“共建共治共享”視角下基層體育社會組織治理創新

徐頌峰，李兵

湖南財政經濟學院體育學院，湖南 長沙 410205

隨著我國經濟社會的快速發展，民眾對體育文化的需求日趨旺盛，各類以體育健身為基礎的非營利性基層體育社會組織蓬勃發展。根據《中國社會組織報告（2022）》，2021 年，我國體育領域社會組織共60 176 個，占社會組織總量的6.67%，僅次于文化領域［1］。基層體育社會組織是與民眾體育最直接、最初層的連接，是政府管理體育事務底層的延伸，也是國家開展社會治理的宏觀、中觀、微觀中的微觀層面［2］。一直以來，我國基層體育社會組織較難充分發揮作為社會組織的基礎優勢，存在著內外治理交困的問題［3］。當前體育治理創新的核心是構建一種共建共治共享的治理格局［4］。陳叢刊等從韌性治理層面提出了黨建引領的基層體育社會組織治理路徑［5］。

社會認同是實現體育治理主體地位的前提［6］。國內有關體育治理的研究文獻中，關于體育組織治理方面的研究主要集中于體育治理頂層設計相關的體育國家管理、治理，體育產業的發展，公共體育服務和基于國外體育治理發展的經驗借鑒等方面，未形成一定的學說體系。對體育社會組織的體育治理方面的研究較少，且大多側重于政府購買社會體育服務方面的研究，而深入基層體育社會組織治理的研究則更為罕見。

針對基層體育社會組織治理的現狀，在“打造共建共治共享的社會治理格局”思路的指引下，找準組織的利益訴求，正確認識并妥善處理組織內外各利益主體的關系，構建和完善基層體育社會組織體系，加快體育社會組織治理的創新，對最大限度地激發社會活力、推動社會和諧發展具有重要意義。

1 基層體育社會組織“共建共治共享”的學理基礎

1989 年，世界銀行探討非洲發展的報告中首次出現“治理危機”(crisis in governance)一詞，此后“治理”便被廣泛用于政治發展的研究中［2］。治理是社會統治方式的新發展，它不依賴于政府的權威，也不依賴于政府的制裁來實現社會的管理。一個國家的社會治理，既包括政府對社會的行政管理和政府對市場、企業的管理，也包括對基層體育社會組織這樣的非營利性組織的管理［7］，其本質是一種關系調適。基層體育社會組織治理側重的是面向大眾，針對基層體育社會組織內容開發、工作系統構建、社會功能實現和公共社會綜合效益調適的治理，并不包含基層體育學校及其教育這一外延。

“代理理論”“協同治理理論”“跨組織關系理論”“網絡理論”是基層體育社會組織“共建共治共享”的理論淵源。其中，“代理理論”視域下的體育治理，更傾向于合作導向的治理方式。這種治理方式有助于我們深入理解體育社會組織，特別是非營利性的基層體育社會組織［8］。“協同治理理論”主要適用于公共部門的體育行政管理，它倡導跨部門、跨層級、跨公民空間的機構或個人參與到體育的公共政策制定和實施中［9］。“跨組織關系理論”和“網絡理論”是近年來新興的體育治理研究切入點，即組織的治理不能單獨實現，需要組織間的積極互動。對基層體育社會組織治理，不能僅靠某個組織或某一類組織單一的力量來完成，而是需要聯盟系統或跨組織的力量來共同承擔。在我國社會轉型時期，基層體育社會組織的治理面對復雜的環境和組織內部發展的矛盾沖突。改革與創新我國基層體育社會組織的治理，需要從跨學科、跨理論的視角加以分析和研究。而基層體育社會組織“共建共治共享”的理論包含了代理合作、協同、互動、聯合等理念，適應了改革與創新發展的要求，有其科學性和實踐的可行性。

2 基層體育社會組織治理的困境

過去的幾十年，我國的體育治理取得了很好的成績，也積累了寶貴的經驗。但由于過去國家對基層體育社會組織的重視程度不夠，市場主體資源對基層體育文化活動配置不足，較難發揮基礎性作用。雖然基層體育社會組織積極參與和發揮出對體育事務和社會治理的功能，但其長期依附行政而生存，缺乏獨立的生存和成長空間。此外，基層社會組織自身存在一定的發展局限性：單個組織規模小、市場競爭力弱、社會地位得不到認可等問題長期存在。這些局限又進一步加強了基層體育社會組織對外部資源、經濟和人文等的依賴性，其發展和治理面臨著多重困境。

