基于政策多維度分析的中國科技人才政策量化研究

李 欣，馬文雅，林芬芬

(1.北京工業大學經濟與管理學院，北京 100124；2.科技部科技人才交流開發服務中心，北京 100045)

0 引言

科技人才作為創新發展的關鍵要素，是實現高水平科技自立自強的重要基礎，其規模和質量影響國家創新能力和綜合實力[1-3]。當前國際科技競爭加劇，科技人才政策作為科技人才資源開發的重要依據[4]，對于推動科技人才事業發展有重要作用。黨的二十大報告指出，將實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策作為新時代科技人才政策體系建設的目標。優化和完善新時代科技人才政策體系是實現人才強國、高水平科技自立自強的重要保障。從1978年到2021年改革開放40多年來，中國政府出臺了哪些科技人才政策？政策發布主體和形式有哪些？政策重點關注科技人才的哪些方面？所采用的政策工具類型有哪些？政策歷史演進和階段性特征是怎樣的？現有政策體系如何進一步優化和完善？對于這些問題的回答，需要對中國現有的科技人才政策進行量化分析。

目前，學者關于中國科技人才政策的量化分析主要從以下視角展開：①基于政策多維度的量化分析。由于政策本身具有多維特征[5]，包括發文部門、政策文種、政策工具等，綜合考慮多維屬性進行政策量化分析成為近年來的研究熱點[6-8]。有學者[9]從政策年度、政策類型、頒布主體和政策文種4個維度對廣東省2006—2015年的人才政策進行研究。也有學者[10]構建了基于政策發文數量、發文部門、政策文種、適用對象、政策類型的五維分析框架，從不同維度分析湖北省科技人才政策的特征。還有學者[11]聚焦科技人才評價政策，基于政策工具、政策要素、政策目標、政策效力4個分析維度展開量化研究。②政策變遷研究。政策變遷是指通過調整政策內容使得政策不斷修正變化最終成為新政策的過程，包括新政策的頒布、現存政策的修正或廢止[12]。當前研究政策的演變特征與發展趨勢是政策量化研究的一個重要分支，學者聚焦不同領域的政策研究其演變趨勢[13-14]。一些學者[15]針對科技人才政策的變遷研究，將1978—2017年的科技人才政策發展歷程劃分為5個階段，從政策數量、政策要素等方面研究科技人才政策演進的階段特征。也有學者[16]回顧改革開放40年來中國的科技人才政策，提煉出各個階段的特征并展望科技人才政策未來發展趨勢。科技部人才中心政策研究小組[17]以十八大以來的科技人才政策為研究對象，按照時序建立政策要點清單展示科技人才政策的改革脈絡。但現有針對中國科技人才政策量化分析的研究大多選擇政策發文數量、發文部門、政策文種等維度進行統計分析，研究維度較少，不足以涵蓋科技人才政策文本中所隱含的全部信息。此外，目前大多研究只聚焦政策的外在特征，對政策文本內容深度挖掘的較少。

基于上述分析，本文提出一個包含科技人才政策外部屬性特征和政策文本內容特征的六維度分析框架，從政策發布年度、發文部門、政策文種、政策類別、政策工具、政策主題6個維度對科技人才政策進行全面的量化分析，其中，發布年度、發文部門、政策文種、政策類別屬于科技人才政策的外部屬性特征，政策工具和政策主題屬于科技人才政策的文本內容特征。本文以1978—2021年中國科技人才政策為研究對象，利用六維度分析框架對科技人才政策進行量化分析，嘗試揭示科技人才政策演進特征，識別政策發文主體及其合作模式演變特征，厘清政策文種及政策類別的階段性特征，觀測政策工具結構布局，探究政策主題演變，從不同維度探索科技人才政策演變規律及其內在邏輯和發展趨勢，以期為新時代中國科技人才政策體系優化和完善提供參考。

