“潤滑劑”還是“絆腳石”:政府自身消費與地方政府效率
——來自地級市“三公”消費的經驗實證

祁 毓 林佳穎 童澤峰

(中南財經政法大學,湖北 武漢 470073)

一、引言及文獻綜述

作為確保政府職能發揮的經濟基礎,政府自身消費的存在有其必要性與合理性,但無休止的鋪張浪費、無節制的撥款開支,尤其是過度的“三公”(1)指公務人員因公出國(境)、公務用車購置及使用、公務接待。消費問題逐步演變為制約廉潔政府建設的內在“瓶頸”。鑒于此,嚴控“三公”消費等公務成本和其它不必要的非理性支出,規范落實經費支出體系,增強預算管理和約束,強化監督機制,有利于節約財政資金、約束官員行為,提高政府治理執策水準。這既有益于切實推進節約型政府機關建設,也對“刀口向內”的政府體制改革、提升政府效率有重要意義。

提升政府治理效能的基礎和前提是厘清影響政府效率背后的決定因素。已有研究分別從外部和內部探尋政府效率的影響因素。外部因素如經濟開放度(祁毓 等,2012)、市場化進程(Hsieh et al.,2009;高翔 等,2017)等對政府效率產生諸多影響。內部因素則有財政分權(唐齊鳴 等,2012;聶卓 等,2021)、財政壓力(徐超 等,2020)、財政競爭(才國偉 等,2011;Bergman et al.,2016;劉江會 等,2017)、財政透明度(崔惠玉 等,2021)等。此外,官員行為(Tran et al.,2022)與晉升激勵(王芳 等,2021)也是影響政府效率的重要因素。理論上說,與政府內部治理體系相關的體制因素,如政府成本、政府規模和官員活動等,與官員決策行為和導向密切關聯,顯著制約政府治理行為,并最終影響政府效率的整體提升。

適度、合理的政府自身消費行為將影響政府的治理水平。政府消費主要包括兩類:一類是社會性支出,指向社會公眾提供公共服務所產生的支出,如科教文衛等社會性事業方面的支出(呂冰洋 等,2014);另一類便是政府自身消費,即政府運行成本,指為維持政府機構的正常運轉對公共資源的消耗(王志濤,2004)。一方面,社會性支出滿足公共需求、促進資源配置,具備穩定經濟的生產性功能(齊鷹飛 等,2021)。已有研究從居民消費(付立春,2013;王明成 等,2016;Chourchian et al.,2018)、經濟增長(Censolo et al.,2008;陳曉光,2010)等方面研究了政府消費的經濟社會效應。另一方面,政府自身消費是維持機構正常運轉、保障政府治理職能的物質基礎,兼備非生產性功能。

值得注意的是,關于政府消費的文獻一般傾向于研究社會性支出的經濟效應,而相對地忽略政府用于自身運轉或與職務相關的消費支出。這類支出是政府消費的重要組成部分,是維持機構正常運轉、保障政府治理職能的物質基礎,相關研究卻很少。原因可能在于,長期以來,政府自身消費被視作影響政府治理質量的“瓶頸”,是腐敗滋生的土壤。這體現在兩個層面:一是政府自身消費過度膨脹可能導致稅收負擔向私人部門“轉嫁”(Hao et al.,2020;Qi et al.,2022),造成政府過度干預,制約私人部門經營行為與組織績效的提升(Giordano et al.,2020);二是政府自身消費事關治理廉潔性和行政效率,影響公職人員的履職行為和執策效益。

從組織效用上看,體系內部的消費行為是制約其績效和發展的重要因素。職務消費是政府維持自身運轉、履行職能所必需的投入(顧昕 等,2018)。一些文獻從公款吃喝、業務招待費等視角,探究職務消費如何影響企業及公共部門的績效。這類文獻主要圍繞“效率觀”和“成本觀”進行審視。“效率觀”文獻認為職務消費對組織發展產生某些積極效應,通過促進部門信息流動,提高資源配置效率,從而彌補正式制度的缺陷。如提高企業投融資效率(申宇 等,2016)、經營績效(田利軍,2016;楊理強 等,2017)與經營狀況(黃玖立 等,2013)等。如丁遠等(2015)研究發現職務消費對組織績效具有激勵作用,在職績效設置與企業業績呈現明顯的倒“U”形關系?！俺杀居^”文獻則認為奢靡性質的職務消費集中反映組織潛在的代理成本問題。在職消費通常能給管理層帶來私人收入,是私人隱性收益和代理成本的來源之一,增加私人效用的同時可能減少組織效益(張逸興 等,2020)。管理者的尋租活動會使資源更多流向非生產領域,導致資源錯配與浪費(楊德明 等,2017)。例如,Boon et al.(2014)研究發現行政管理費用會加劇地方政府負擔,將資源由公共服務供給向官員個人和機構轉移,從而對組織績效產生負面影響。政府自身消費應當維持恰當的規模,支出較少難以滿足政府履行治理職能的現實需要,支出過高則會造成資源浪費甚至帶來治理效率低下等問題。

