“明斯克進程”的失敗與烏克蘭和平前景

孔田平

2023年8月9日，烏克蘭東部頓巴斯地區的戰火持續燃燒。

2014至2015年的“明斯克協議”曾使烏克蘭東部地區成為“半凍結”的沖突區。2022年2月，俄羅斯承認“盧甘斯克人民共和國”和“頓涅茨克人民共和國”“獨立”，并對烏克蘭發起“特別軍事行動”，“明斯克進程”戛然而止。烏克蘭危機仍在延宕，各種和平方案陸續出爐，能否以及如何恢復和平備受關注。

通向“明斯克協議”之路

2013年11月21日，烏克蘭總統亞努科維奇突然宣布取消行將與歐盟達成的自由貿易協定，并決定與俄羅斯啟動烏加入歐亞海關聯盟的對話。此舉引發親歐民眾大規?？棺h并占據了首都基輔的獨立廣場，2014年初烏國內發生流血沖突，政府被迫辭職，亞努科維奇逃離。2月22日，烏議會罷免亞努科維奇的總統職務，亞努科維奇致信俄總統普京，請求俄方動用軍隊“重建法治、和平、秩序和穩定，保護烏克蘭人民”。俄嚴厲譴責烏“違反憲法的政變”。

2014年2月底，全副武裝不佩戴任何徽章的蒙面武裝人員“小綠人”空降俄羅斯族占多數的克里米亞，包圍塞瓦斯托波爾機場，強行進入克里米亞議會大廈，升起俄羅斯國旗。3月6日，克里米亞議會投票決定脫烏入俄。3月16日，克里米亞舉行公投，超過95%的人贊成入俄。3月17日，俄承認“克里米亞共和國”為“主權獨立國家”。次日，普京簽署了將克里米亞納入俄聯邦的條約。3月21日，俄議會批準條約，普京簽署克里米亞正式入俄的法律，俄軍進駐克里米亞，2.5萬名烏克蘭軍人及其家屬撤離。

克里米亞公投入俄后，烏東頓巴斯烽煙再起。4月盧甘斯克和頓涅茨克的反政府示威失控，親俄民間武裝搶占政府機構，成立“盧甘斯克人民共和國”和“頓涅茨克人民共和國”。4月13日，烏代總統圖爾奇諾夫宣布開始對民間武裝展開“反恐行動”。5月11日“盧甘斯克人民共和國”和“頓涅茨克人民共和國”舉行全民公投，次日宣布“獨立”。烏克蘭視兩個“共和國”為恐怖組織，將其控制區域稱作“反恐行動區”，頓巴斯自此成為烏軍與當地民間武裝交火的血腥戰場。

面對烏東愈演愈烈的局面，2014年6月在紀念諾曼底登陸70周年活動間隙，法國、德國、俄羅斯、烏克蘭領導人舉行會晤，旨在和平解決烏克蘭危機的四方會晤“諾曼底模式”正式形成，由俄、烏和歐洲安全與合作組織代表組成的三方聯絡小組也組建起來。6月20日，烏新任總統波羅申科宣布單方面?；?，并提出15點和平計劃。普京呼吁各方開始談判。

烏東激戰卻未停歇，2014年7月還發生了馬來西亞航空公司客機在烏東上空被導彈擊落的悲劇。8月，烏軍一度奪回民間武裝控制的多數領土，隨后戰場形勢逆轉，烏方指責俄秘密派遣軍隊、坦克和大炮進入頓巴斯，幫助親俄武裝力量奪回失地。9月5日，烏、俄、歐安組織及烏東兩個“共和國”的代表在明斯克簽署《明斯克議定書》（“明斯克協議1”，全稱為《三方聯絡小組磋商結果議定書》）。該議定書包括12條，涉及安全措施與政治措施。安全措施包括立即停火、歐安組織監測和核查等；政治措施包括頒布關于盧、頓“某些地區”地方自治臨時地位的法律，提前舉行地方選舉等?！睹魉箍俗h定書》簽署后，頓巴斯的戰火未熄，停火協定一再被違反。9月19日，三方聯絡小組代表在明斯克簽署落實《明斯克議定書》的九點備忘錄，事實上是對?；饏f定的細化，涉及建立30公里安全區、禁止軍用飛機飛越烏東特定地區、撤走外國軍隊和雇傭軍，等等。

2015年1月，分離主義武裝占領頓涅茨克機場，烏軍與之為爭奪德巴爾切夫激烈交火，“諾曼底模式”再次啟動。2月12日，法國總統奧朗德、德國總理默克爾、俄總統普京和烏總統波羅申科在明斯克開會，就和平解決頓巴斯沖突達成一致。三方聯絡小組簽署《執行明斯克協議一攬子措施》（“明斯克協議2”），有13點內容，包括全面?；?、雙方等距離撤出所有重武器、根據不同的火炮系統建安全區、歐安組織監測和核查、烏實行憲法改革、盧甘斯克和頓涅茨克個別地區實行地方自治，等等，提供了實現和平所需的更多細節步驟及具體時間表。