1 數據來源與研究方法

1.1 數據來源

在數據收集過程中，對科技人才政策的檢索關鍵詞進行擴展延伸。科技人才的定義隨著時代的發展不斷演變[18]，改革開放初期，科技人才是知識分子的一部分；發展到現在，科技人才的范疇越來越豐富，包括高層次人才、高技能人才、緊缺人才等。為此，本文將科技人才政策的檢索關鍵詞擴展為包括科技人才、科技工作者、知識分子、高層次人才、高技能人才等與科技人才直接相關的關鍵詞，以便更好地對政策數據進行收集。在政策檢索時，首先在科技部科技人才交流開發服務中心政策數據庫、中央政府及相關部門網站以擴展關鍵詞進行全文檢索。其次，在北大法寶法律法規數據庫等專門的法律法規政策網站按照擴展關鍵詞進行全文檢索。最后，按照以下原則對政策數據進行篩選：①政策內容應與科技人才主題密切相關，剔除只提及科技人才但關聯度過低的政策文本。②選取國家層面的政策，包括中央政府及國家部委發布的科技人才政策。③政策文種選取法律法規、意見、規劃等體現政策意圖的類型，剔除批復、工作報告等類型的政策文本。最終得到638份科技人才相關政策文本作為有效研究樣本，并構建科技人才政策數據庫。

1.2 研究方法

政策文獻計量采用數學、統計學等學科方法對政策文獻進行定量化研究[19]。政策內容分析則關注政策文本內容，基于定性研究將文本轉化為方便處理的結構化數據，并對結果做定量的統計分析[20]。政策文獻計量與政策內容分析結合，綜合定量研究與定性研究，在深入挖掘政策文本信息的基礎上進行客觀的數據統計分析，提高科技人才政策分析的全面性和準確性。因此，本文將政策文獻計量和政策內容分析法相結合，對科技人才政策進行量化分析，以揭示中國科技人才政策演變特征。

一篇政策文件中包含政策發布時間、發布機構、正文等基本結構要素，在政策文本中也有政策工具、政策目標等多角度的特征[21]，因此政策文件具有多維屬性。政策文獻計量已在政策發布年度[22]、政策發布主體[23]、政策文種[24]等外部屬性的量化分析上得到廣泛使用，政策內容分析則更多地應用于政策工具[25]、政策主題[26]等維度的信息挖掘。為全面了解科技人才政策多維度視角下的特征，本文提出一個政策六維度分析框架，從時間維度、主體維度、文種維度、類別維度、工具維度、主題維度開展科技人才政策量化分析。在此框架中，首先，從時間、主體、文種、類別4個維度，采用政策文獻計量對科技人才政策的外部屬性即發布年度、發文部門、政策文種、政策類別進行量化分析，揭示科技人才政策演變特征；其次，從工具、主題2個維度，采用內容分析法對科技人才政策的文本內部信息即政策工具、政策主題進行深度剖析，揭示政策工具結構和政策主題演變特征；最后，基于6個不同維度對科技人才政策的演變特征和發展趨勢進行總結，研究框架如圖1所示。

2 科技人才政策量化分析

2.1 時間維度

為了研究中國科技人才政策的演變過程和特征，本文對收集到的科技人才政策進行階段劃分。依據科技體制改革、科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略等關鍵性歷史性事件及戰略出臺的時間節點將科技人才政策的發展過程劃分為5個階段，分別是恢復調整階段 (1978—1984年)、深入改革階段 (1985—1994年)、積極推進階段 (1995—2002年)、戰略發展階段 (2003—2011年)、創新發展階段 (2012—2021年)[15，27-28]。

時間維度圍繞政策發布年度展開分析，政策發布年度反映出科技人才政策的整體演進特征[5]，科技人才政策年度發文數量如圖2所示。可以看出，自1978年以來，科技人才政策發文數量雖然存在一定的起伏，但總體呈現上升趨勢。除了在深入改革階段政策數量略有下降外，其他階段均出現了政策數量的增長。在戰略發展和創新發展兩個階段發布科技人才政策將近500份，超過前3個階段的發文數量總和，占據科技人才政策總量的78.1%。科技人才政策數量持續增長表明國家對科技人才工作越來越重視。