截至目前,相關研究甚少關注政府自身的消費狀況,更少有從消費視角探究政府效率的影響因素和優化路徑。主要體現在:其一,政府效率研究多集中于外部經濟特征,極少談及政府本身的成本問題,有關自身消費的研究只涉及行政成本,且多為理論層面剖析,實證研究較少;其二,政府消費文獻聚焦在廣泛性的社會性支出,多研究其經濟效應,幾乎不涉及對政府本身消費行為的探討;其三,職務消費、公款吃喝等組織效用文獻多停留于企業層面,研究維度還未遷移至政府層面。本文可能的邊際貢獻在于:其一,將政府效率視作政府自身消費產生非經濟效應的重要表征,從政府成本視角補充政府效率影響因素的相關文獻;其二,基于手工整理的“三公”經費數據,以“三公”經費支出占比衡量政府自身消費水平,構建指標體系測算地方政府效率;其三,證實政府自身消費對政府效率產生非線性影響,從而能為優化財政支出結構、提升政府效率提供理論依據。

二、理論分析與研究假說

地方政府在財政資金方面普遍存在支出過高、使用不規范等問題(羅文劍 等,2012),尤其是財政資金浪費、使用效率低下和財政預算監督失靈等問題。按照公共選擇理論,公共資源浪費和行政成本攀升的內在原因是政府官員開展非生產性尋租活動(董建新 等,2012)。政府行政成本實際上是由政府自身消費所承擔(陳志廣,2014)。廣義上,行政成本指政府機關及其工作人員滿足公共需求過程中所必須進行的行政投入或耗費的各項資源;狹義上,行政成本指與職務相關的可變行政成本(楊曉蔚,2006)。職務性消費是政府官員履行職務產生的必要性行政支出。從組成內容上看,職務消費包括公務招待費、差旅費、通訊費等,與“三公”經費支撐的消費項目密切關聯。職務性消費反映了政府自身的消費狀況,隱含了官員的支出偏好(韓銳 等,2012),具體包括預算偏好、支出結構偏好和職務消費偏好三個方面(羅文劍,2013;徐振華 等,2015)。當外部監督乏力時,地方政府會傾力尋求自身福利和效用最大化(胡春蘭 等,2022),追求高標準的職務消費,如建造豪華辦公樓、“文山會?！?、配置豪華轎車、開展公費旅游等,或運用“自由裁量權”侵占和支配財政資金(王明杰,2016)。

(一)適度的政府自身消費可以提升政府效率——“潤滑劑”效應

地方政府是社會公共事務的管理者和公共服務的提供者,與企業或私人部門一樣,也需要消耗一定的資源,這種資源消耗以政府本身的有效運轉為前提(羅文劍 等,2012)。政府開展自身消費的最初動機是為了維持機構運轉、提升人員素質。政府活動依賴于合理的經費調度和派遣方能實現,如落實上級政策、向居民提供公共服務、部門及上下級之間的溝通協調以及公職人員調動和開展執策任務等。此外,政府自身消費還使得官員有條件依靠職務契機從事政務溝通、開展外派學習,從而提升官員的政治素質和公務能力,優化組織管理水平。

由于地方政府在治理過程中存在信息障礙、非制度化和組織激勵不足等多重困難,非正式關系貌似成為地方政府維持常態化運轉的基礎(周雪光 等,2011;嚴霞 等,2013),政府內部消費可以彌補正式制度的不足,利于招商引資,促進本地經濟發展。例如,Wang(2019)研究發現,依靠公款消費等非正式場所建立起來的官員政治網絡,對于維持官員互動、調動財政資源等有一定積極作用,利于政府招商引資以改善地區經濟。強舸(2019)研究了官場酒文化及其存續的生命力,認為飲酒招待等消費行為能彌補正式制度的不足,促進政府構建上下級信任橋梁,提升組織激勵效用,改善其治理績效。

可以說,理性的政府自身消費行為有助于協調政務關系、促進信息互通,改善資源調配格局。也能在非正式場合中緩解地方政府治理困境,幫助官員快速建立政治聯系,有利于形成晉升激勵機制和有效鞭策環境,增強上下級之間的職務認同激勵,從而發揮組織效用,促進政府效率提升。

(二)過高的政府自身消費阻礙政府效率提升——“絆腳石”效應

“潤滑劑”效應解釋了政府自身消費在促進地方政府治理水平方面的存續性優勢。但政府自身消費規模應維持在合理限度內,否則會成為“絆腳石”,阻礙激勵效應的充分發揮。

一方面,過度的政府自身消費影響政府執政公信力,容易造成公共支出結構偏離、財政資源錯配格局(De La Croix et al.,2009)。從支出結構上看,高額的“三公”消費會擠占生產性支出,蠶食公共服務支出,激化社會公眾與政府之間的矛盾(王佃利 等,2022)。作為政府履行社會功能的資金載體,“三公”消費反映了各級政府部門的信息溝通成本和公共部門的執政方式(Moslehpour et al.,2018)。為緩解財政壓力,地方官員往往會通過自上而下的尋租動機和“掠奪”行為,獲取更多財政收入,降低政府對資源的配置能力和財政資金使用效率。因此,高額政府消費不僅增加財政壓力,增加企業稅收負擔,還會損害地區營商環境。

