內(nèi)控視角下科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理的問題與對策

黃青

科技創(chuàng)新是國家增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵。近年來，為了深入貫徹實(shí)施科技發(fā)展戰(zhàn)略，我國不斷加大在科技領(lǐng)域的投入力度。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2022年我國全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)30870億元，比上年增長10.4%，已連續(xù)7年保持兩位數(shù)增長。在國家增加科研經(jīng)費(fèi)投入的同時，也對科研經(jīng)費(fèi)的管理提出了更高的要求。目前，部分科研院所在科研經(jīng)費(fèi)的管理方面還存在一些問題，對科研經(jīng)費(fèi)的管理能力還未能與不斷增加的科研經(jīng)費(fèi)投入相匹配，資源配置效率有待提升。筆者結(jié)合在科研院所的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，基于內(nèi)部控制視角分析科研院科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要問題，并提出針對性的建議。

一、政策背景

為了激發(fā)科研人員的創(chuàng)造性，促進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展，政府相關(guān)部門出臺了一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的政策。2019年，科技部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》，逐漸優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，提高科研院所經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)，鼓勵科研院所改革創(chuàng)新。2021年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，內(nèi)容包括擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制、加大科研人員激勵力度、減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)等，賦予了科研人員更大的經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)。

這些政策的頒布實(shí)施調(diào)動了科研人員的積極性和創(chuàng)造性，有利于科研人員潛心研究。從資金投入到政策保障，國家都給予科研院所很大的支持。而如何管理和使用好科研經(jīng)費(fèi)，是科研院所需要著重解決好的問題。

二、科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題

（一）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行效率待提高

科研項(xiàng)目作為技術(shù)創(chuàng)新活動的具體表現(xiàn)，具有高風(fēng)險和投入大的特點(diǎn)，預(yù)算的作用是保證科研工作不會出現(xiàn)資金斷裂的問題。在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制時，要符合相關(guān)制度的要求，同時也要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況。預(yù)算編制是否合理會直接影響到科研項(xiàng)目的執(zhí)行、驗(yàn)收及審計工作。預(yù)算編制時，主要存在的問題有兩個：一是預(yù)算金額遠(yuǎn)大于或遠(yuǎn)小于實(shí)際資金需求；二是預(yù)算的科目不全面，實(shí)際執(zhí)行時必須開支的費(fèi)用在預(yù)算時沒有列支。科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制工作主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人往往側(cè)重于對技術(shù)內(nèi)容的論證，對預(yù)算編制不夠重視；或者缺乏財務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識，預(yù)算編制缺乏有力的測算依據(jù)。

此外，項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行存在與項(xiàng)目研究進(jìn)度不匹配的問題，預(yù)算執(zhí)行效率有待提高。有的項(xiàng)目在中期審計或結(jié)題時發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)際支出與預(yù)算偏離太大，迫使財務(wù)人員對預(yù)算進(jìn)行事后調(diào)整；有的項(xiàng)目還存在著項(xiàng)目結(jié)題前突擊使用科研經(jīng)費(fèi)的情況。

（二）科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制不健全，內(nèi)部監(jiān)督管理不到位

完善的內(nèi)部控制體系可以及時地發(fā)現(xiàn)問題，提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平。部分科研院所內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)管理辦法不健全，未形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理流程。科研經(jīng)費(fèi)管理主要涉及預(yù)算、支出、資產(chǎn)管理等。各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，做到不留盲點(diǎn)。有的科研院所的相關(guān)制度僅在上級部門出臺的規(guī)章制度基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，未根據(jù)自身情況制定。此外，還存在著單位領(lǐng)導(dǎo)和科研人員對科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)控工作不重視，在科研經(jīng)費(fèi)管理方面不嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度的問題。

部分科研院所缺乏完善的科研經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督機(jī)制，對項(xiàng)目執(zhí)行部門缺乏監(jiān)督和約束力，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出與預(yù)算出現(xiàn)很大偏差，或者存在違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的情況。

