我國基層政府投資存在的問題及建議

李粉

政府投資作為一項(xiàng)重要政府職能，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，既是實(shí)施宏觀調(diào)控、落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本擴(kuò)大有效投資的有力抓手。近年來，針對政府投資項(xiàng)目的管理更加科學(xué)規(guī)范，政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備制度、“資金跟著項(xiàng)目走”等管理模式創(chuàng)新對政府投資提出了更高要求，政府尤其是基層政府的項(xiàng)目儲(chǔ)備、論證能力已成為影響政府投資高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。但是，受資金和管理能力制約，基層政府投資普遍面臨三大問題。

一、項(xiàng)目儲(chǔ)備量少質(zhì)次，保持投資后勁難

2015年政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備制度實(shí)施以來，依托重大項(xiàng)目庫加強(qiáng)投資項(xiàng)目儲(chǔ)備成為政府投資管理的重要環(huán)節(jié)，也成為影響政府投資后勁的重要因素。目前，在縣級(jí)政府層面，項(xiàng)目儲(chǔ)備出現(xiàn)的問題較多。

一是儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量不足。根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備 編制三年滾動(dòng)投資計(jì)劃的通知》相關(guān)要求，“干著今年、備著明年、看著后年、想著大后年”是項(xiàng)目儲(chǔ)備的基本原則，即至少儲(chǔ)備未來三年的項(xiàng)目。實(shí)踐中，縣區(qū)的項(xiàng)目儲(chǔ)備年限明顯短于這一要求。不少縣區(qū)儲(chǔ)備庫中只儲(chǔ)備了未來兩年的項(xiàng)目，甚至部分縣區(qū)項(xiàng)目庫中只有當(dāng)年的項(xiàng)目，項(xiàng)目儲(chǔ)備無從談起。一些縣區(qū)為充實(shí)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，將不使用政府資金的企業(yè)投資項(xiàng)目一并納入儲(chǔ)備，不僅不符合項(xiàng)目儲(chǔ)備要求，也增加了儲(chǔ)備庫管理的難度。

二是儲(chǔ)備項(xiàng)目質(zhì)量堪憂。按照現(xiàn)行管理要求，進(jìn)入儲(chǔ)備庫的項(xiàng)目要分類管理，并根據(jù)投資計(jì)劃安排進(jìn)行深度不一的前期研究。即第一年項(xiàng)目完成可行性研究，第二年項(xiàng)目完成項(xiàng)目建議書，第三年項(xiàng)目完成投資機(jī)會(huì)分析。當(dāng)前，縣一級(jí)儲(chǔ)備的項(xiàng)目存在“胡子眉毛一把抓”的情況。一方面，頻繁調(diào)整各儲(chǔ)備年度的項(xiàng)目清單，另一方面，也未按要求做好相應(yīng)項(xiàng)目前期工作。2017年工程咨詢行業(yè)改革以來，管理機(jī)構(gòu)將政府投資項(xiàng)目前期材料的編制定性為市場化行為，允許項(xiàng)目單位自行編制。但是，對于編制的“深度”卻沒有明確的規(guī)定。為節(jié)省費(fèi)用，項(xiàng)目單位自行編制前期材料的情況開始增加，有項(xiàng)目單位甚至使用“傻瓜式”軟件程序編寫可研報(bào)告，導(dǎo)致儲(chǔ)備庫中真正具有可行性的項(xiàng)目不多。

二、項(xiàng)目論證不過關(guān)，資金爭取難

“資金跟著項(xiàng)目走”的資金分配原則實(shí)施以來，項(xiàng)目包裝質(zhì)量成為決定各級(jí)政府向上爭取資金的決定性因素。縣一級(jí)政府財(cái)力有限、建設(shè)任務(wù)重，向上爭取資金愿望強(qiáng)烈。但是，普遍面臨項(xiàng)目論證難題。