2.1 治理機制運行不夠順暢

從頂層設計和系統規劃的宏觀層面看，當前基層體育治理還缺乏全局性、制度性、系統性，這導致治理機制運行不夠順暢。首先，國家在治理的整體運行效率、資源投入、人力配置、監管評估等方面依然存在不足。其次，在體育社會組織治理整合機制方面存在碎片化情況。治理主體之間權責有待厘清，各部門間的協調也不夠順暢，治理系統化運行效率不高。體育專項政策法規不夠健全，影響了基層體育社會組織主體身份的確認，存在“以權代法”“人治”“潛規則”等不利于基層體育社會組織治理改革、不利于統籌和推進行政部門及社會多主體參與社會治理的因素。最后，基層體育社會組織缺乏獨立性，反過來影響了體育政策法規的制定，影響了基層體育社會組織參與體育治理的新型合作關系的形成。這些問題使基層體育社會組織的治理存在多重阻礙，不利于基層體育社會組織參與到推動體育發展的事務中，更好地服務于體育事業的改革。

2.2 資源配置結構存在失衡現象

在過去以政府為主體配置資源的背景下，市場無法直接、客觀而真實地反映現實需求，資源無法按照市場的需要自由共享，資源浪費和資源緊缺的情況并存，造成我國體育資源供需矛盾的加深。

盡管國家和政府出臺了《社會團體登記管理條例》等能推動體育發展的利好政策、行政法規，但在現有管理體制下，場地、器材等體育資源供給過剩和供給不足現象屢見不鮮，資源配置結構存在失衡現象。而民眾對體育運動的多元化、個性化的需求日益增長。要真正做好“自下而上”與“自上而下”的治理銜接、協調，體育管理體制改革勢在必行。

2.3 治理目標不夠具體

如何解決人民群眾日益增長的體育需求與資源供給不充分之間的矛盾，如何由傳統治理向政民協同新型治理轉變，如何由項目管理性治理走向活動普惠性共治［10］，都是涉及面較廣、與群眾生活切實相關的難點，治理難度較大。基層體育治理的內容不明確、不具體，缺乏組織治理的具體目標，沒有融入“社會參與”“社會管理”“社會和諧”等元素，深層次矛盾難以緩解。國外一些體育社會組織在治理方面的經驗值得借鑒。如英國的“Football 4 Peace”組織，其治理的目標就是以足球促進人與人之間的理解和生活品質，其社會治理功能得到了社會的認可。我國在基層體育社會組織的治理中，可以學習其他國家的治理經驗，明確具體治理目標和治理內容，促進組織的社會功能的發展，實現組織的社會價值，為解決社會問題服務。

2.4 治理方式粗放

長期以來，我國對體育社會組織的治理以維持社會穩定、和諧為核心，以行政手段為主，經濟手段為輔。行政手段是對基層體育事務展開管理和治理的程式化的治理方式，體現著“自上而下”的政策和國家事務管理模式。政府扮演著決策者、行為人和責任人的主體角色。政府下達命令、指令，頒發規定、政策等，“自上而下”垂直施行。其優點是治理效率高，但在處理基層體育社會組織的細節問題時，難免出現執行不到位等問題。

政府通過金融、產業財政、稅收等經濟手段均衡各方利益，其優點在于能促使體育社會組織行為符合社會內生與市場調節的要求。但在市場規則和法治環境不完善的情況下，這種調節方式也會失靈。

2.5 組織內部治理的復雜性

目前，我國基層體育社會組織占體育社會組織總量的70%左右，數量多，與群眾生活息息相關，其地位和作用在社會治理中極為重要。據走訪發現，無論是依靠行政力量推動而成立的基層體育社會組織，還是依靠民間人士推動而成立的新型基層體育社會組織，皆存在相應的治理困境。

2.5.1 內生力不足

基層體育社會組織治理起步較晚，在體育治理的現代化進程中，受體制機制的影響和制約，其對外部資源、經濟和人文環境具有較強的依賴性。這種先天的依附性反過來又在一定程度上影響了基層體育社會組織的自我發展能力和內生創新力。同時，基層體育社會組織及其他非營利性組織，不具備行政屬性，組織的運行既不能追求利潤，又得不到國家的財政支持，只能靠組織內部成員的集資或者民間體育項目的贊助來求生存，發展艱難。