圖2 1978—2021年中國科技人才政策年度分布

2.2 主體維度

主體即政策發文部門，通過分析政策發文部門能夠識別出科技人才政策發文核心主體并探究部門間合作網絡結構特征。通過統計發現，自1978年以來有近100個部門參與科技人才政策的制定和頒布，總發文量位于前10位的發文部門見表1。表1展示了發文部門的單獨發文量、聯合發文量和總發文量。從表1可以看出，科技部總發文量最多，共參與制定208份政策，占比高達32.6%，其聯合發文量也最多。由此可以看出，科技部作為科技主管部門[29]，在科技人才政策制定和頒布過程中占據核心地位。此外，人力資源和社會保障部、教育部和財政部總發文量也較多，均在100份以上，也是科技人才政策制定的主要部門。國務院單獨發文量最多，其行政級別較高，單獨發布的政策多為條例等類型的文件。除國務院和國務院辦公廳之外，其余部門聯合發文量均多于單獨發文量。由此可見，聯合發文已成為科技人才政策制定的主流趨勢。

表1 科技人才政策發文情況 (前10位) 單位：份

由于本文研究時間跨度大，在此期間內經歷了8次機構改革，部分發文部門名稱發生變化，為此在分析各階段發文部門合作網絡時仍采用當時的發文部門名稱，但在發文部門總體統計分析時將發生變更的部門統一歸并到最新的名稱中。

為了更加詳細地了解1978—2021年科技人才政策聯合發文的情況，本文基于階段劃分，對恢復調整階段、深入改革階段、積極推進階段、戰略發展階段及創新發展階段科技人才政策的發文部門合作情況進行分析。各階段的發文部門合作網絡如圖3～圖7所示。圖中的節點代表發文部門，節點之間的連線表明兩部門之間存在聯合發文的關系，節點越大代表該部門與更多的其他部門聯合發文，連線越粗代表兩部門間聯合發文次數越多。此外，本文借鑒魏娜等[30]、于琦等[31]、胡文伯等[32]關于網絡構型的研究，依據網絡中心勢和網絡密度將中國科技人才政策部門合作網絡劃分為協調型、中心—邊緣型、分散—耦合型、松散型4種網絡構型。

圖3 恢復調整階段 (1978—1984年)發文部門合作網絡

從圖3中可以看到，在恢復調整階段聯合發文的政策數量占比為43.8%，共有26個部門參與。該階段各發文部門聯系較少，聯合發文尚未成為主流趨勢，合作模式較為簡單，網絡密度較小，而網絡中心勢相對較高，說明網絡存在向某主體權利集中的趨勢。因此，網絡呈現為中心—邊緣型構型。

從圖4可以發現，深入改革階段聯合發文的政策數量占比為16.7%，在聯合發文的7份政策中僅有1份是三部門聯合發布，其余均為兩部門聯合發文，共有12個部門參與。由于參與聯合發文的部門變少，且部門間合作次數減少，因此網絡密度小，網絡中心勢為0.110，也相對較小，即網絡中權利分布相對均勻，不存在權利集中的情況，并且網絡中部門合作稀疏。因此，網絡屬于松散型網絡構型。該階段發文部門合作網絡變稀疏原因是：①國務院機構變更[33-34]，對相同或相近業務的部門進行了整合，同時裁減了一些專業管理部門，導致發文部門數量減少。②在該階段的42份政策中，有23份均是由行政級別較高的中共中央、國務院及全國人大常委會發布，這類行政級別高的部門多傾向于獨立頒布政策，參與聯合發文的情況較少，這也反映出國家對科技人才工作的重視。

