我國城鄉融合發展進展情況和相關建議

李愛民

城鄉融合發展是全面推進鄉村振興、實現農業農村現代化的必由之路，也是實現中國式現代化的重要支撐。黨的二十大報告提出，“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”近年來城鄉融合取得顯著成效，但也存在突出問題，需要進一步改革創新，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

一、城鄉融合發展取得積極進展

近年來，黨中央國務院高度重視城鄉融合發展，采取措施同步推進鄉村振興和新型城鎮化，城鄉融合發展取得積極成效。

（一）城鄉收入差距持續縮小

據國家統計局顯示，10年間，我國農村居民收入增長持續快于城市居民，城鄉居民收入差距持續縮小，城鄉人均可支配收入比從2.81降至2.45（見表1）。與居民收入增長同步，城鄉居民消費能力也不斷增強，2022年，城鎮居民人均消費支出30391元，同比增長0.3%；農村居民人均消費支出16632元，同比增長4.5%，農村居民人均消費支出增速同樣遠快于城鎮。

（二）城鄉要素交換明顯加快

人口在城鄉間流動加速。加快農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務， 2022年我國城鎮人口比重增速明顯，城鎮化率進一步提升。2022年末，我國城鎮人口達9.21億人，占全國人口比重為65.22%，比2021年提升0.5個百分點（見圖1）。與此同時，鄉村人才隊伍建設也得到更多重視，2023年1月，中共中央、國務院印發《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，提出大力發展面向鄉村振興的職業教育，推動城市技術人員返鄉創業，促進城鄉之間人才要素的雙向流動。數據顯示，截至2022年底，全國返鄉入鄉創業人員數量累計達1220萬人。

土地改革取得積極成效。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《鄉村振興責任制實施辦法》，再次提出“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。此前，農業農村部開展農村承包地確權登記頒證工作，將15億畝承包地確權給2億農戶，并頒發土地承包經營權證書，截止到2020年11月，頒證率已超過96%，進一步激活了土地要素有序流轉。到2021年底，全國家庭承包耕地流轉面積超過5.5億畝，有力推動了土地現代化、規模化經營，加速了現代農業發展。2022年1月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，強調以市場化方式盤活存量用地，暢通勞動力和人才社會性流動，推動技術和資本要素融合發展，統籌資源要素配置服務鄉村振興。

涉農資金顯著增加。2022年中央財政預算安排銜接推進鄉村振興補助資金1650億元，同口徑較上年增加84.76億元，并加大對重點幫扶縣的傾斜支持。與此同時，金融對農支持力度也不斷加強，近10年來，涉農貸款余額從2013年末的20.88萬億元增至2022年末的49.25萬億元，增長率為135.87%，同比增長13.98%，增速比上年末提高3.04個百分點（見圖2），大量用于支持鄉村產業發展、鄉村基礎設施建設和民生工程等。工商資本入鄉機制日益完善， 2022年，四川省向全社會推介返鄉創業項目242個，引資額達400多億元，工商資本入鄉對鄉村振興作出積極貢獻。

（三）城鄉面貌改善不斷提速

近年來，農村水電路網等基礎設施條件得到了全面提升，促進了城鄉面貌改善和城鄉基礎設施一體化。以城鄉供水普及率為例，2012年我國鄉市政供水普及率僅為66.7%，至2021年已提升至84.2%；2012年我國建制鎮供水普及率為80.8%，至2021年提升至90.3%（見表2）。據水利部統計，2022年全國農村自來水普及率達到87%，農村規模化供水工程覆蓋農村人口比例達到56%。除此之外，我國鄉鎮人均道路面積、農村發電設備容量、農村寬帶接入用戶數量均有了顯著增長，城鄉電力差距明顯縮小，具備條件的建制村基本實現村村通公路、通客車、通光纖、通郵、通快遞。