基層體育社會組織本身也存在很多問題：自我管理意識不強，缺乏自律意識；自治能力、民主選舉和決策能力及監督能力不足；組織成員的專業化程度不高，缺乏專業素養的專職人員；老齡化問題突出；人才缺乏和人員流動性大等。財力和能力方面的缺失，使基層體育社會組織的整體治理能力極其薄弱，嚴重影響了基層體育社會組織的社會結構功能發揮，阻礙了其參與社會治理的進程。

2.5.2 主體地位缺失

基層體育社會組織不僅在財力和能力方面有缺失，而且大多沒有真正的合法性身份和正式的組織管理制度。沒有合法的身份，既得不到政府的支持，又得不到市場和社會的認可，難以參與市場競爭，經費不足的問題也難以解決。基層體育社會組織主體地位缺失及其基本的服務職能表達不暢，使其不能有效承擔社會的基本公共體育服務供給。財力、能力的缺失，使基層體育社會組織治理機制運行不暢，變革困難重重，基層體育社會組織的主體地位得不到有效體現。

2.5.3 組織邊界模糊

基層體育社會組織的組織邊界模糊，成員的流動性、異質性較強，尤其是以互聯網和信息技術為基礎而組建的體育社會組織，如體育項目興趣群體、民間體育賽事群體等，這種具有較強的“虛擬”特質的新型基層體育社會組織，很難使用規范且行之有效的組織管理規章對其進行管理，給組織的管理、控制等工作帶來較大挑戰。

3 基層體育社會組織的治理創新

基層體育社會組織治理屬于社會治理最底層最重要的組成部分，其多元性和復雜性的特點，決定了其治理不只是政府部門的職責，而是一套“全社會”治理的體系，是一套“共建共治共享”的多元治理、協同發展的體育治理體系。需要在厘清基層體育社會組織治理困境背后運行的復雜機理的基礎上，通過深化管理體制改革和管理創新，在實踐中紓解基層社會體育社會組織的發展困境，逐步從傳統的治理向著全社會共治、善治的體育社會組織治理方式轉變。

3.1 機制創新：打造多元主體參與治理的系統性機制

現有的治理模式、基層體育社會組織力量薄弱，造成體育組織機制運行不暢。要實現體育社會組織“共建共治共享”的改革與創新，可從以下幾方面入手。一方面，政府要在宏觀上樹立體育公共服務理念，做好頂層設計。首先，要建立健全基層體育治理的法規和政策體系，盡快確立基層體育社會組織的合法地位，并對其結構和總量進行宏觀調控；其次，要從多方面強化基層體育社會組織發展的政策、資源，以支持其建設。另一方面，通過行政轉移和放權，實現政府對基層體育社會組織的服務職能轉變。發揮政府主導作用，引導、鼓勵和扶持基層體育社會組織的發展。同時，優化權力的配置，實現體育行政管理向社會和市場“讓利”，并逐步退出體育資源的配置環節。以此為多元主體參與基層體育社會組織的治理創造條件。

參與社會治理的主體要注重自身建設，不斷提升自身的社會認同感和組織治理能力，做到自律、自治而專業。首先，構建基層體育社會組織行業自律機制。我國對基層體育社會組織缺乏必要的規范和引導，但一些地方性組織已經出現并成立了行業聯盟，以加強行業內部的溝通、交流和互動。其次，構建科學的基層體育社會組織內部制度體系。要設定合理的組織目標，使之與影響組織運行的相關因素契合，構建能覆蓋組織內部人、財、物控制的制度細則。除了制度化管理外，還應關注組織文化、社會責任感和價值觀等對組織活動和決策產生重大影響的因素。最后，建立基層體育社會組織的專業自律機制。讓行業組織和專業組織加入基層社會組織治理，建立基層體育社會專業機制，通過評估和輿論等手段，監督基層體育社會組織，敦促基層體育社會組織遵守相關法律法規。