一是缺乏項(xiàng)目策劃、論證等方面的專業(yè)知識(shí)。縣級(jí)政府部門一方面因?yàn)槿狈こ填悺⒃靸r(jià)類等專業(yè)人員，不擅長項(xiàng)目論證工作，另一方面由于事務(wù)繁雜，又難以全面準(zhǔn)確掌握中央各項(xiàng)政策，導(dǎo)致各類項(xiàng)目申報(bào)材料往往達(dá)不到相應(yīng)要求，資金爭取成功率不高。如，楊州某區(qū)為申請地方政府專項(xiàng)債券，將純公益性項(xiàng)目和純經(jīng)營性項(xiàng)目整合打包以滿足項(xiàng)目資金平衡要求，但項(xiàng)目包中的純公益性項(xiàng)目和純經(jīng)營性項(xiàng)目都不符合地方政府專項(xiàng)債券投向。

二是項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)難以保障。與企業(yè)投資項(xiàng)目相比，政府投資項(xiàng)目的前期要求更加嚴(yán)格，需要完成項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等各類前期工作，這些前期工作經(jīng)費(fèi)大約要占到項(xiàng)目總投資的3%—5%。部分縣區(qū)，尤其是西部地區(qū)，實(shí)難拿出足夠資金用于項(xiàng)目前期工作。哈密某區(qū)反映，由于長期拖欠工程咨詢機(jī)構(gòu)費(fèi)用，當(dāng)?shù)刈稍儥C(jī)構(gòu)已明確表示不再為區(qū)政府提供投資咨詢服務(wù)。

三、投資計(jì)劃執(zhí)行不到位，項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)難

項(xiàng)目儲(chǔ)備和項(xiàng)目論證的根本目的是促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)，盡快形成實(shí)物工作量，當(dāng)前，縣級(jí)政府在項(xiàng)目推進(jìn)方面還存在兩方面問題。

一是投資計(jì)劃執(zhí)行不到位。2019年開始實(shí)施的《政府投資條例》明確要求，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制政府投資年度計(jì)劃統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)。在實(shí)際工作中，不少地方并沒有編制政府投資年度計(jì)劃，投資主管部門和行業(yè)主管部門仍是根據(jù)各自切塊資金安排政府投資項(xiàng)目。有些地方雖然編制了政府投資年度計(jì)劃，但僅是對各部門投資計(jì)劃的簡單統(tǒng)計(jì)匯總，與集中統(tǒng)一管理要求相差甚遠(yuǎn)。政府投資年度計(jì)劃的虛化弱化，導(dǎo)致各主管部門的投資計(jì)劃缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，阻礙項(xiàng)目的整體推進(jìn)。宜賓某縣指出，水務(wù)部門將某段供水管網(wǎng)列入年度改造計(jì)劃，但是交通部門在相同位置卻沒有道路施工計(jì)劃，導(dǎo)致供水管網(wǎng)改造項(xiàng)目無法實(shí)施。

二是缺乏有效協(xié)商，跨區(qū)域項(xiàng)目推進(jìn)難。按照分工，發(fā)展改革部門作為投資主管部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全域的投資工作。但是，越到基層，發(fā)展改革部門的地位越弱勢，難以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。揚(yáng)州市某區(qū)發(fā)改局指出，對于轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境整治提升項(xiàng)目，區(qū)發(fā)改局打算整區(qū)打包以便爭取地方政府專項(xiàng)債券資金，但是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有想法，就施工單位、資金分配等問題難以達(dá)成一致，造成項(xiàng)目擱置至今。

四、政策建議

（一）完善機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目儲(chǔ)備量質(zhì)雙升

一是完善儲(chǔ)備機(jī)制。研究制定政府投資正面清單，明確界定政府投資方向和邊界，并作為項(xiàng)目儲(chǔ)備的基本依據(jù)。根據(jù)不同時(shí)期投資需求和投資重點(diǎn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整正面清單，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。在國家重大項(xiàng)目庫“一庫三類”框架內(nèi)，加強(qiáng)用地、用能、環(huán)保等政策儲(chǔ)備，充分發(fā)揮政策對項(xiàng)目儲(chǔ)備的引導(dǎo)作用。

