職業教育產教融合高質量發展中面臨的相關問題及對策

聶正標

“實施科教興國戰略，強化現代化建設人才支撐。”黨的二十大報告將教育、科技、人才“三位一體”統籌安排、一體部署，點明教育對我國高質量發展的戰略作用與重要性，并提出“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新，推進職普融通、產教融合、科教融匯，優化職業教育類型定位”，為我國職業教育改革發展提供了目標、路徑和方法。發展職業教育產教融合，對推動我國實體經濟高質量發展、實現從制造大國向制造強國跨越具有不可替代的作用。

一、我國推進產教融合深入發展工作情況

從《中華人民共和國職業教育法》首次明確職業教育與普通教育具有同等重要地位，提出要著力提升職業教育認可度、完善職業教育保障制度和措施以及深化產教融合、校企合作，到《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》提出深化職業教育供給側結構性改革，堅持以教促產、以產助教、產教融合、產學合作的改革方向；再到《職業教育產教融合賦能提升行動實施方案（2023—2025年）》圍繞“賦能”和“提升”提出5方面19條政策措施，通過試點、政策、資金三個抓手為職業教育產教融合賦能，著力提升職業教育產教融合專業體系、實訓水平、融合深度，助力持續深化職業教育產教融合，每項政策都體現了黨和國家對產教融合的高度重視和關心。至此，我國職業教育發展取得了顯著成效，頂層制度設計基本形成。

二、推進職業教育產教融合高質量發展面臨的困難和挑戰

（一）缺乏可操作、協同性強的配套政策體系與評價機制，無法營造良好的產教融合發展環境

目前，我國職業教育產教融合政策涵蓋了指示、通知、意見、決定、法律等5種類型。政策類型雖呈多樣化發展，但各自占比有所失衡，“通知”和“意見”占總量的85%，主要是對政策的實施進行引導，包含了實施目標、發展規劃、行動方案、主要任務等，多為戰略性政策和指導性政策，其中原則性條款和規則性條款較多，缺乏具體操作層面的實施細則或配套措施，院校與企業可操作性不強。

另外，此前發布的政策文件中涉及多部門聯合發布的文件存在數量占比不高、協同力度不夠的問題。之前發文部門中教育部作為主導部門，其他部門協同配合力度不足，職能與作用沒有充分發揮，導致產教融合政策文件中提到的稅收優惠、金融扶持等難以落實，無法為校企雙方開展產教融合工作營造良好的環境。

最后，現階段我國產教融合項目還未建立起科學、全面、有效的辦學評價機制。我國當前的產教融合尚未建立起有效引導學校專業設置與產業人才需求相匹配的評價機制，也難以對學生實踐能力的考評進行全面、系統的評估，無法滿足用人單位辨別學員實踐能力的要求，導致產、教兩端產生錯配，產教融合項目辦學成效不理想，各方參與意愿減弱。

（二）相關宣傳引導力度不夠，社會各界對產教融合認知不足

職業教育在社會各界心目中認可度仍然較低，社會群眾對于我國當前產業結構、就業形勢、人才需求以及職業教育開展成果認知不足，普遍認為職業院校畢業的學生找不到出路、沒有廣闊的發展前景，間接地影響了職業教育產教融合招生和職業院校畢業生就業等問題。

此外，職業教育目前還存在各參與主體交流機會少、信息不流通、無法高效開展職業教育相關合作項目的情況。在產教融合發展過程中，校企雙方缺乏交流機會，地方政府與行業協會未能發揮出產業與職業教育之間的橋梁作用，校企間缺少穩定、有效的交流渠道，雙方無法高效、準確地找到與自身需求相匹配的合作對象，增加了校企雙方合作的難度，降低了校企雙方開展產教融合工作的積極性與主動性。同時，由于缺乏宣傳推廣，政策文件中提出的產教融合專業發展方向與建議難以對產教融合項目起到應有的引導作用。

（三）公辦院校校企合作創新性受限，混合所有制改革未能發揮出應有的作用

此前我國出臺的發展職業教育政策文件中多次提出職業院校探索混合所有制辦學的要求。但目前多主體的“疑慮”與“抵觸”、相關法律的“缺失”與“沖突”、產權交易與保護的“不暢”與“不易”等仍然制約著職業院校混合所有制的深入發展。