另一方面,政府開展過度消費可能引致腐敗亂象,容易產生“上行下效”的腐敗示范效應(陳剛,2013)。隱蔽性的政府自身消費模式往往帶有一定特殊性質的“腐敗基因”。公款吃喝、飲酒招待等消費行為使得官員上下級和部門之間的政治溝通網絡日趨復雜,導致政策不確定性上升(Qi et al.,2022),提高政府機構內部的溝通成本。在此情境下,政府官員傾向于將更多資源用于維系其政治網絡,使得業務招待、公款吃喝等政府自身性消費逐步演變為引致腐敗問題的“溫床”。這樣一來,不僅增加了機構臃腫、官員懶政和決策失誤等無形治理成本(毛中根 等,2009),還會減少政府行政精力與正常工作時間,降低了行政效率。

因此,政府自身消費對地方政府效率可能產生兩種相反的影響,即“潤滑劑”和“絆腳石”,如圖1所示。正確認識政府自身消費的適度性對于實現保障機關運轉、便捷執法執策和提高官員素質等基本治理目標至關重要。此外,適度的政府自身消費還能通過促進信息互通和人員流動、形成隱性激勵機制等方式來緩解非正式制度內在的治理困境,一定程度上有助于提升政府效率。然而,非理性的政府自身消費則意味著對公共資源的擠占與侵蝕,可能導致財政資源錯配、公共支出結構扭曲等,進而增加政府機構臃腫、人浮于事以及職能交叉等無形成本,從而造成治理決策失誤,其結果可能進一步損害地區的營商環境,并不利于構建良好的政企關系。此外,過度的政府自身消費還會產生腐敗示范效應,進一步降低政府行政效率。這些問題都將制約政府效率的持續增長。因此,必須認識到政府自身消費對地方政府效率的雙重影響,以確保政府自身消費在適度范圍內,并采取有效的治理措施以避免不利后果。

基于上述分析,本文提出:

假說1：適度的政府自身消費可以促進地方政府效率提升;

假說2：過高的政府自身消費則阻礙地方政府效率的提升。

三、地方政府效率測算及特征事實分析

(一)地方政府效率測算

傳統DEA模型(CCR模型和BCC模型(2)CCR 模型假設投入產出函數是規模報酬不變(CRS),BCC模型則是對CCR模型的修正,將投入產出函數修正為規模報酬可變(VRS),更加符合實際情況。)在效率測度中得到廣泛應用,但因為可能產生多個決策單元(DMU)的效率值都為1的情形,無法對樣本進行有效比較。在其基礎上發展起來的超效率DEA模型則可以比較決策單元之間的有效性。迄今為止,DEA-SBM模型(DEA Slack Based Model) 在數據包絡分析方法中的發展較系統和完善。其中,針對非期望產出情形的超效率SBM 模型允許對效率值大于或等于1的有效DMU進行比較,普遍適用于決策單元較多時的效率評估問題。政府效率是反映政府活動實效、成本與效益、公共服務供給質量、財政穩定性以及政策一致性等方面的多維度概念,為此,本文采用投入導向的超效率SBM模型測度政府效率,并通過VRS和CRS前沿面將地方政府效率分解為技術進步效率和規模效率。具體做法如下:

第一步,將每個地級市政府視為一個決策單元(DMU),構造最優生產技術邊界,并將模型設定為規模報酬可變(VRS)。每個城市的地方政府使用的N類要素投入為xt,期望產出與非期望產出為yt、bt。定義t時期內每個地方政府的生產可能性集合為式(1),最大化目標函數為式(2),約束條件為式(3)。因此,超效率SBM模型設定如下:

(1)

(2)

s.t.xn=xnk+s-, yi=yjk+sg,bj=bjk+sb

(3)

第二步,在非徑向、非角度、全局性的SBM 距離函數基礎上,利用Global Malmquist-Luenberger(GML)指數評估政府效率(GTFP)的動態增長趨勢。主要基于GML指數滿足生產的動態循環性要求,具備循環累加性質,允許出現技術退步情形,可以對比決策單元相鄰兩期生產率的演變情況,還可以觀測生產率的長期變動趨勢。計算方法為:GML= GTFPt/GTFPt+1。GMLt+1>1意味著政府綜合效率上升,反之則意味著政府綜合效率下降。另外,政府效率(gtfp)可以分解為規模效率(gech)和技術進步效率(gtch),具體分解公式為:

(4)

(二)指標選取

本文測算的關鍵在于合理選擇政府機構運行的投入及產出變量。政府投入往往涉及人力、物力與財力資源,本文借鑒祁毓等(2012)、杜傳忠等(2015)的指標選取原則,構建測度地方政府效率的投入產出指標體系。

投入指標體系包括地級市財政供養人數、人均資本存量及人均財政支出三個指標。其中,財政供養人數以城市公共管理、社會保障與社會組織從業人數占地區就業總人數的比重來衡量,反映財政支出所供養的公職人員數。人均資本投入以各地級市國有資本存量除以全市總人口來衡量。對于國有資本存量的估算,本文借鑒劉常青等(2017)對傳統永續盤存法的改進,計算公式為:Kt=Kt-1(1-δ)+It。涉及數據包含基期(2010年)的資本存量、固定資產投資額、投資價格指數及資本折舊率δ(3)根據《國有企業固定資產分類折舊年限表》,本文將其設定為7.6%。。人均財政支出以一般財政預算支出除以全市總人口來衡量。