（四）城鄉基本公共服務均等化穩步推進

伴隨著各類基本公共服務政策和文件的連續出臺，城鄉基本公共服務均等化持續推進，農村公共服務水平不斷提升，2022年教育、衛生、社保等各個領域取得顯著成效。教育方面，九年義務教育鞏固率提升至95.5%，義務教育階段進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀和享受政府購買學位的比例達95.2%。衛生方面，通過城鄉對口支援，縣鄉級醫療衛生服務能力持續增強，全國已有87.7%的縣醫院達到了二級醫院能力，45.6%的縣醫院達到了三級醫院能力。社會保障方面，全國養老保險參保人數達10.5億人，全國社會保障卡持卡人數13.68億人，并為2687萬困難群體代繳城鄉居民養老保險費，基本醫療保險參保人數13.46億人，基本養老服務保障機制不斷完善，城鄉居民的社會保障服務便利化程度和可及化水平不斷提高。

二、城鄉融合發展存在的突出問題

城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分是不平衡不充分發展的集中體現，盡管近年來城鄉差距日益縮小，但離城鄉融合發展的要求還相距甚遠。

（一）城鄉融合發展區域差異明顯

受我國區域發展差異的影響，我國東、中、西、東北地區城鄉融合發展存在明顯差異。從城鄉居民可支配收入可以看出，2021年，東、中、西、東北地區城鄉居民人均可支配收入比分別為2.39、2.28、2.60、2.09，東北地區城鄉收入差距最小。但從城鄉居民人均可支配收入的絕對數來看，東部地區無論是城鎮還是農村居民的人均可支配收入都遠遠高于其他地區，從實際調研來看，東部部分省份城鄉融合發展走在全國前列，例如，浙江省2022年的城鄉收入比已經下降為1.90，實現了較高水平的城鄉均衡。除此之外，城鄉融合的差異還取決于所處的具體區位，城市群都市圈范圍內、中心城市周邊地區城市對鄉村的輻射帶動作用較大，要素流動較為充分，城鄉融合具備較好基礎，其他地區特別是偏遠農村地區缺乏城市輻射帶動，基礎較為薄弱，發展相對緩慢。

（二）城鄉差距較大影響雙向互促

我國城鄉差距依然較大。2022年，城鄉居民收入比高達2.45，超過國際警戒線，特別是農村居民財產性收入較低，人均可支配財產凈收入僅為509元，占農村居民人均可支配收入的2.5%。同時，城鄉基礎設施和公共服務差異明顯，截止到2021年年底，農村每千人醫療衛生機構床位數較之城市少1.46張，義務教育階段農村學生人均教育經費只有城市的77%。盡管浙江城鄉均衡性較好，但浙江省2022年群眾“四感”監測數據顯示，21.17%的居民仍然認為城鄉“差距比較大”，3.16%的居民認為城鄉“差距非常大”，主要原因在于城市和農村在“經濟收入”（73.05%）、“教育資源”（52.91%）、“醫療資源”（44.62%）等領域存在較大差距（見表3）。基礎設施和公共服務水平的落差難以有效吸引城市人才、資本、技術等先進要素流入農村地區，導致許多農村地區勞動力呈現老化、弱化趨勢，拋荒棄耕現象嚴重，嚴重影響農業產業發展、農村面貌改善、農民收入提高。

（三）城鄉融合發展缺乏有效抓手

城鄉融合著眼于城與鄉的互利共生，但缺乏具體的實施手段和實現路徑。一是城市和農村在發展基礎、發展模式、發展特點等方面千差萬別，目前未將城鄉融合發展具體化，城鄉融合發展缺乏實施主體。二是城和鄉范圍廣闊，實現城鄉空間、基礎設施、公共服務、生態環境多方面融合，不可能一蹴而就，必須樹立“點狀突破、面上鋪開”的理念，久久為功，目前還缺乏這樣的路徑設計。三是推動城鄉經濟融合的關鍵是鄉村產業發展，但目前還沒有形成以集體經濟提升為手段推動農村產業發展，增強農村發展內生動力的整體設計。

（四）城鄉改革還差“最后一公里”