一是政府主管部門擔心社會資本的介入導致職業院校產權評估難度增大，以及造成國有資本侵蝕和流失。公辦職業院校產權本身因其復雜的產權類型和結構而不易評估，加上長期以來國家對公辦院校產權評估尚未形成規范，導致其累積了諸多產權不明晰的問題。混合所有制辦學意味著不同所有制屬性資本進行產權層面的混合，必然涉及院校產權交易和流通，無疑又加大了混合所有制院校資產評估的難度。同時，社會資本的介入可能導致職業院校原有國有資本的侵蝕和流失，從而造成政府因改革而喪失對公辦院校的掌控力，削弱職業教育的公益性。

二是院校擔心進行混合所有制改革后喪失其在財政撥款、項目申報、教職工福利、管理人員行政待遇等方面的原有優勢。我國現行的法律條文缺乏對混合所有制職業院校的法律表述，一些關鍵性問題尚未明確，且涉及混合所有制職業院校實施程序性方面的法律，如《公司法》等同樣未對其進行表述和說明。加之現有的一些法律條文與目前混合所有制改革工作出現沖突，公辦院校吸納社會資金參與辦學后，面臨因無法符合針對公辦院校的相關法規和政策而難以定性為公辦院校的風險，而因其享受國家財政性經費撥款又無法定性為民辦院校，導致處境尷尬。

三是企業擔心投資收益難以確保。目前我國教育市場的準入、交易以及競爭規則和退出機制等尚不完善，投資人的權益維護、國有資本和民營資本的混合形式以及雙方產權的界定方式等，均缺乏明確的法律說明，社會資本在教育行業可操作空間線條不清晰，企業在投資時存在擔憂。由于企業的經營目的是盈利，而院校則是以育人為目的，對于成本、利潤等不夠關心，企業所獲得利益回報難以保障，參與意愿不強。

（四）民辦院校受到區別對待，無法得到應有的扶持力度

現階段，民辦職業院校在發展的進程中，受到諸多社會、政治、政策、經濟、技術等宏觀環境因素的影響。為了解決民辦職業院校發展中出現的問題，國家和地方政府雖然相繼頒布實施了一些支持民辦職業院校發展的政策，但受到社會、經濟、技術等條件的限制，在執行過程中一些政策無法落實到位，資源配置嚴重不足，問題得不到解決。

一是生源不足。隨著我國高等教育大眾化進程不斷加快，社會對高等教育需求發生重大變化，高校大規模擴招，不斷擠占民辦職業院校生源，再加上近年來新設立的職業院校逐年增加，導致民辦職業院校招生競爭加劇，部分民辦職業院校面臨低報考率、低報到率的嚴峻形勢。

二是考生和家長要求越來越高。由于現階段可供考生和家長選擇的院校不斷增加，因此擇校時對于校園基礎設施建設、師資力量、地理位置等要求越來越高。部分民辦職業院校由于創辦時間較晚、師資力量有限、地理位置不佳等原因導致自身條件和優勢不足，未能建立起良好的品牌效應和社會認可度，對考生和家長的吸引力不足，失去生源和經濟收入。

三是政府支持力度不足。在許多方面“民辦”與“公辦”的待遇相差甚遠，在政策扶持和財政支持上公辦職業院校能獲得更多優厚的待遇，給予公辦職業院校足夠的生均撥款和項目支持，在教師編制上公辦職業院校也給予足夠的比例數。對此，不僅民辦職業院校無法享受這些待遇，民辦職業院校任教教師的各項福利待遇也都存在較大差別。在競爭越來越激烈的市場環境中，民辦職業院校要獲得生存和發展，就必須獲得來自政府或社會各界的資金、土地、人才等支持，否則難以形成核心競爭力。

（五）無法滿足企業追求經濟效益的目的，導致企業參與意愿較弱

從經營目的來看，相比院校以育人為目的，企業以實現經濟效益作為主要目標，多數企業更關注校企合作的投入產出比和短期成效。企業在提供設備、場地以及工程師等資源時無疑需要承擔巨大的成本壓力，尤其是企業提供各項資源用于生產以外的活動，導致企業支付了設備、場地的購置成本以及工程師等人員的雇傭成本，卻無法因此獲得應有的收益回報。此前鼓勵企業參與產教融合相關政策中，對于企業的激勵措施尚未建立起完善的制度體系，且財政、稅收等補貼力度不足，難以給企業帶來可觀的經濟利益用于彌補企業的投入，對于幫助企業實現經營目標的作用不明顯，企業缺乏對產教融合長期投入的內生動力，參與意愿不強。