圖4 深入改革階段 (1985—1994年)發文部門合作網絡

由圖5可知，積極推進階段聯合發文的政策數量占比為46.58%，共有32個部門參與。在聯合發布的34份科技人才政策中，有15份政策為三部門及以上聯合發文。由此可見同一份政策聯合發文的主體越來越多樣化，并且部門之間的合作次數增加，網絡中節點之間的連線更加密集且線條變粗，說明網絡中部門合作更加緊密且存在向某個主體權力集中的趨勢，呈現為協調型網絡構型。

圖5 積極推進階段 (1995—2002年)發文部門合作網絡

從圖6可以看到，戰略發展階段聯合發文的政策數量占比為49.12%，參與聯合發文的部門數量顯著增加，共有63個部門參與。網絡中節點數量增加，網絡密度變高，為0.269，但網絡中心勢僅為0.100，即網絡內部聯系緊密且沒有向某主體權利集中的趨勢，為分散—耦合型網絡構型。

圖6 戰略發展階段 (2003—2011年)發文部門合作網絡

從圖7中可以發現，創新發展階段聯合發文的政策數量占比46.6%，共有77個部門參與，在5個階段中參與部門數量最多。該階段合作網絡密度高達0.417，網絡中心勢小，僅為0.085。因此，合作網絡為分散—耦合型構型。在該網絡中部門之間的聯系比較密切，且沒有權力集中的情況。

圖7 創新發展階段 (2012—2021年)發文部門合作網絡

為進一步了解科技人才政策合作網絡結構，本文測度了各階段的合作網絡指標，結果見表2。其中，網絡規模是參與聯合發文的部門數量，網絡關系數是聯合發文的政策數量，網絡聯結頻次是部門之間聯合發文的總次數，網絡中心勢衡量網絡是否有向某個主體權力集中的趨勢，網絡密度表示網絡中主體間合作的緊密程度，網絡構型是根據中心勢和密度分類得到的。

表2 科技人才政策各階段部門合作網絡指標

從5個階段的網絡結構演變可以看出，科技人才政策合作網絡規模總體上呈現不斷增大的趨勢，參與聯合發文的部門增多，從最初的26個增加到77個部門。網絡關系數和網絡聯結頻次近年來出現明顯增長，在創新發展階段網絡聯結頻次高達2250，體現了部門間的合作越來越頻繁。網絡構型經歷了 “中心—邊緣型—松散型—協調型—分散—耦合型—分散—耦合型”的演變，最初權利相對集中，科技人才政策的發文部門存在中心邊緣結構。而隨著時間的推移，科技人才政策發文的參與部門越來越多樣化，部門間合作不斷緊密，權利在不同部門間的分布變得更加均勻，網絡結構更加均衡，更大程度上發揮了各部門在科技人才政策制定過程中的作用。

2.3 文種維度

政策文種一定程度上體現了政策效力[6]，通過文種維度的分析可以揭示科技人才政策的權威程度和實施力度。中國科技人才政策涉及的文種類型豐富，主要分為通知、意見、辦法、法律等12種類型，各個階段政策文種分布情況見表3。其中，以通知、意見類型為主，二者占比高達65.7%。從發展階段看，除了意見持續增長以外，其他類型的文種分布均存在一定的波動，從積極推進階段開始，出現了很多新的文種，如方案、規劃等，科技人才政策的文種類型得到進一步豐富。從政策文種的特征看，我國出臺的科技人才政策偏向規范性和指導性較強的通知、意見、規劃等文種，而側重于約束性和實踐性的辦法、方案等文種占比較少。

表3 1978—2021年不同階段政策文種分布

2.4 類別維度

本文根據科技部人才中心政策研究小組對科技人才政策類別的劃分[17]，依據科技人才工作內容和政策功能將政策類別分為人才發現與遴選、教育與培養、使用與集聚、激勵與引導、開放與合作、學風與文化、機構與平臺、管理與服務、戰略與規劃、人才安全10個類別。如果同一政策文本涉及多個政策類別，則根據政策類別分別計算頻次。