受城鄉二元經濟體制的影響，人、財、物等要素在城鄉自由流動受到諸多限制，城鄉改革還需持續推進。人口流動方面依然存在農業轉移人口無法完全融入城市的問題，鄉村吸引人才、留住人才、使用人才的通道也還沒有完全打開。農村土地制度改革尚須突破，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”改革及農村承包地這“一塊地”“三權分置”改革還需要具體的實施細則。城鄉金融存在嚴重藩籬，鄉村各類資產抵押擔保存在障礙，工商資本下鄉在政策上受到謹慎支持，鄉村金融資金供給不足等。

三、城鄉融合發展需要創新舉措

推進城鄉融合發展必須遵循城鄉發展客觀規律，因地制宜，在符合條件地區特別是東部等發達地區率先探索，形成可復制可推廣經驗。

（一）系統推進，以縣域為主體推進城鄉融合

縣域是連接城市、服務鄉村的天然載體，要以縣域為基本單元推進城鄉融合發展。在縣域的空間框架內統籌謀劃城鎮和鄉村發展，確保一張藍圖管全域、設施服務一體延伸、城鄉建設協調推進，推動縣鄉村功能銜接。扎實推動縣城補短板、強弱項，推進以縣城為重要載體的城鎮化，增強集聚農業轉移人口能力，提升縣城對鄉村的輻射帶動水平。大力推進鄉村振興，挖掘農村發展潛力，發展壯大鄉村產業，提升農民收入水平，實現城鄉經濟良性循環。

（二）精準施策，劃定城鄉融合發展實施單元

城鄉融合是城鄉關系的高級階段，必須樹立久久為功的觀念，步步為營、穩扎穩打。可借鑒浙江省共同富裕建設的經驗，以社區、村莊等為基礎，劃定城鄉融合基本單元，作為推動城鄉融合的空間載體，推動城鄉空間規劃管控一體、基礎設施同規同網、生態環境共融共生，率先實現單元內部城鄉融合。復制推廣以最小單元模式推動相關領域改革創新，將城鄉融合基本單元不斷擴展延伸，逐步從“點上創建”向“全域推進”轉變，構建從“盆景”到“風景”的轉換路徑，形成城鄉全域“各美其美、美美與共”。

（三）改革創新，加快推進城鄉要素雙向流動

城鄉要素合理配置是城鄉融合的關鍵，必須不斷完善城鄉要素雙向流動體制機制，為城鄉融合發展注入動力。持續推進農業轉移人口市民化集成改革，落實人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度，破除農業轉移人口落戶城鎮的制度性障礙，不斷提升農業轉移人口市民化質量。積極營造支農助農的良好氛圍，疏通人才、科技、資金等入鄉通道，激發鄉村發展活力，打造農村創業創新示范樣板。在增強鄉村金融支持方面，可推廣浙江省“農戶家庭資產負債表”“整村授信”等融資模式，發展普惠金融，實現金融資源精準配置支農助農。

（四）聚焦產業，推動實施強村富民集成改革

產業興旺是鄉村振興的重點，也是推動城鄉融合發展的切實有效手段，可借鑒浙江“千村示范、萬村整治”經驗，以產業發展為核心開展強村富民集成改革。圍繞發展現代農業、培育新業態積極推進“農業+”行動，打造一二三產業融合的農業全產業鏈，依托“互聯網+”和“雙創”推動農業生產經營模式轉變，打造農業發展新模式。推動實施農村集體經濟鞏固提升行動，積極探索強村公司、村莊經營、服務增收、“眾籌+”等集體經濟發展模式，聯動農村“三權”改革，實現農業農村現代化方面取得新突破。

（五）品質提升，推進城鄉基本公共服務均等化

城鄉基本公共服務均等化是推進城鄉融合發展的核心，必須健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋。總結推廣浙江海鹽“標準化+基本公共服務”模式，通過建立“一張清單”“一系列標準”“一套評價體系”，以標準化體系引領城鄉基本公共服務均等化，構建覆蓋城鄉、可持續發展的現代化公共服務體系。還要適當提升公共服務品質，引導優質服務資源向基層延伸下沉，推動服務項目朝著品質化、多樣化、品牌化發展，建立優質公共服務供需動態平衡的調整機制。

（作者單位：國家發展改革委國地所）