（三）科研經(jīng)費(fèi)績效評價機(jī)制不完善，缺少相關(guān)獎懲制度

績效評價是科研激勵的一項(xiàng)重要方法，公平、公正的績效考核機(jī)制更能調(diào)動科研人員的工作積極性。對于科研項(xiàng)目的評價體系，部分科研院所僅注重科技成果，而沒有對科研經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行評價，對科研經(jīng)費(fèi)的使用效益關(guān)注不夠。存在的問題主要包括以下幾個方面：一是科研院所的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，多從財務(wù)的角度規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出的流程與辦法，沒有形成一套完整的科研經(jīng)費(fèi)績效評價機(jī)制。二是科研經(jīng)費(fèi)績效考核指標(biāo)設(shè)置單一，缺乏多元化的評價體系。對科研經(jīng)費(fèi)的評價考核不應(yīng)僅包括結(jié)余資金比例，還應(yīng)包括經(jīng)費(fèi)支出的效益分析、預(yù)算與實(shí)際支出的差異分析等。三是經(jīng)費(fèi)績效評價結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制未建立，缺少績效評估的獎懲制度，績效評價未起到應(yīng)有的效果。

三、優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的建議

科研院所在科研經(jīng)費(fèi)的使用與管理方面，應(yīng)合法合規(guī)，充分發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的價值。同時，也要方便科研人員開展工作。這要求科研院所采取一定的改進(jìn)措施，提升科研經(jīng)費(fèi)管理水平。針對上述問題分析，結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，筆者從內(nèi)部控制的角度提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）完善管理制度規(guī)范，開展科研經(jīng)費(fèi)全過程管理

科研院所應(yīng)完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度規(guī)范，開展精細(xì)化管理，防范財務(wù)風(fēng)險。特別是對于國家和地方項(xiàng)目資金管理制度中沒有明確規(guī)定的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作需要，在單位內(nèi)部制度中予以明確。管理制度可采取流程圖等方式，讓科研人員明悉工作流程及審批程序要求。

科研項(xiàng)目按實(shí)施階段可以分為項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目收尾三個階段，科研經(jīng)費(fèi)管理貫穿科研項(xiàng)目實(shí)施的各個階段。在項(xiàng)目策劃階段，需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際工作需要，合理、科學(xué)地編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算。科研院所應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理，建立健全預(yù)算評審機(jī)制。科研院所的科研項(xiàng)目管理部門可以作為責(zé)任部門，組織科研、財務(wù)相關(guān)專家對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行內(nèi)部評審，主要審核科研項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)構(gòu)是否合理、編制依據(jù)是否充分、是否符合制度要求等。同時，還應(yīng)對項(xiàng)目總預(yù)算與項(xiàng)目目標(biāo)、工作量是否匹配做出評估分析。科研院所還應(yīng)定期組織對預(yù)算編制相關(guān)規(guī)范及要求的培訓(xùn)。

在項(xiàng)目執(zhí)行階段，科研項(xiàng)目管理部門應(yīng)對項(xiàng)目具體的支出情況、預(yù)算調(diào)整情況進(jìn)行跟蹤管理，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用過程中存在的問題。同時，可要求財務(wù)部門按月報送重點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率，督促經(jīng)費(fèi)執(zhí)行有問題的項(xiàng)目采取改進(jìn)措施。財務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)報銷審核管理，嚴(yán)格審核經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)、合法性。

在項(xiàng)目收尾階段，科研項(xiàng)目管理部門應(yīng)組織對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收前的自查，自查內(nèi)容應(yīng)至少包括財務(wù)數(shù)據(jù)是否真實(shí)、準(zhǔn)確，經(jīng)費(fèi)支出是否合理等。在項(xiàng)目驗(yàn)收完成后，根據(jù)驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（二）動態(tài)監(jiān)督與管理，加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督

科研院所應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部審計環(huán)節(jié)，優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的監(jiān)督檢查體系，對科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控與管理，具體可采取以下措施：第一，依托信息化管理平臺等手段，定期公開科研經(jīng)費(fèi)的使用情況，建立長效監(jiān)管機(jī)制。第二，成立由審計部門、財務(wù)部門、科研項(xiàng)目管理部門相關(guān)工作人員組成的監(jiān)督小組，參與到科研經(jīng)費(fèi)支出管理全過程，定期開展內(nèi)部審計工作。在項(xiàng)目策劃階段，審計應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算編制時經(jīng)費(fèi)的使用范圍以及預(yù)算是否科學(xué)合理；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，審計應(yīng)對差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、評審費(fèi)等重點(diǎn)審查，審查支出是否真實(shí)、合理，票據(jù)是否符合科研差旅行程，勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放是否符合規(guī)定，專家咨詢費(fèi)是否超過標(biāo)準(zhǔn)要求等；在項(xiàng)目收尾階段，審計應(yīng)關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)使用的效果性和經(jīng)濟(jì)性。必要時還可聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計。內(nèi)部審查中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時整改，舉一反三。第三，將內(nèi)部控制要求明細(xì)公開，讓科研人員了解內(nèi)控的目標(biāo)與作用的同時，主動參與到內(nèi)控工作中。