關于產出指標體系,先將地方政府職能劃分為5個維度,即經濟發展職能、公共服務供給職能、社會公平與保障職能、生態環境保護職能以及民生福利保障職能?；谝陨?個維度,分別從9個二級維度確定對應的指標,分別是經濟發展績效、教育事業、醫療衛生、公共交通、社會保障、環境治理、文化事業、設施供應和郵電通信。

上述投入、產出體系的詳細指標詳見表1。各指標數據來源于《中國城市統計年鑒》、《中國教育統計年鑒》和《中國衛生統計年鑒》等。

表1 測度地方政府效率的投入-產出指標體系

(三)特征事實分析

根據上述指標體系,本文采用MAX DEA軟件測算中國281個地級市2011—2018年的地方政府效率及其分解值,政府效率(gtfp)值、規模效率(gech)值及技術進步效率(gtch)值具體的變動情況如圖2所示。可以看到,政府效率(gtfp)增長與技術進步效率(gtch)增長的波動趨勢大體一致,整體呈現上升趨勢,而規模效率(gech)的變動相對平穩。這說明,其間,地方政府治理質量有所改善,政府效率增長的源泉主要歸結于技術進步和升級。在變動幅度方面,政府效率(gtfp)、技術進步效率(gtch)的平均增長率均超過1,這得益于其間地方政府加快職能轉變、推進治理體制改革取得的治理成效。

圖2 地方政府效率、技術進步效率和規模效率的增長趨勢

在空間分異方面,不同區域之間的政府治理環境與社會經濟發展存在較大的差異,政府效率分布態勢與增長特征也不盡相同。圖3展示了東、中、西三大區域政府效率的平均增長趨勢,呈現東、中、西地區遞減趨勢。這與高學武等(2013)、唐天偉等(2017)的測算相一致。

圖3 東、中、西部地區地方政府效率的增長趨勢

究其原因,可能在于,東部地區的地方政府充分依靠其外資、人才優勢和技術優勢開展地區治理,取得了創新驅動發展的顯著成效,而中西部地區的地方政府效率明顯低于東部地區,規模效率增長率累積和技術進步增長率累積都相對較少。盡管依托西部大開發戰略、“一帶一路”建設和各項產業扶持政策,中西部地區已經持續改善了基礎設施建設、教育及醫療衛生條件,有效化解了當地經濟增長的瓶頸(李茜 等,2019)。但近些年來,西部地區政府效率的增長趨勢仍然有所放緩,甚至出現下滑。原因可能在于這些地區的經濟發展策略過分依賴政府治理:一方面,地方政府加大財政投入與轉移支付偏向,而相對忽略對資源、要素的有效配置;另一方面,過于注重經濟趕超目標容易形成資源浪費與生態環境治理壓力,不利于政府效率的有效提升。加之,由于人口密集性與經濟結構復雜性,中部地區城市大多存在產能過剩等問題。近年來,中部地區的政府效率明顯優化,這主要歸因于中部地區地方政府堅持貫徹和落實區域協同發展戰略,攜手共建起經濟帶、城市群與經濟圈,在一定程度上促進了技術、資金資源和人力資本充分流動(劉江會 等,2017),取得了卓越的成效。

四、模型設定與變量說明

基于前文的特征事實分析,本文研究政府自身消費水平對政府效率的影響,構建計量模型進行實證檢驗。模型設定如下:

yi,t=β0+β1tpci,t+∑βxi,t+γi+δt+εi,t

(5)

(6)

其中:yi,t為城市i在第t年的地方政府效率,tpci,t為地方政府的自身消費水平,xi,t為一系列控制變量。借鑒現有文獻,本文基于經濟發展、政府性質、社會環境三個維度控制其它因素對政府效率的一般性影響,具體包括人均GDP、人口密度、對外開放、城市化、政府規模、產業結構、財政自主性以及政務規模。γi為城市固定效應,δt為時間固定效應。系數β1反映政府自身消費支出對地方政府效率的直接影響效應。式(6)引入解釋變量的平方項(tpc2),檢驗政府自身消費和政府效率是否具有非線性關系。

進一步地,在機制檢驗中,政府效率分解成技術進步效率和規模效率,本文將基準回歸模型的被解釋變量政府效率(gtfpi,t)替換為技術進步效率(gtchi,t)、規模效率(gechi,t),以探究政府自身消費水平對政府效率的影響路徑。根據地方政府效率的變動差異主要源于技術進步效率和規模效率的差異,政府自身消費對地方政府效率的影響也應取決于其對技術進步效率和規模效率產生的影響?；诖?在保持原有自變量不變的基礎上,本文將技術進步效率和規模效率依次以因變量的形式納入上述回歸模型。變量(4)控制變量數據來自《中國城市統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》以及EPS數據庫,GDP、一般財政預算收入與支出等絕對指標均以2010年為基期折算。由于部分城市的“三公”經費數據和用于測算政府效率以及度量控制變量的原始數據存在不同程度的缺失,本文剔除了港澳臺地區、4個直轄市、林芝市、那曲市、三沙市等,最終得到281個地級市非平衡面板數據,樣本時間跨度為2013—2018年。詳細說明如下:

被解釋變量:地方政府效率。使用前文測算的政府效率(gtfp)值、技術進步效率(gtch)值和規模效率(gech)值度量。本文還將以窗口DEA測度方法計算的政府效率(score)作為穩健替代指標。

核心解釋變量:“三公”消費水平(tpc)。以往研究主要基于社會性支出的角度度量政府消費情況,雖然其能描繪消費支出規模和投入方向,但無法包含官員的隱性偏好和決策動機。本文以“三公”消費(5)“三公”經費數據手工整理自各地級市的政府公報和政府網站。水平作為地方政府自身消費水平的替代指標,具體的計算方法為:“三公”經費支出總額占本級一般財政預算支出的比重。在穩健檢驗中,以“三公”消費總額占地區實際GDP的比重(tpc_)和各分項支出占地區GDP的比重作為替代指標。

使用“三公”消費水平度量政府自身消費主要基于以下幾個方面的考慮:其一,“三公”消費是政府自身消費的重要組成部分,其子費用項目是支撐公職人員開展政務活動、履行政府職能重要的資金基礎;其二,地方官員是經費支出項目的直接獲益者,“三公”消費水平直接反映地方政府官員的行為偏好與隱性激勵機制(Qi et al.,2022);其三,“三公”經費用途有其特殊性,背后往往暗含政府機關治理廉潔性和公務成本問題。

此外,本文的研究對象為地方政府效率,為確保結果的穩健性,有必要控制一系列影響政府效率的其他因素。參考現有文獻,在政府性質層面,政府規模(scale)以本級一般財政預算支出占比GDP衡量;政務規模(govs)以政府公職人員數占地區總人口的比重度量;以財政自給率(auto)來衡量財政壓力程度,計算方法為本級一般財政預算收入占一般財政預算支出的比重。在經濟發展層面,以人均GDP衡量經濟發展水平(ggdp),用地區外商直接投資占比GDP來衡量對外開放度(fdi)。社會發展層面的影響因素包含城市化(urban)和人口密度(density)。官員晉升也是影響地方政府支出效率的重要因素(王芳 等,2021),本文以城市GDP增長率在所處省份的相對排名(rank)作為地方政府官員晉升激勵的代理指標(徐林 等,2022)。一般而言,GDP增速在各自省份內的排名情況反映地方政府在發展地區經濟方面取得的相對績效,GDP增速越快表示該地方政府的官員所面臨的晉升激勵程度越大。

變量描述性結果如表2所示(6)因為部分城市經費、測算政府效率原始指標和控制變量的原始數據存在一定程度上的缺失,剔除臺灣地區、林芝市、那曲市、三沙市等,得到281個地級市,數據來自《中國城市統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》以及EPS數據庫;人均GDP、預算收入與預算支出等涉及絕對數額的指標,均以2010年為基期折算。。

表2 變量描述性統計結果

五、實證分析

(一)基準回歸結果分析

利用雙向固定效應面板回歸模型估計政府自身消費水平對政府效率的影響效應,結果如表3所示。列(1)～(8)分別展示了“三公”消費總額、“三公”消費明細支出及其各自的平方項對地方政府效率的影響。結果顯示,未引入二次項之前,“三公”消費水平對地方政府效率的直接影響為正效應,且在1%水平上顯著。這說明,政府自身消費對政府效率的直接促進效應大于間接引致效應。公務接待費支出水平與公務用車費支出水平對地方政府效率的影響顯著為正,而因公出國項目支出水平的直接影響不顯著,這主要與經費支出項目的比重相關。在“三公”經費項目中,公務接待費和公務用車費總額占“三公”經費總額的80%以上,因公出國費用僅是其中較小的部分。所以,上述直接效應主要由公務接待費和公務用車費兩大類分項支出承擔。加入二次項之后,政府自身消費水平(tpc)與地方政府效率(gtfp)呈現倒“U”形非線性關系。列(2)的結果顯示,在最優支出規模以前,“三公”消費占比每上升1%,地方政府效率提升約0.263%;超出最優規模后,隨著三公”消費水平的提升,地方政府效率有所下降。此外,分項支出水平的估計結果與總支出水平保持相對一致性。

表3 政府自身消費水平對地方政府效率的影響

上述基準結果證實了研究假說,即政府自身消費水平和地方政府效率之間存在顯著的非線性關系,在最優支出界限以內的政府自身消費能促進政府效率的提升,而超出界限則會引致政府效率損失,分別體現為“潤滑劑”效應和“絆腳石”效應。一方面,這解釋了政府自身消費在促進公職人員執法辦事、促進各級部門信息互通、人員流動及調配資源等方面發揮了積極的促進效應,尤其體現在公務接待與公務用車消費項目的組織效力上。另一方面,政府開展自身消費對地方政府效率產生的激勵效應還可歸因于公車改革方案。自2014年起實施公車改革以來,該項改革的政策紅利在于嚴控公車購置費用、規范政務用車的行為標準、削減“三公”經費開支,有效制約了地方政府的非理性消費,優化了公務出行效率,進一步提高了政府的行政效率。政府“過緊日子”,使其自身運行成本控制在合理的界限以內,充分釋放政府自身消費對組織運作體系產生的正向激勵效應,進而提高了地方政府效率。