如圖8所示，自1978年以來，中國科技人才政策涉及到科技人才發展的各個方面，以使用與集聚、激勵與引導為主，占比高達40.4%；科技人才相關的戰略規劃較少，占2.99%；涉及到人才安全的科技人才政策最少，僅占0.75%，且并沒有專門針對人才安全的政策，在638份政策中只有8份在其中的條款中涉及維護科技人才安全。這10個類別的政策數量從整體趨勢看均呈現增長趨勢，其中教育與培養、激勵與引導、開放與合作、學風與文化、機構與平臺、機構與平臺這6個類別的政策數量持續增長，人才使用與集聚和激勵與引導在各個階段占比都較高，由此可見科技人才的使用和激勵是政策的持續關注點。

2.5 工具維度

政策工具即政府通過影響政策領域實現政策目標所采用的具體手段或方式[35]，通過工具維度的分析可以觀測到政策工具結構分布情況。根據Rothwell等[36]對創新政策的分類，并結合科技部人才中心政策研究小組的劃分，本文將政策工具分為供給面、需求面、環境面3類。其中，供給面政策工具通過科技人才評價、培養、激勵、管理和引進等方面來推動科技人才隊伍的建設；需求面政策工具包括科技創新規劃、科技事業發展、產業發展和科技體制改革，起到拉動科技人才發展的作用；環境面政策工具間接影響科技人才發展，通過科技人才規劃、公共服務、人力資源市場、監督約束和創新主體改革與評估等方面為科技人才營造良好的成長環境。

本文對收集到的科技人才政策進行政策內容編碼，編碼方式為 “政策編號-條款編號”，如果某政策條款中使用了多種政策工具，則對其重復編碼，最終得到2006個編碼單元。通過對編碼結果進行統計分析來進一步了解政策工具使用情況，可以看出，供給面政策工具占比最高，最初占比高達82.8%。隨著科技人才政策不斷調整發展，其占比呈現下降趨勢，但在創新發展階段的政策條款中，仍有將近一半的條款使用了供給面政策工具。需求面政策工具最初的使用頻率最少，但其占比持續上升，成為第二大常用的政策工具。環境面政策工具的使用相對穩定，其所占比例雖然不斷波動，但總體呈現上升趨勢，在戰略發展和創新發展階段占比穩定在20%左右。

由圖9可以看出，在供給面政策工具中，科技人才培養和激勵使用最多，在各個階段都被頻繁使用。在科技人才培養中教育和培訓并重，科技人才激勵中的收入分配、成果轉化激勵、獎勵等三方面的政策舉措相對均衡。科技人才評價在戰略發展和創新發展階段的使用頻次明顯增長，特別是自黨的十八大以來增長比較明顯，政策內容著重聚焦于科技人才的職稱評審、績效考核評價等。科技人才引進使用相對較少，但總體上呈現上升趨勢，說明人才引進服務在不斷完善。在戰略發展和創新發展階段形成了以科技人才評價、培養和激勵為主導的供給面政策工具分布。

圖9 不同階段政策工具二級分類使用情況

在需求面政策工具中，產業發展的使用頻次最高，占比高達56%，并且在不同階段發展過程中持續增長。在產業發展中重點關注創業支持與服務，也有一部分政策使用稅收優惠來鼓勵科技人才創新創業。科技體制改革在戰略發展和創新發展階段的使用頻次明顯增長，成為創新發展階段需求面政策工具的重要組成部分。對于科技創新規劃政策工具的使用呈現上升趨勢，但總體使用頻次仍然較少。

在環境面政策工具中，以公共服務為主，占比為45.54%，從積極推進階段開始使用頻次均高于其他政策工具二級分類，科技人才公共服務的政策體系在戰略發展階段實現逐步完善，成為環境面政策工具的主要構成部分，其中科技資源共享和科技人才信息服務的使用情況相對均衡。自1985年以來，創新主體改革與評估的使用頻次開始增多并保持相對穩定。監督約束類政策工具在戰略發展階段得到廣泛使用，并在創新發展階段成為主要的環境面政策工具。科技人才規劃的使用隨著階段發展持續增長，自黨的十八大以來其使用頻次漲幅明顯。

