旅游業發展乘勢復蘇 結構性調整仍需加快

劉敏

堅持以文塑旅、以旅彰文，促進旅游業高質量發展，是新時代新征程上轉變經濟和社會發展方式的重要任務，是適應人民群眾旅游消費需求從低層次向高品質和多樣化轉變的必然要求。2023年上半年，我國旅游業發展表現亮眼，成為率先復蘇的行業之一，但也面臨一些結構性矛盾，結合當前政策環境，研判旅游業發展趨勢和特征，有利于更好滿足人民對美好生活的向往，有利于更好擴大內需和拉動經濟增長。

一、當前旅游業發展的特征

（一）行業基本面向好發展

加快推進旅游業供給側結構性改革，豐富優質旅游業態、產品和服務，推動“旅游+”和“+旅游”融合發展，一批重大發展載體項目開工建設，出境游重新開啟，是當前旅游業發展的主基調。文化和旅游部數據顯示，2023年上半年，國內旅游總人次23.84億，比上年同期增加9.29億，同比增長63.9%，已恢復到2019年上半年的77.4%。其中，2023年第一季度12.16億人次，第二季度11.68億人次，均保持了較高的規模水平。2023年上半年，國內旅游收入2.30萬億元，比上年增加1.12萬億元，增長95.9%，已恢復到2019年上半年的82.7%。

（二）節假日消費潛力進一步釋放

我國經濟增長正在從投資拉動轉向消費拉動，消費基礎性作用持續強化，成為支撐經濟高質量發展的強勁引擎。2023年上半年，在景區門票減免或打折、發放文化和旅游消費券等惠民利民政策措施背景下，各地推出了文旅消費新業態、新場景、新活動，春節、清明、“五一”和端午假期旅游熱度持續高漲，沉浸式夜游等文旅消費爆款頻出，部分城市延長博物館、圖書館、文化館等開放時間。根據文化和旅游部相關數據，2023年春節假期243個國家級夜間文化和旅游消費集聚區客流量5212.2萬人次，端午節期間客流量達到3625.3萬人次，成為市場亮點。

（三）精致目的地時尚出圈

旅游業具有進入門檻普遍不設限、綜合產業鏈長、傳播度廣和易于形成爆款的特點，旅游內容包括吃住行游購娛，具備文化和旅游特色的小（城）鎮、村莊、社區、街區、景區、度假區和文化場館、文化產業園區、各類商業設施等都是旅游業發展的具體單元。2023年上半年，西安、淄博、開封、成都等城市成為“網紅旅游城市”，文旅局長頻繁“出圈”，City Walk熱度持續上漲，“旅游+非遺”“旅游+露營”“旅游+康養”等休閑形式層出不窮，各地在流量中尋找存量，打造了諸多精致旅游目的地。

（四）金融扶持政策成效明顯

2023年上半年，國家圍繞旅游業高質量發展，出臺了一系列政策文件，并積極統籌多種資金渠道，推動旅游與金融融合發展。以中國農業銀行為例，截至6月末，其旅游及相關產業貸款余額突破6300億元，其中，旅游業貸款余額超2000億元，世界自然遺產、世界文化遺產、世界文化與自然遺產和世界地質公園景區的信貸覆蓋率達到36%。7月份，文化和旅游部聯合中國銀行印發《文化和旅游部辦公廳 中國銀行關于金融支持鄉村旅游高質量發展的通知》，明確“未來三年針對縣域內文化和旅游、餐飲住宿類客戶新發放貸款不低于100億元”。相關政策舉措落地走實，打通了政策與市場經營主體間的“最后一公里”

二、結構性因素制約旅游業高質量發展

（一）淡旺季供需失衡問題依然突出

供需矛盾仍然是我國文化旅游面臨的主要矛盾，突出表現在節假日等特定時間旅游市場供給不足，旅游基礎設施和公共服務供給與市場需求不相適應。淡旺季分化態勢依然明顯，以鄉村民宿為例，相關數據顯示，2023年上半年非節假日空置率普遍為60%—80%，而旺季則出現了“一房難求”和“天價房”現象。受市場需求不足、房租、雇工、金融償貸、稅費等經營成本和產品升級疊加投入影響，至少1/3的鄉村民宿處于現金流緊張、資金周轉困難甚至虧損狀態。

（二）文化難以融入旅游內涵式發展

各地不同程度存在重旅游開發建設輕文化闡釋的現象，對文化遺產的內涵挖掘和展示形式不夠充分，文化和旅游融合發展路徑不清晰，業態雷同、產品相近和重復建設等問題還普遍存在，文化與旅游景區、度假區、街區和重點旅游鎮村等互動不足，大量文化旅游資源零散開發難以形成優質產品，更缺乏具有突出影響和地標效應的文化旅游標桿項目。有些納入國家A級旅游景區管理范圍的大型節事活動配建場館在服務能力和水平上存在質的不足，節事文化、體育文化、民俗文化等難以持續融入旅游景區建設運營。

（三）保護與發展的關系仍有待理順

隨著部分大型旅游項目開工建設，旅游業與生態保護、城市建設的矛盾再次凸顯。有些大型旅游項目布局在近水或近生態保護區域，恐對岸線生態環境造成一定壓力，有些濱海度假酒店違法占用和破壞海岸帶開發建設，存在圈占公共海灘私用和涉旅違規建筑的現象。有些網紅旅游景區生活垃圾、建筑垃圾隨意丟棄，臟、亂、差現象較為突出，恐對周邊土壤環境和住戶身心健康帶來不利影響。同時，夜間文化和旅游消費的集聚與迸發也給城市治理帶來了新的挑戰。