“明斯克進程”的失敗

簽署兩個“明斯克協議”時，烏方在軍事上處于劣勢，面臨潰敗的可能。協議的簽署沒能結束沖突，但至少限制了沖突區域，427公里的戰線將頓巴斯工業區一分為二。頓巴斯的沖突一直在持續，雙方所達成的29次停火均未得到嚴格執行。根據歐安組織的報告，2016至2020年間平均每周發生約200起違約事件，進入2021年后每周超過1000起。沖突導致至少14000人死亡，30000人受傷，650萬人受到影響。在“明斯克協議”簽署后，俄對烏東的介入也沒有停止，向當地提供財政支持，撥付養老金和公共部門的工資。當地學?，F采用俄國家課程體系。2019年4月，俄決定向分離主義分子控制區的居民發放護照。到2022年2月，烏東共有72萬人獲得俄護照。聯合國秘書長古特雷斯曾將“明斯克協議”喻為“在重癥監護室里茍延殘喘的病人”。

“明斯克進程”更未實現在確保烏主權的條件下通過下放治理權促使烏東地區重新融入的目標。2022年1月26日“諾曼底模式”的巴黎會晤和2月10日的柏林會晤沒能拯救“明斯克進程”。2月21日，俄承認“盧甘斯克人民共和國”和“頓涅茨克人民共和國”為“主權國家”。2月22日，普京宣布“明斯克協定”不復存在。2月28日，俄對烏展開“特別軍事行動”，烏外長庫列巴稱“明斯克進程”已死。

“明斯克進程”失敗的根本原因在于俄烏缺乏信任。兩國對頓巴斯沖突的認知不同，俄強調沖突為“烏克蘭的內戰”，烏則認為俄直接卷入沖突，包括向頓巴斯分離主義武裝提供武器，派遣正規軍人和武裝人員參戰。烏在頓巴斯的目標是恢復控制，維護烏領土完整。俄的目標則是保護頓巴斯講俄語民眾的利益，支持盧、頓兩個“共和國”自治，保持俄對頓巴斯及烏克蘭的影響力。

在回避地緣政治問題的情況下，“明斯克進程”不可能導向頓巴斯沖突的和平解決。頓巴斯的沖突實際上是地緣政治之爭。俄視對近鄰國家的影響力為“至關重要的國家利益”，希望影響烏地緣政治選擇，阻止其倒向西方。而“廣場革命”后的烏政府決定脫俄入歐，倒向西方，反對俄干預其地緣政治選擇。在“明斯克協議”談判中，俄烏均沒有觸及地緣政治問題，更未談及烏地緣政治選擇是否有“中間道路”可走。

“明斯克協議”措辭模糊，未明確界定沖突方，也就沒有明確規定簽署方的權利和責任，為俄烏做出不同解釋留下空間。俄表示無法協助實施協議，因為自己是“調解人”，“不是沖突參與方”。烏方對此不以為然，堅稱撤出“所有外國武裝部隊”就是指俄武裝，而俄否認在烏東有任何軍事存在。盡管盧、頓兩個“共和國”的代表在協議上簽了字，但在談判中這兩個“共和國”沒有正式法律地位，而是被稱為“盧甘斯克州和頓涅茨克州個別地區”，烏不可能與兩個“共和國”的代表直接談判。俄烏圍繞實施協議的順序爭執不下，烏堅持只有在烏方控制邊界后才能在頓巴斯某些地區舉行選舉，俄則堅持在選舉后由烏方恢復對邊界的控制；烏堅持先落實?；鸷统烦鲋匚淦鞯劝踩胧俾鋵嵉胤阶灾蔚日未胧韯t堅持落實步驟先政治后安全。

“明斯克協議”在很大程度上是政治協議，國際法地位不無爭議。盡管聯合國認可該協議，美歐對俄制裁與俄執行協議的情況相掛鉤，但協議不是由外長或國家領導人，而由俄駐烏大使祖拉博夫、烏前總統庫奇馬和歐安組織代表簽署。烏一些法律專家認為，協議沒有國際法地位，并非烏法律一部分。2018年烏通過的《頓巴斯再融入法》將俄定性為“侵略國”，最終文本刪除了所有提及“明斯克協議”是實現該地區和平基本框架的內容。

烏克蘭和平曙光未現

正是基于“明斯克進程”的失敗教訓，人們對當下能否以“諾曼底模式”重啟和平進程并達成新的?；痤A期悲觀。自烏克蘭危機全面升級后，烏戰火紛飛，生靈涂炭。2022年9月，頓涅茨克、盧甘斯克、扎波羅熱、赫爾松舉行“入俄公投”，普京簽署了四州入俄條約，正式宣布它們為“俄領土”。當下形勢與2015年2月已大相徑庭。烏總統澤連斯基稱不會再有新版本的明斯克協議了，“這是一個陷阱”。烏外長庫列巴強調，“明斯克進程”的缺陷絕不能重演，“國際社會應該認真研究明斯克的教訓，以恢復國際和平與安全”。