2.6 主題維度

為了進一步深入研究政策內容，本文基于主題維度對科技人才政策的主題詞展開分析，以挖掘政策內容，探究政策主題演變特征。采用結巴分詞對政策文本進行分詞，并運用TextRank方法從每篇政策中提取核心關鍵詞，作為該篇政策的主題詞。TextRank方法是一種基于圖的關鍵詞抽取算法[37]，運用PageRank的思想對文本中的詞項進行重要性排序，利用共現關系通過算法迭代抽取關鍵詞。將高頻政策主題詞導入網絡分析軟件Gephi，基于主題詞共現進行聚類分析，各階段主題詞聚類的結果如圖10～圖14所示。

圖10 恢復調整階段 (1978—1984年)主題聚類

從圖10可以看出，恢復調整階段政策著力點在于與科技人才個體發展密切相關的人事管理制度，恢復高考及研究生制度，啟動留學生制度，規范人員兼職和離退休年齡等管理安排，人才政策涉及的范疇相對較窄。這一階段的政策主題包括：①出國留學及回國安排；②研究生管理；③科技獎勵制度；④科技人員兼職及離退休；⑤畢業生分配及人才流動；⑥技術職稱評定。

從圖11可以看出，深入改革階段的人才政策主要圍繞科技體制改革展開，提升科研人員地位并提高待遇，啟動科研機構改革，擴大機構自主權，放活放寬科技人才管理制度，實行聘用制等給科技人員 “松綁”，完善博士后、職業教育和繼續教育等制度，科技人才管理思路和手段發生了轉變，以更好地適應科技創新規律和人才市場規律。這一階段政策主題主要包括：①科技人員工資待遇；②專業技術職務聘任制；③博士后制度；④職業教育與繼續教育；⑤科研機構改革；⑥科技人員兼職及離退休。

圖11 深入改革階段 (1985—1994年)主題聚類

從圖12的聚類結果可以發現，積極推進階段的人才政策體現了 “科教興國”戰略的要求，主要著力點在于科技人才培養體系和激勵機制不斷完善，海外高層次人才引進力度不斷加大，科技人才的科研平臺不斷搭建，科技人才隊伍建設的相關政策不斷完善。這一階段政策主題主要包括：①職業教育；②科研平臺建設；③項目及基金管理；④留學人員回國安排及海外高層次人才引進；⑤科技獎勵制度、科技成果轉化激勵與知識產權保護；⑥科技人才培養規劃。

圖12 積極推進階段 (1995—2002年)主題聚類

從圖13可以看出，戰略發展階段的人才政策重點在于落實人才強國戰略要求來構建科技人才政策框架，在人才激勵、評價、流動、引進、管理等制度方面進行了積極探索實踐，推動科技人才政策體系框架的初步形成。這一階段政策主題主要包括：①博士后制度；②項目及基金管理、經費管理與知識產權保護；③留學人員回國安排及海外高層次人才引進；④科技人才培養規劃；⑤科研誠信建設與科普；⑥事業單位改革；⑦股權激勵與科研平臺建設。

圖13 戰略發展階段 (2003—2011年)主題聚類

由圖14可以看出，創新發展階段的科技人才政策主要是在原有科技人才政策體系框架的基礎上進行深化完善，以激發科技人才活力為目標推進人才體制機制改革，強化補短板、填空白，著力點體現在建立以增加知識價值為導向的收入分配制度，構建以創新價值、能力、貢獻為導向的人才評價體系，改進完善中央財政科技計劃項目和經費管理為科研人員減負，促進人才順暢有序流動，推進科研自主權改革、提高人才服務資源供給水平等方面，為科技人才支撐科技創新發展營造了良好的政策環境。這一階段的政策主題主要包括：①項目及基金管理與人才管理機制改革；②海外高層次人才引進；③科研誠信建設與科普；④高等教育；⑤職業技能培訓與科技人才培養規劃；⑥人才流動；⑦科研機構改革；⑧科技成果轉化激勵；⑨人才資源服務；⑩人才評價機制改革；創新創業支持。