從控制變量的結果來看,政府規模(scale)和政務規模(govs)與地方政府效率(gtfp)呈現顯著的負相關。這表明地方政府需要維持適度的規模體量以保證其治理能力有效提升。財政自主度、經濟發展水平和官員晉升激勵對地方政府效率產生正向的影響。這證實官員晉升激勵因素一定程度上能夠促進地方政府效率提升(王芳 等,2022),與已有文獻的研究結果一致。同時,地區面臨的財政壓力越大,地方政府越有動力去謀求經濟發展,如開展招商引資、以地引資等政府活動,以促進本地經濟發展和改善其治理能力。

(二)影響機制分析

為了解政府自身消費影響地方政府效率的影響路徑,進一步探究“三公”消費水平(tpc)對政府規模效率(gech)、技術進步效率(gtch)的影響效應?；貧w估計結果見表4。由于“三公”消費水平的直接效應著重體現在公車費用和公務接待費用,這里僅以兩個費用的支出水平作為回歸項。結果顯示,“三公”消費對地方政府的規模效率的直接影響為顯著正相關,對技術進步效率的影響表現為正效應,但不顯著。列(1)～(4)的結果表明,“三公”消費水平與政府規模效率(gech)為倒“U”形關系,而“三公”消費對技術進步效率(gtch)的影響為正,但不顯著。列(5)和(6)的結果顯示,分項“三公”消費支出水平對地方政府規模效率(gech)的影響與“三公”消費總體水平的結果一致。機制分析結果表明,政府自身消費對地方政府效率的驅動作用主要通過規模效率實現,而對技術進步效率的驅動效應明顯不足。這解釋了為什么總體上政府自身消費對地方政府效率的影響效應為正,同時也說明政府自身消費對地方政府的技術溢出效應并不明顯。

表4 政府自身消費對地方政府效率影響的路徑分析

可以看到,雖然地方政府的自身消費規模尚在最優界限范圍內,但各項財政資金、人員投入的配置仍然需要進一步優化整合。在超出最佳支出規模之后,“三公”消費占比每提高1%,地方政府規模效率會下降0.035%。與對技術進步所產生的不明顯效應相比,政府規模效率則主導了地方政府效率的變動。從規模經濟角度來看,地方政府的最優規模應當是能夠使邊際社會成本等于邊際社會收益的規模(高雪蓮,2007),指的是在長期之內能夠使得平均產出成本最低的政府成本規模。規模效率實際上是指政府規模與最優產出規模之間的差距,是基于政府投入取得的效益方面衡量的地方政府效率。上述結果說明,政府自身消費主要通過影響其規模效率,進而影響到政府效率的整體提升。結合理論分析,維持適度的政府自身消費,其意義在于通過保障機構運轉所需、便捷執法執策、產生組織效用等,進而發揮對政府體系的規模驅動效應,而超出最優支出的過度消費,則違背了成本-效益原則,通過擠占正常公共支出、提高政府交易成本等途徑,對政府效率產生規模損害的負面效應。另外,政府自身消費對地方政府效率的直接正效應則主要得益于歷次的政府機構改革有效遏制了政府規模膨脹,進而提高了地方政府技術進步和管理效率。鑒于此,地方政府應充分評估自身財力,投入恰當規模,充分發揮政府自身消費的規模驅動效應,以調動與市場緊密聯系的政府活動,促進技術效率升級,從而在整體維度上全面提升政府效率。

(三)內生性問題

政府自身消費成本與地方政府治理行為密切相關,政府效率可能反過來影響本級地方政府的“三公”經費支出規模,由此產生反向因果關系。另外,本文還可能存在遺漏變量問題。因此,本文采用工具變量法來緩解潛在的內生性問題。借鑒吳敏等(2022)的研究思路,構造2013—2018年中央本級“三公”經費增長率與2007年地級市人均公共服務支出的交互項(iv_1)作為解釋變量“三公”經費水平的工具變量,以及使用2013—2018年省級“三公”經費增長率(iv_2)作為“三公”經費水平平方項的工具變量。

由于中央層級經費支出安排會對各級地方政府的經費預算編制產生一定的示范效應,因此中央本級“三公”經費變化反映地級市“三公”經費增長在時間上的變化,與2007年的人均一般公共支出交互之后可以捕捉各個地級市“三公”消費水平的時空變化特征。以往年度的地區人均公共服務水平不太會受到之后年度地方政府效率的影響,該工具變量(iv_1)能較好地滿足相關性和外生性條件。類似地,省級“三公”經費支出的變化也反映地級市“三公”消費水平的時間和空間變化特征,且上級政府部門安排的經費支出變化不太會受到下級地方政府行為的影響。因此,該工具變量選取分別滿足外生性和相關性兩大原則。