（四）人、地、錢配置不“到邊”不到位

人、地、錢要素配置效率的高低直接影響旅游發展質量。當前，涉旅人員結構多樣化，人員流動性大，有思路、有辦法、有帶動能力的旅游業高端人才匱乏。旅游專項資金、產業投資基金等規模普遍較小，政策性和開發性金融使用效率不高，縣級及以下行政單位信息高度不對稱，金融資源難以“到邊”。旅游項目普遍投資大、周期長，需要旅游從業者持續投入資金進行配套設施建設和管理維護，一些地方政府并不愿意在旅游項目中分配大量建設用地指標，且涉農地塊退出、流轉、抵押、放活等要求具有特殊性，有些項目難以建設落地，甚至存在爛尾工程。

（五）管理體制機制存在交叉和錯位

伴隨旅游業新業態、新場景、新模式不斷涌現，旅游景區管理愈加復雜，普遍存在多頭監管和監管滯后現象。例如，潛水、沖浪、游艇、海釣等海洋旅游新業態由多個部門監管，交通、海事、海洋、市場監管、公安、文旅、體育、規劃等部門職責交叉且含混不清，監管部門缺乏統籌協調。又比如，減免門票、發放文化和旅游消費券等惠民措施雖然對消費有較好的刺激作用，但在跨部門落實過程中，仍不同程度存在消費券變成“受氣券”“變質券”等現象，影響大眾消費體驗。

三、旅游業提質升級的政策建議

（一）加快建設新型旅游功能載體

圍繞國家文化公園、世界級旅游景區、城市和國家級旅游休閑街區、夜間文旅消費集聚區等建設，加強統籌協調，謀劃建設一批具有國家標識效應的新型旅游功能載體，推動形成“串珠成鏈、以線帶面”的旅游高質量發展空間格局。加快旅游業功能平臺建設升級，支持省屬國有旅游企業聯合地市文旅集團成立旅游企業聯盟，鼓勵組建省級旅游資源交易平臺，強化市場循環能力。用好涉旅國際論壇、博覽會、合作對話等交流平臺等，推動重點旅游項目觀摩、評選、推介、洽談和投資合作，強化重點旅游項目跟蹤管理和快速落地。

（二）推動旅游產品服務跨越升級

加強數字技術賦能，融入文物遺址、歷史建筑、工業遺產、農業遺產、非物質文化遺產、自然科學和現當代藝術等，培育發展文博旅游、非遺旅游、工業旅游、體育旅游、海洋旅游、冰雪旅游、鄉村旅游等新業態，推動文旅融合發展，加快發展旅游新基建。優化提升重要節點城市綜合交通樞紐旅游功能，謀劃開辟旅游專線，強化空鐵聯運、公鐵聯運，提升游客通景通村接駁、換乘和配套服務能力，完善旅游綜合公共服務體系。探索制定中小微旅游經營主體減租補租實施細則和承租指導價標準。

（三）合理規制旅游資源開發空間

嚴格城市生態環境分區管控制度實施和落地應用，在保障旅游業開發建設合理空間需求基礎上，嚴禁建設占地面積和投資規模巨大、內容重復低質的文化旅游項目。嚴守涉水生態保護紅線，強化沿河、濱湖、海岸帶開發規劃管控，合理控制開發強度及游客容量，全面排查涉旅違規建筑和圈占公共場地等問題。嚴格旅游景區生態環境治理，對衛生環境不達標且整改不到位的旅游景區實施降級管理。鼓勵串聯相關文化遺產、綠地和城市休閑公園、郊野公園等其他城市公共空間，協同推動旅游業發展，集約利用建設用地。

（四）建立健全旅游監管協調機制

加快推進旅游綜合治理體系和治理能力現代化，圍繞從業資格、環境條件、服務項目、安全條件和服務質量，強化國家標準管控和市場治理。加強旅游監管體制改革，明確部門職責，建立健全跨部門信息共享、聯合巡查、會商評估、安全預警工作機制。充分發揮全國12315平臺作用，廣泛動員社會力量參與價格監督。依托社會信用體系建設，完善經營者信用檔案。規范用好各類惠民消費券，實行旅游營商環境“紅黑榜”制度、旅游政務服務“好差評”制度和優化旅游營商環境投訴舉報回應制度。

（五）深化“人地錢”要素改革

大力推動旅游發展、文化創意等亟需加強人才隊伍建設，要有針對性地推動建立區域人才培育合作機制，加快制定出臺創業就業指引，保障旅游業從業人員權益。推動涉旅土地漸進式改革，鼓勵地方積極自主探索建立符合客觀實際的旅游發展用地保障機制，積極探索“政銀擔”模式，開展旅游業經營權抵押試點，鼓勵銀行業金融機構開發旅游業建設貸款、流動資金貸款、個人經營性貸款、票據融資等。探索“鎮、村、社、企”共同管理和互助模式，鼓勵大型涉旅企業開展對口幫扶，鼓勵村集體（合作社）參股發展旅游業開發。

■張涵/攝