從培養成果來看，職業教育育人周期相比從人才市場招聘培養周期較長，無法在短期內為企業提供生產力。并且企業付出前期培養成本后，學員在畢業后依然存在去其他城市發展或是入職其他企業的情況，導致企業“竹籃打水一場空”，增加了企業的風險。反觀企業從人才市場招聘員工后，雖然需要進行試用考核等，但在此過程中員工可以為企業帶來一定的經濟收入。而經過試用期，企業也可以更好地判斷新員工的個人能力與工作態度，以此來決定新員工的去留，且從人才市場招聘來的員工留存意愿也更高。

三、推進職業教育產教融合高質量發展的對策與建議

2023年6月，國家發展改革委在全國職業教育產教融合經驗交流現場會上發布了50個職業教育產教融合典型案例，廣東省廣州市、廣州白云電器設備股份有限公司、廣東機電職業技術學院以及深圳信息職業技術學院4個案例入選，案例主體既包含地方政府，也囊括了學校與企業，數量并列全國第一。隨后，廣東省發展改革委就入選的4個案例進行分享和解析，講述其深化職業教育改革、推動產教融合深入發展的具體經驗做法。通過參考各類文獻和廣東省發展改革委發布的實際案例，針對上文總結的難點，為促進各主體參與意愿、推進職業教育產教融合高質量發展提出相關對策與建議。

（一）完善配套政策體系，健全辦學評價機制

一是提高各政府部門協同性，提高工作流暢性。廣州市發展改革委等6部門通過成立產教融合協調工作機制，各部門協同支持推進產教融合深入發展，制定組合扶持政策。參考廣州市實際案例，各地方政府應盡快建立產教融合協調機制，統籌推進各項工作，通過加強部門協同性、明確各部門責任，確保各部門之間工作銜接順暢，提高各項政策落地的效率。

二是完善相關具體落實方案，確保各項措施落地見效。廣州市政府各部門通過出臺各類政策指引，切實打通政策落地“最后一公里”，落實各項優惠，推進產教融合深入發展。各地方政府應主動對接校企，通過調研交流發現政策落地過程中的痛點和難點，有針對性地研究并出臺相關實施方案或政策指引，細化具體措施，讓學校與企業更好地學習、理解、應用政策文件中提到的各項扶持措施，避免產教融合政策文件落地存在實施方法“模糊”的情況。

三是建立健全權威性強、認可度高的評價機制。首先，建議國家將地方政府促進產教融合政策、文件和制度落地情況納入政府問責和評價體系之中，督促各地方落實各項政策規定。其次，地方政府部門應聯合各行業協會研究制定針對院校的產教融合評價指標體系，出臺專門的產教融合項目評價方案，圍繞產教融合發展方向和目標，在產教融合項目專業設置與學員實踐能力等方面制定詳細具體的考評標準，確保產教融合項目人才產出緊貼產業需求。最后，地方政府還應聯合行業協會、金融機構等在企業信用評級和綜合評價中，增加產教融合項目評價項，針對企業對產教融合項目的支持和辦學成效等，對企業參與產教融合項目的廣度、深度、力度和效果進行評價。通過建立更加全面、系統的多主體評價機制，推動各主體深度參與，切實提高產教融合辦學效果。

（二）加大宣傳推廣力度，促進各方積極參與

今天的中國已建成世界上規模最大的教育體系，教育高質量發展不僅事關人口素質提升，更是國家經濟社會高質量發展的重要動力。新時代十年，中國職業教育體系累計為各行各業培養輸送6100余萬高素質勞動者和技術技能人才。這些身懷一技之長的畢業生們去往了先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業等行業，成為支撐國家產業結構轉型升級、推進中國制造和服務水平提升的青年力量。在此基礎上，各參與主體應積極主動開展宣傳工作，推廣成功案例，轉變社會各界對職業教育產教融合固有觀念。通過宣傳推廣我國現階段產業發展結構、人才需求方向、就業創業形勢以及職業教育產教融合開展成效與成功案例、成才實例，提高社會各界對產教融合的認知與信心，有序推動人民群眾與用人單位轉變對職業教育的固有觀念，增加產教融合項目社會認可度，提高學員就業率。通過宣傳成功案例，也可以為各主體合作開展產教融合項目提供方式、方向和方法，提高各主體開展產教融合項目的積極性與便利性。

