項目必須實行公開招標作出了專門的規定等。

三、發達國家基礎設施投融資改革啟示

（一）全球范圍內的基礎設施建設正掀起一輪新高潮，政府主導作用區分明顯

當前，受烏克蘭危機和世紀疫情影響，全球面臨通脹壓力陡增和經濟增長乏力，大國普遍將新一輪基礎設施建設和改造投資作為拉動經濟進一步增長的基礎動力。同時，隨著區域經濟一體化的發展和深化，基礎設施跨區域互聯互通需求日益增長，全球基礎設施建設正迎來新一輪發展機遇。很多大國都將基礎設施建設視為經濟發展的聚焦重點和財政政策的重要發力點，并提出明確的建設發展計劃，各國對加快基礎設施建設的認識空前一致，全球范圍內的基礎設施建設正掀起一輪新高潮。

巨額基礎設施投資計劃的落地與各國政府主導作用密不可分。進一步看，每個國家的基礎設施投融資模式都有其自身的特點以及形成背景。一國基礎設施產業改革的過程及結果是決定該國政府作用范圍的直接因素，而該國經濟發展的歷史傳統則是決定政府作用范圍的根本因素。雖然在不同的時段由于經濟發展的需要，政府的具體作用會有小幅變化，但是政府作用范圍的基調是在該國市場經濟逐步形成與發展的過程中就奠定的。

（二）推進一定程度的市場化是基礎設施發展的必由之路，但在市場機制不能充分發揮作用的領域應強化政府的統籌作用

基礎設施具有公共物品特性，需要政府投資，但是并不是所有的基礎設施建設都需要政府投資或全部由政府投資。一方面，我國在基礎設施領域發揮政府主導作用方面是強項，具有成熟的“政府+中央企業+地方國企”的運作模式和經驗，對于引進以國企為主的社會資本具有一定經驗可供借鑒，但對如何調動民間力量參與、實現一定程度的市場化顯然還缺乏經驗。然而，推進一定程度的市場化是基礎設施發展的必由之路，不僅典型發達國家基礎設施都不同程度實現了一定市場化，而且實現現代化也必然要求市場力量的參與，而且，市場力量的參與與政府的統籌作用并不沖突。

另一方面，由于基礎設施的特殊屬性，市場機制在該領域中或多或少地存在“失靈”現象，這是政府發揮作用的重要方向之一。即使在市場主導型投融資模式的美國，除自身的投資外，政府還起著為私人進入基礎設施領域提供制度激勵，同時對私人提供基礎設施服務進行有效規制的作用。英國和日本基礎設施民營化和PFI事業的推廣都是在政府積極主導或引導下進行。法國和德國在推行特許經營制度中，要求政府或代理機構作為項目發起人，而且要求項目的所有權一般應歸政府所有。另外，德國為推進壟斷行業的改革制定了一系列的法律法規，規定基礎設施市場開放的原則，并針對不同行業提出了開放市場的時間表。

（三）厘清基礎設施領域央地財政事權與支出責任，明確政府投資和融資邊界

一國行政體系由不同層次的政府構成，不同層次政府對不同范圍內基礎設施建設的責任是不一樣的，投資效率也不同。清晰的政府投資邊界和合理的分工是基礎設施投融資模式確立的先決條件。如美國政府的財政支出（或投資）范圍是全部公共物品和部分準公共物品，私人可以在準公共物品的基礎設施領域投資和經營，同時對聯邦、州和地方各級政府在基礎設施投資活動中的分工也較為明確和合理。德法兩國則根據是否有收費機制將基礎設施分為兩類：一類是非經營性或社會效益非常大的項目，完全由政府投資；另一類是經營性項目，允許民間資本進入。而且中央政府和各級地方政府的分工也較為明確，如德國港口建設的投資主體是地方政府，港口內的一切基礎設施統一由地方政府投資，聯邦政府對港口建設不給補助，但進港航道和河流航道的建設和維護費由聯邦政府全部負擔。

（作者為國家發展改革委運輸所助理研究員）