2022年11月，澤連斯基宣布十點和平方案，涉及核安全、糧食安全、能源安全、釋放囚犯和被驅逐者、恢復烏克蘭領土完整、俄撤軍和停止敵對行動、追究戰爭罪行、保護環境、有效的安全保障、確認戰爭結束。澤連斯基還呼吁舉行全球和平峰會。

進入2023年，局勢愈演愈烈，交戰雙方均無意休戰。歐美援烏的大量先進武器源源不斷進入烏克蘭。6月烏軍在烏東前線發起“反攻”，俄境內軍事目標也頻受攻擊。與此同時，國際社會呼喚和平，提出各種倡議。

2023年2月24日，烏克蘭危機全面升級一周年之際，中國外交部發布《關于政治解決烏克蘭危機的中國立場》，闡明尊重各國主權、摒棄冷戰思維、停火止戰、啟動和談、維護核電站安全、保障糧食外運、停止單方面制裁、推動戰后重建等12點立場。5月中下旬，中國政府歐亞事務特別代表李輝訪問烏克蘭、波蘭、法國、德國、歐盟總部和俄羅斯，介紹中國主張，試圖凝聚國際共識，推動危機解決。

非洲15個主要國家超過50%的糧食進口來自俄烏，烏克蘭危機導致糧食、化肥和燃料價格上漲，對非洲產生不利影響。2023年5月，南非總統拉馬福薩宣布非洲國家將提出“非洲和平倡議”。6月，由拉馬福薩和非盟輪值主席、科摩羅總統阿扎利等非洲七國領導人及高級代表組成的代表團訪烏，提出了十點和平倡議，包括談判結束戰爭、緩和沖突、尊重主權、安全保障、開放通過黑海的谷物運輸，等等。隨后，非洲代表團訪俄推銷和平倡議。

俄尚未提出系統性的和平計劃，普京在會見非洲領導人時透露烏曾在西方壓力下拒絕了俄烏2022年3月達成的和平協議。俄仍對恢復談判持開放態度，2022年11月普京強調西方必須正式承認被并入俄的四個地區，俄才能與烏和談。2023年6月，普京表示如要舉行和談，美國和北約必須停止向烏提供武器。

2022年9月23日，烏克蘭東部頓涅茨克州舉行入俄公投，投票站工作人員抬著票箱走進居民樓。

巴西有意參與危機調解，總統盧拉稱中立國家應當聯合起來，在俄烏間促成和平。2023年6月3日，印度尼西亞國防部長蘇比安托在出席新加坡香格里拉論壇時提出解決烏克蘭危機的和平計劃，主要內容有?；?、建立非軍事區、部署維和部隊、在爭議領土由聯合國組織公決。俄外交部發言人稱，俄收到的正式和非正式和平倡議有30多個。

圍繞烏克蘭和平方案的討論不乏“獨到”見解。美國哈佛大學教授斯蒂芬·沃爾特提出美國和中國利用各自影響力，共同調解形成“大國合作”的和平協議。8月15日，北約秘書長辦公室主任延森稱通過“以土地換和平”，烏克蘭可成為北約成員國。這一評論引起軒然大波，烏外交部稱“不可接受”，延森不得不承認失言。烏總統府顧問波德爾亞克表示，放棄領土“換取”北約的保護傘將意味著將戰爭轉移到其他世代，并破壞國際法。北約秘書長斯托爾滕貝格重申北約立場沒有變化，“只有烏克蘭人才能決定何時具備談判條件，以及什么是可以接受的解決方案”。匈牙利總理歐爾班接受福克斯新聞采訪時甚至直言，結束危機的唯一途徑或許是特朗普再任美國總統。

6月24日，烏克蘭、美國、歐盟、英國、法國、德國、意大利、丹麥、加拿大、巴西、日本、韓國、印度、南非、沙特阿拉伯、土耳其等國高級官員參加哥本哈根和平會議，討論在烏克蘭實現公正和持久和平的方式。8月5日，包括中國在內的40多個國家的代表出席在沙特阿拉伯吉達舉行的和平會議。會議達成共識，尊重烏主權和領土完整及《聯合國憲章》無上地位應是任何和平協議的核心。哥本哈根、吉達會議均未邀俄出席。

普京認為，非洲和中國的倡議可以作為烏克蘭和平的基礎，但也警告稱“有些事情不可能實施”。俄堅持烏必須接受“新的領土現實”，才能進行談判。澤連斯基則強調“除非解放所有被占領土，否則就沒有可持續的和平”。烏要求恢復1991年邊界，這意味著俄從克里米亞、頓涅茨克、盧甘斯克、赫爾松和扎波羅熱撤軍。由于立場大相徑庭，俄烏目前不可能直接談判。烏克蘭的“反攻”仍在繼續，與俄軍在前線互有攻守得失，直接談判的“機會之窗”何時重開尚不得而知，目前還看不到恢復和平的曙光。