同時，地方政府與行業協會還應組建交流平臺，定期舉辦交流會等，增加各參與主體交流機會。如地方政府牽頭建立產教融合行業協會，搭建政府部門、各類企業、職業院校、產業協會的溝通橋梁，并賦予協會指導本地產教融合培育、建設、發展的職責，促進產教融合深入發展。協會可通過定期舉辦本地校企交流會，促進校企雙方交流，協助院校理清產業、企業發展的人才需求，并幫助企業發現可以幫助其突破技術瓶頸與解決人才難題的院校，以此來推動校企雙方增加合作機會、提高合作效率、保障合作質量。與此同時，政府部門、行業協會還可通過定期舉辦發布會、培訓會等方式廣泛宣傳產教融合相關政策文件與措施的發布信息與政策解讀，讓參與主體能夠嘗到“甜頭”，讓各項激勵措施可以落在實處。

（三）打消各方擔憂顧慮，加大扶持補貼力度

一是打消公辦院校進行混合所有制改革的顧慮。政府主管部門應盡快完善職業院校混合所有制改革政策體系，解決政、校、企在推進職業院校混合所有制改革過程中面臨的問題。在此基礎上，地方政府積極推進企業與職業學院的混合所有制改革，積極鼓勵企業，尤其是教育、培訓行業企業參與公辦職業院校的投資、辦學和托管。如鼓勵院校和企業在體制機制創新、人員管理方面進行探索和嘗試，企業領導進入學校理事會和領導班子任職、院校領導和教師進入企業掛職，校企雙方共同參與研究學校的專業設置、課程開發、實習實訓等，打造靈活的辦學體制，充分調動校企合作熱情。并同時做好校企混合所有制改革的監督管理工作，保障改革合規性和各方主體利益，促進校企開展混合所有制改革。

二是提高民辦教育補貼力度。首先，政府部門應著力提高民辦院校建設發展相關政策扶持措施，建立起民辦院校和公辦院校享有同等待遇的公平機制。如給予民辦職業院校一定比例的教師編制數，同時給民辦職業院校提供一定比例的“生均撥款”，并從土地使用、利息補貼等方面進行政策扶持，降低民辦院校經營成本，避免民辦院校在發展過程中因資金不足所造成的風險。其次，通過出臺監管評價體系和激勵扶持機制，將辦學質量、人才培養水平、服務地方經濟建設等指標納入考核體系中，保障民辦職業院校教學質量，提高民辦職業院校社會認可度。根據評價結果對民辦職業院校進行獎勵和補貼，加大對民辦職業院校專項資金支持的力度。最后，還應保障民辦職業院校教師權益，各方嚴格落實各項法律政策中規定的民辦職業院校教師享有的合法權益，清理并糾正政府部門各類對民辦職業院校教師的不對等政策，在職稱評聘、申報課題、科研項目和在職學習培訓等方面與公辦教師一視同仁安排落實。

三是保障企業經濟利益。政府主管部門應盡快健全教育市場的準入、交易和退出機制，打消企業投資顧慮，同時探索設立校企合作專項資金等相關扶持政策，加大人、財、物、土地等方面的扶持力度，根據辦學成效評價向職業院校、企業提供各方面獎勵、補貼，激勵企業主動參與產教融合建設與發展創新工作。地方政府可根據企業在參與校企合作過程中所提供的場地、設備、人員等給予相應的補貼，如場地與設備的購置、損耗補貼和人員的薪資補貼，減少企業負擔和成本。此外，政府主管部門還可牽頭推動產教融合項目各主體方簽訂具有法律規范的協議，明確規定各方在產教融合項目中的權利義務以及違約責任，完善相應管理制度，為企業參與產教融合項目提供保障。

〔作者為國家發展改革委培訓中心（宣傳中心）高級經濟師）〕