表5給出使用兩階段最小二乘工具變量回歸方法的估計結果。列(1)、(4)顯示,工具變量檢驗第一階段的F值均大于10,系數在1%水平上顯著為正,第二階段的Cragg-Donald Wald F統計量均大于10%的臨界值,表明工具變量的有效性,檢驗結果均通過了過度識別檢驗。其中,列(1)、(2)為“三公”消費水平對地方政府效率直接效應的2SLS回歸結果,列(4)、(5)為“三公”消費水平對地方政府效率非線性效應的2SLS回歸結果,列(3)、(6)為OLS回歸結果。在不加入二次項情況下,列(2)顯示,第二階段核心解釋變量tpc的回歸系數顯著為正;在加入二次項情況下,列(5)顯示,第二階段tpc的估計系數為正,在1%水平上顯著,tpc2的系數顯著為負。就是說,與基準回歸結果保持一致。因此,在控制了內生性問題后,工具變量第二階段回歸結果仍然支持基準回歸中“三公”消費水平對地方政府效率產生非線性影響的結論。

表5 內生性檢驗回歸結果

(四)穩健性檢驗

本文從以下兩個方面進行穩健檢驗:一是改變地方政府“三公”消費水平的度量方式,以“三公”經費總額占地區實際GDP的比重(tpc_)進行度量。二是改變地方政府效率(gtfp)的測算方法。本文除了使用超效率SBM模型測算得到的地方政府效率(gtfp)以外,還用窗口DEA方法(7)DEA 窗口是在傳統 DEA 模型基礎上提出的非參數面板方法,本質上是移動平均,基本思路是按一定寬度將研究期限劃分為多個窗口,各窗口下的同一DMU被視為不同的DMU。進行測算得出的政府效率(score)值來替代被解釋變量進行重新估計。(8)限于篇幅,未報告穩健性檢驗結果,如有需要,備索。結果顯示,替換政府自身消費水平度量指標后,“三公”消費及分項支出水平與地方政府效率的非線性關系仍然穩健;替換被解釋變量后,核心解釋變量的符號和系數與前文結果保持一致。因此,可以認為基準回歸的結果較為穩健可靠。

(五)異質性分析

為進一步探究政府自身消費與地方政府效率之間的非線性效應,分別檢驗在不同“三公”消費水平、財政透明度水平、市場化水平以及經濟發展水平下,政府自身消費對地方政府效率影響效應的異質性特征。由于政府治理往往具備行為慣性,t-1期的地方政府效率對t期的政府行為會產生一定影響。因此,在動態面板門檻模型中加入被解釋變量的一階滯后項(gtfpi,t-1)。為了進一步探究公共消費與政府效率之間的非線性關系,構建動態面板門檻模型進行異質性檢驗。以單一門檻為例,模型設定如下:

gtfpi,t=λ0gtfpi,t-1+λ1tpci,t(qi,t≤γ)+λ2tpci,t(qi,t>γ)+∑λx+μi+δt+εi,t

(7)

其中:被解釋變量仍為政府效率(gtfp),解釋變量仍為“三公”消費水平(tpc),qi,t為門檻變量。選取的門檻變量為“三公”消費水平(tpc)、財政透明度(transparency)(9)財政透明度指標來自清華大學公共管理學院編制的《中國市級政府財政透明度研究報告》。、市場化指數(market)(10)市場化程度指標以城鎮私營和個體從業人員數占城鎮總從業人數的比重衡量,比重越大代表城市的市場化水平越高。以及經濟發展水平(人均GDP的對數,ggdp)。表6顯示動態面板門檻效應顯著性檢驗結果。其中,自門檻回歸模型存在雙重門檻值,第一門檻值為0.065,第二門檻值為2.316;以財政透明度和市場化程度為門檻變量時,回歸模型都存在單一門檻值,財政透明度門檻值為68.000,市場化程度門限值為28.409;以經濟發展水平(lngdp)為門檻變量時,模型存在雙重門檻值6.932和6.530。

表6 門檻效應顯著性檢驗結果

表7為門檻回歸模型估計結果。列(1)的自門檻回歸結果顯示,以“三公”消費水平衡量的政府自身消費對政府效率的影響呈現顯著的門檻階段性特征。當“三公”消費水平低于第一門檻值時,政府自身消費對地方政府效率產生顯著的正向效應,其邊際效應為0.206,且在1%的水平上顯著;當“三公”消費水平越過第一門檻值0.065后,其邊際效應為0.131,仍為正向影響;當邁過第二門檻值2.316時,對地方政府效率的影響變為抑制作用,邊際效應為-2.335。這說明,政府自身消費對地方政府效率的影響表現出先揚后抑的階段性異質特征,和基準回歸的結果一致。在最優支出規模以前,“三公”消費對政府效率的影響表現為“潤滑劑”效應,超出最優規模后,過高的政府自身消費水平則顯著降低政府效率。