3.2 結構創新：強化多元主體之間的關系，構建復合治理結構

治理不僅是政府和公民對公共生活的共同管理，更少不了社會各角色在公共事務中的交流與合作，這是國家提出“共建共治共享”治理新思路的根源。基層體育社會組織治理的創新，需要挖掘其網絡結構的特征，促使各組織共同參與到基層體育事務中來，并協同行動，形成“善治”新格局。政府、市場、公眾和基層體育社會組織則是“共建共治共享”的“四中心”，如果不能處理好政府、市場、公眾和基層體育社會組織這四者的關系，不能平衡政府、市場、公眾、組織等所有相關利益者之間的關系，就不能從根本上化解基層體育社會組織的發展困境。組織不能發展，治理將是無效和失敗的。

要加強多元主體的合作和互動，就要構建集協同、法治、精細化和“人本化”為一體的復合治理模式（見圖1）。在這種復合治理模式中，讓“協同治理”“精細化治理” “法治化治理”和“柔性治理”（或“人本治理”）這四個子模式相互作用，產生聯動效應。通過互動和耦合的動態調整，與時俱進，靈活應對和有效化解基層體育社會組織治理中的矛盾與問題。

圖1 基層體育社會組織治理復合模式

3.3 內容創新：明確基層體育社會組織的治理內容

我國基層體育社會組織的治理離不開政策法規、組織、人、財、物等，因此，有必要圍繞這幾個方面展開工作，細分組織治理的主要內容。具體而言，基層體育社會組織治理的內容包括五大模塊（見表1）。

表1 基層體育社會組織治理的主要內容

在這些治理模塊中，建立健全基層體育社會組織治理的政策法規是“共建共治共享”的頂層設計，具有重要的戰略指導意義。基層體育社會組織的網絡建設是為基層體育社會組織搭建的互助、互治平臺，是組織活力的源泉和組織治理有益的載體。基層體育人才培育和支撐體系建設對社會治理有著基礎性的支撐作用，離開“人”，組織如“無源之水”，組織治理如“無本之木”。建立健全基層體育服務資助體系決定著基層體育治理的效率，資金的投入規模影響著基層體育社會組織發展的體量，資金的使用效率直接影響著基層體育社會組織發展的效率。體育場地、設施、設備的網絡建設，是基層體育社會組織建設重要的物質基礎，也是基層體育社會組織治理的外部影響因素，是體育組織建設和發展的保障。

3.4 方式創新：優化基層體育社會組織的治理方式

體育治理方式是體育治理的具體操作層面，是治理主體基于約束條件而采取的選擇策略。治理方式是否契合現實情況，能否以靈活多樣的方式科學合理地處理問題，對體育治理績效和治理結構演變有著至關重要的影響。

歷史經驗和現存事實表明，運用單一的治理方式有利有弊，依靠單一手段治理體育事務效果有限。所謂“善治”就是要綜合運用各種手段治理體育事務，在堅持慎用行政治理、善用經濟治理、慣用法律治理的原則上，倡導行政、經濟、律法、自治和公眾參與等治理方式的多樣性，依據現實條件和相關因素的變化選擇不同的治理手段，構建基層體育社會組織治理方式的“善治”格局，如圖2 所示。

圖2 基層體育社會組織治理方式“善治”格局

基層體育社會組織“善治”的實現路徑在于以下幾個方面。第一，由行政手段轉為救助和監督手段，政府的相關行政部門承擔著對基層體育社會組織實施終極救助和監督的責任。只有在經濟手段、法律手段、社會手段失靈時，才可啟動行政手段，以確保體育市場的健康運行和體育組織的良性發展。第二，制定產業政策、稅收政策，優化投資環境，引導社會資本供給體育公共產品，通過經濟手段服務于市場主體，并促成市場的良性競爭。第三，“依法治體”是改善基層體育社會組織治理的主要方式，是實現體育治理現代化的根本起點。發揮律法功能需立足于保障和仲裁兩方面。所謂“保障”，即在完善體育相關或專項體育法律法規的基礎上，保障市場主體的自主權、社會公眾的健身權和體育社團的自治權等權利。“仲裁”則是依據相應法律法規，公平公正地處理體育糾紛事件。第四，公眾的參與和監督是公共體育權力集中的表現，要充分發揮公眾的力量來推動基層體育社會組織的健康發展。第五，基層體育社會組織治理最終需要通過其內部的治理控制得以實現，只有增強自我管理意識，提升自治能力和水平，從內部形塑出共建、共治與共享治理格局，外部資源才能發揮推動其健康發展的作用。通過上述多樣化的手段，對基層體育社會組織展開優化治理，最終實現體育的“善治”目標。