圖14 創新發展階段 (2012—2021年)主題聚類

通過對上述不同階段政策聚類主題進行梳理，將政策主題與政策類別相結合進而得到中國科技人才政策主題演變圖，如圖15所示。可以發現，在不同政策類別下，政策聚焦點有所不同，政策主題不斷變遷。對于不同政策類別下的主題演變，采用不同的形狀節點進行標識。從圖15可以看出，自1978年以來，科技人才政策聚焦的主題逐漸豐富，從主題數量看，由恢復調整階段的7個主題增加到創新發展階段的14個主題；從政策類別下的主題演變可以看到，各個階段的科技人才政策關注點有所不同，具體如下。

在人才發現與遴選方面，從技術職稱評定到專業技術職務聘任制再到人才評價機制改革，科技人才評價制度自建立后不斷向科學化、規范化、多樣化發展，政策關注點突破了最初的職稱評定，逐步轉向實行分類評價、突出品德評價等更加科學合理的評價機制，評價 “指揮棒”的導向作用更加突出。

人才教育與培養在5個階段持續受到關注。教育體系不斷完善，建立了博士后制度并積極發展職業教育、繼續教育等，隨著人才自主培養要求的提出，高等教育也成為近年關注的熱點，同時，通過推行終身職業技能培訓制度、開展企業新型學徒制等大力發展職業技能培訓。此外，人才培養規劃不斷出臺，目標人群更加細化，逐步形成了分層次、多渠道的人才培養體系。

人才使用與集聚一直是科技人才管理工作的重點。最初關注兼職與離退休以及畢業生工作分配的問題，以合理安排人才資源，解決改革開放初期人才緊缺的問題。此后，為鼓勵科技人才積極開展科研工作，為科研人員松綁減負，國家出臺一系列的項目及基金管理辦法并進一步優化科技計劃項目管理，規范經費使用。特別是十八大以來，在創新驅動發展戰略的引導下，支持科技人才開展創新創業活動，同時積極促進人才合理流動以引導科技人才服務企業、服務基層等，促進區域協同發展。

人才激勵與引導自改革開放以來持續受到關注，人才激勵的方式逐漸完善。在建立起科技獎勵制度后，開始關注科技人員的工資待遇問題，同時在科技成果轉化和知識產權管理方面出臺相關政策，激發科技人才參與科技創新活動的積極性，并且科技成果轉化激勵逐漸成為人才激勵的重要組成部分。此后，開始實施股權激勵，建立長期激勵制度，進一步完善人才激勵政策體系。

關于開放與合作，政策的關注點由最初的出國留學及回國安排轉變為海外高層次人才引進。自改革開放以來，留學人員回國工作安排政策體系逐步完善，特別是 “人才強國”戰略提出后，在鼓勵留學人員為國服務的同時，重視引進國外智力，加大海外高層次人才引進力度成為關注熱點。

學風與文化方面的政策發展較晚，但已逐步建立起一套完備的體系。由最初關注科學道德建設、處理科研不端行為擴展到優化學術環境、弘揚科學家精神、科技工作者道德自律等方面；科普工作也得到快速發展，從科普基礎設施、科普宣傳、科普信息化等方面加強科普能力建設，科研誠信和科普建設成為學風與文化發展的兩大核心。

機構與平臺類別下的政策主題圍繞著機構改革和平臺建設演進。科研機構改革作為政策聚焦點持續受到關注，從推進科研機構人事制度、管理體制改革到擴大科研機構自主權等一系列改革舉措陸續出臺。與此同時，科研平臺的類型日益豐富，不同類型的平臺不斷建設和發展。