表7 門檻回歸模型估計結果

列(2)顯示,以財政透明度為門檻變量時,當財政透明度低于單一門檻值時,“三公”消費水平對地方政府效率產生負向效應;當邁過單一門檻值后,政府自身消費的作用由抑制效應轉變為促進效應。這一結果證實了建立廉潔、透明政府治理環境的必要性,因為預算透明程度反映財政信息的公開性與透明性,是遏制腐敗、提高政府廉潔程度的必要手段(張培培 等,2016),提高財政透明度會減少公職人員利用財政資金謀取私利的腐敗行為(劉生旺 等,2019),有效激勵社會公眾廣泛參與政府預算監督(邢文妍,2020),從而約束政府行為,提升政府治理效能。地區財政透明度越高,越能有效規范政府自身消費行為,越能發揮政府自身消費對地方政府效率的促進效應。

列(3)顯示,以市場化水平為門檻變量時,非線性效應與財政透明度的估計結果一致。這是由于市場化程度的提高可以增強要素的流動性,促進市場信息高效互通,降低政府為糾正市場扭曲而支付的額外成本(張同斌 等,2017),有效遏制機構冗員、貪污腐敗或資源錯配等不利于地方政府效率提升的負面效應。這一結果也證實廉潔高效的地方政府更可能傾力改善本地區的營商環境。

列(4)顯示,在經濟發展水平約束下,更高質量的經濟發展環境有利于釋放政府自身消費的“潤滑劑”效應。對此,政府應當加快機構體系改革,謀求經濟發展和政府效率提高的協同雙贏。

上述門檻回歸結果表明,應重點關注政府自身消費水平處在倒“U”形曲線右半段的部分中西部城市,尤其是財政透明度較低、市場化進程較慢、經濟發展較落后的城市,應該加大財政信息的公開透明,深入推進財政透明體系建設,加快市場化進程,促進政府自身消費維持在合理范圍內,從而推動政府效率的持續提升。

六、研究結論與政策啟示

本文采用DEA-SBM模型測算地方政府效率,以“三公”消費作為政府自身消費水平的代理指標,實證檢驗了政府自身消費對地方政府效率的非線性影響,并利用動態面板門檻模型進一步檢驗門檻異質性。

政府效率的特征事實分析發現:

首先,樣本期間,地方政府效率增長態勢明顯,效率提升來源主要是規模效率的促進效應,呈現以技術優化為主、規模改善為輔的雙輪驅動格局。

其次,在各地區的提升幅度上,東部最大,西部次之,中部最小,呈現東、西、中地區遞減趨勢。

最后,在增長源泉方面,呈現區域差異性,表現為東部地區政府效率的增長主要歸于技術進步效應,中西部主要依賴于規模效應,技術改善的驅動效應稍顯不足。

實證結果分析發現:

首先,政府自身消費與政府效率呈現倒“U”形關系,在合理范圍之內,政府自身消費對地方政府效率產生“潤滑劑”效應,超出合理范圍的自身消費會成為引致政府效率損失的“絆腳石”。目前,地方政府的“三公”消費水平處于倒“U”形曲線的上升段,發揮對地方政府效率的積極效應,主要得益于地方政府精簡機構、簡政放權、加快職能轉變等改革成效。

其次,政府自身消費對政府效率的影響主要通過規模效應,而技術進步效率的驅動力不足。

最后,在財政透明度較高、市場化進程較完善和地區經濟水平較適宜的情形下,政府自身消費對政府效率的“潤滑劑”效應更為明顯。

基于以上結論,可以得到如下政策啟示:

首先,優化政府廉政治理環境、積極調整與優化政府消費性支出與生產性支出比重、規范自身消費是保證公共消費適時發揮多重積極效用的必然選擇。地方政府應該采取壓縮內部經費、精簡機構、簡政放權等舉措實現職能轉變,積極調整并保證政府自身消費支出維持在合理區間內;持續優化公共消費規模和結構,加快建立廉潔型和服務型的地方政府,著力釋放政府消費對促進政府效率提升的“潤滑劑”作用。

其次,對“三公”消費等政府自身性支出的管控舉措應當逐步將系統性總量削減手段逐步轉變為重視經費內部結構的合理配置。地方政府應基于自身財政實力,合理規劃用于自身消費的最優規模。為此,加強對“三公”經費內部支出結構和支出項目的科學合理配置,以充分釋放政府自身消費對地方政府效率的規模驅動效應。繼續借鑒公車改革實施方案的成效及公務接待管理改革等相關經驗,特別是對與市場聯系緊密、與政務執行活動相掛鉤、維持機構高效運轉的必要性消費性支出,審視其對政府效率提升的激勵效用,并對其進行集約化、針對性配置。

再次,應依據本地經濟特征、因地制宜調整公共消費與規范自身消費支出。良好的經濟社會發展環境與政府效率高度協調。應堅持區域協調發展戰略,加強經濟圈、城市群以及經濟帶之間的區域合作力度。尤其是經濟發展較落后的內陸地區,要積極借鑒東部地區政府的治理效率提升經驗,積極利用東部城市政府技術進步效率改善的外溢效應。

此外,應持續推進市場化改革,加快健全財政透明體系建設,加強制度約束,加速職能轉變,暢通財政預算透明體系對政府消費支出安排的約束渠道,并加強財政預算監督,增強民眾對財政預算的監督力度,營造有益的治理環境,充分發揮政府消費對提升地方政府效率的驅動效應。