二是提高儲(chǔ)備力度。以“十四五”規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，以公共需求為導(dǎo)向，聚焦補(bǔ)短板和高質(zhì)量發(fā)展需要，加大項(xiàng)目謀劃力度。按照“五年儲(chǔ)備、三年滾動(dòng)”原則，充實(shí)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，爭取儲(chǔ)備項(xiàng)目規(guī)模動(dòng)態(tài)保持在年度投資規(guī)模的5倍以上。

三是提高儲(chǔ)備質(zhì)量。按照項(xiàng)目謀劃、前期研究、開工、在建等成熟程度和新建、擴(kuò)建、改建等不同類型進(jìn)行精細(xì)化分類管理，動(dòng)態(tài)調(diào)整，優(yōu)先選擇前期工作扎實(shí)、成熟度高、具備開工條件的項(xiàng)目進(jìn)入年度投資計(jì)劃。建議主管部門定期開展項(xiàng)目儲(chǔ)備專項(xiàng)培訓(xùn)，宣講儲(chǔ)備政策，及時(shí)更新重大項(xiàng)目庫操作指南，推廣優(yōu)秀儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)。

（二）人、財(cái)協(xié)同發(fā)力，提高項(xiàng)目前期質(zhì)量

一是縣級(jí)政府主動(dòng)作為，重視相關(guān)專業(yè)人員的培養(yǎng)和引進(jìn)。在加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府部門尤其是經(jīng)濟(jì)類部門業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)和培養(yǎng)，提高其實(shí)際操作技能和項(xiàng)目管理水平的同時(shí)，在招聘人員時(shí)，尤其是針對投資主管部門，要招聘一定比例的造價(jià)、工程等專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)人員。另外，聘請有資質(zhì)、懂業(yè)務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)策劃論證項(xiàng)目。

二是建立重大項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)資金。建議縣級(jí)財(cái)政從年度預(yù)算中安排一定量專項(xiàng)資金用于重大項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)。重點(diǎn)支持對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的項(xiàng)目，特別是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨領(lǐng)域的重大項(xiàng)目，策劃申報(bào)地方政府專項(xiàng)債券、中央和省市預(yù)算內(nèi)投資的項(xiàng)目。

（三）加強(qiáng)計(jì)劃統(tǒng)籌，推動(dòng)項(xiàng)目順利落地

一是加強(qiáng)政府投資年度計(jì)劃編制管理。完善的保障機(jī)制是政府投資項(xiàng)目順利推進(jìn)的基礎(chǔ)，從深圳等成功地區(qū)的實(shí)踐看，編制并執(zhí)行好政府投資年度計(jì)劃可大大提高政府投資效益。針對當(dāng)前政府年度投資計(jì)劃缺失及編制隨意的問題，建議完善具體工作路徑，先由住建、水利、交通等行業(yè)主管部門根據(jù)行業(yè)、地區(qū)發(fā)展需求提出部門年度投資需求，再由投資主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和年度財(cái)政預(yù)算綜合平衡，充分吸納多方意見后形成政府年度投資計(jì)劃。為提高政府年度投資計(jì)劃的科學(xué)性，建議地方人大及審計(jì)部門對計(jì)劃實(shí)施情況開展動(dòng)態(tài)監(jiān)管，以便發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整。

二是建立投資項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。針對投資計(jì)劃落地難及跨區(qū)域項(xiàng)目協(xié)調(diào)難等問題，建立由常務(wù)副縣長任組長、發(fā)改牽頭、行業(yè)主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參與的項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)小組，定期匯總討論存在推進(jìn)困難的項(xiàng)目。

〔本文系2023年度國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院重點(diǎn)課題“提高我國投資轉(zhuǎn)化效率研究”（項(xiàng)目編號(hào)：A2023031005）成果〕

（作者為國家發(fā)展改革委投資所助理研究員）