關于管理與服務，該政策類別下的關注熱點較少，主要是由于人才管理與服務相關內容大多以條款形式出現在綜合類政策中，很少有專門的政策出臺。人才資源服務、人才管理體制改革在創新發展階段成為關注熱點。在人才資源服務方面，積極培育人力資源市場，構建開放的人才市場體系，鼓勵人力資源服務業發展并提高服務質量；在人才管理體制改革方面，通過推動人才管理部門簡政放權、落實用人主體自主權、加強人才管理法制建設等來健全科技人才管理服務體系。

政策類別中的人才安全、戰略與規劃在聚類主題中均未得到體現。由于人才安全方面的政策數量極少，并且缺少專門性的政策，數量過少不足以形成主題。而政策類別中的戰略與規劃，以綜合性政策為主，其中的主題囊括了人才發展的各個階段，包括發現與遴選、教育與培養等，因此戰略與規劃的主題大多蘊含在其他的政策類別中，聚類主題中沒有單獨出現戰略與規劃主題。

3 結論

(1)從時間維度看，科技人才政策發布數量總體上呈現增長態勢。恢復調整和深入改革階段政策發文數量較少，但在2002年 “人才強國戰略”提出后，政策數量出現明顯增長，科技人才政策總量的近80%都是在戰略發展和創新發展階段發布的。從主體維度看，政策發文部門從以科技部為主發展為聯合發文，部門合作網絡逐漸向 “分散—耦合型”構型演進，部門間合作更加緊密，跨部門協作制定人才政策成為主要工作機制。

(2)從科技人才政策類別看，10個類別的政策數量都呈現增長趨勢。其中，人才使用與集聚、激勵與引導在各個階段占比都較高，說明加大科技人才的使用與集聚、激勵與引導成為科技人才政策的持續關注點。但針對戰略與規劃的政策數量較少，對科技人才安全的關注不足。從政策文種類型看，我國出臺的科技人才政策偏向規范性和指導性較強的通知、意見、規劃等文種，改革舉措側重在宏觀指導和明確方向，而側重于約束性和實踐性的辦法、方案等文種占比較少，使得一些改革舉措需要用人單位結合自身情況加以落實，某種程度上造成了改革舉措落實不到位、落實程度不一致的問題。其中，人才評價改革政策是比較典型的例子。因此，未來還需要在推動科技人才政策落實 “最后一公里”和政策落實監督評估等方面加大力度。

(3)科技人才政策工具從重視科技人才隊伍建設，逐步擴展為重視服務于經濟社會發展和重視營造良好的人才成長生態環境。供給面政策工具在5個階段一直占據主導地位，逐步形成以科技人才評價、培養、激勵為主的布局，政策導向從 “優惠激勵”開始轉向人才主體內生動力的激發。需求面和環境面工具前期使用不足，但總體上呈現上升趨勢。需求面政策工具重點關注產業發展與科技體制改革，但科技創新規劃關注較少。環境面工具中以公共服務、創新主體改革與評估為主，監督約束在戰略發展和創新發展兩個階段也被頻繁使用，但人力資源市場建設未得到充分關注。因此，未來政策工具需要加大需求面和環境面政策的供給，通過促進科技人才服務國家戰略需求和經濟社會發展，促進人才個人價值、社會價值的有機統一。同時，更加注重人才成長的生態系統建設，營造良好的人才成長生態環境。

(4)從各個階段的政策主題演變看，政策主題數量在各個階段持續增長，政策關注點從科技人才的地位和物質待遇，到解決以人為核心的機構人事管理改革、創新創業和科研生態環境構建的問題，政策主題也從職稱、畢業生分配、出國留學、兼職離退休等針對科研人員個體的規范性政策，擴大到機構改革、項目管理改革、創新創業服務等與機構、資源、經濟社會發展相關的宏觀引導性政策。但是，與人才安全相關的政策發展相對較晚且主題數量較少，還有待后續發展豐富。