（三）建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍，充分發(fā)揮科研財務(wù)助理的作用

政府部門要求科研項(xiàng)目承擔(dān)單位“全面落實(shí)”科研財務(wù)助理制度。目前，許多科研院所都建立了科研財務(wù)助理制度，但在制度執(zhí)行初期，還存在著制度落實(shí)不到位、人員綜合素質(zhì)不符合要求等問題。一些科研財務(wù)助理不具備財務(wù)專業(yè)背景，只能辦理一些繁瑣的票據(jù)整理、報銷等事務(wù)性工作，對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整等方面沒有起到應(yīng)有的作用。

為減輕科研人員財務(wù)工作負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮科研財務(wù)助理的作用，科研院所可采取以下措施：第一，制定完善的科研財務(wù)助理制度，明確科研財務(wù)助理的工作職責(zé)。科研財務(wù)助理應(yīng)參與到項(xiàng)目日常經(jīng)費(fèi)管理與項(xiàng)目驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)，包括預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報銷、驗(yàn)收決算等，同時為科研人員提供政策與財務(wù)信息咨詢。第二，建立一支科研經(jīng)費(fèi)管理的專業(yè)人才隊(duì)伍，定期組織科研財務(wù)助理進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)與交流。科研財務(wù)助理應(yīng)具備財務(wù)基本知識，了解經(jīng)費(fèi)管理的政策法規(guī)。通過培訓(xùn)以及交流學(xué)習(xí)，提升其工作能力，為科研工作提供高質(zhì)量的服務(wù)。第三，科研院所可設(shè)置一定的考核獎勵機(jī)制，調(diào)動科研財務(wù)助理工作的積極性。同時，為科研財務(wù)助理設(shè)置明確的職業(yè)生涯規(guī)劃，提升其職業(yè)認(rèn)同感。

（四）正負(fù)激勵相結(jié)合，建立科研經(jīng)費(fèi)管理的績效評估機(jī)制

科研院所應(yīng)建立科研經(jīng)費(fèi)管理的績效評估與獎懲機(jī)制。第一，應(yīng)分析科研項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定多維度的、科學(xué)的績效評價體系，將績效評價貫穿于科研經(jīng)費(fèi)管理的全過程。制定評估標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)將經(jīng)費(fèi)使用效果作為評估的關(guān)鍵性指標(biāo)，考核內(nèi)容包括項(xiàng)目回款及時性、項(xiàng)目實(shí)際利潤率、經(jīng)費(fèi)預(yù)算的準(zhǔn)確性等。第二，在開展績效評價工作時，應(yīng)成立專門的評估小組，負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)管理的績效評估工作，評估小組成員應(yīng)包括項(xiàng)目管理、財務(wù)、人事相關(guān)領(lǐng)域的專家。評估小組應(yīng)嚴(yán)格按照評估標(biāo)準(zhǔn)對科研項(xiàng)目進(jìn)行量化考核。第三，應(yīng)完善績效評價的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，將績效評價結(jié)果作為科研獎勵評選的重要考核要素。對于科研經(jīng)費(fèi)使用違規(guī)或考核不合格的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人采取一定的懲罰措施。通過正負(fù)激勵相結(jié)合的方式，提高科研人員對科研經(jīng)費(fèi)管理的重視程度及管理能力。另外，在績效評價體系的運(yùn)行過程中，需要對此體系進(jìn)行定期審查，提高監(jiān)督力度，規(guī)避可能存在的風(fēng)險。

（五）運(yùn)用信息化技術(shù)，建立相關(guān)部門聯(lián)動的一體化平臺

科研經(jīng)費(fèi)管理涉及科研項(xiàng)目管理、科研項(xiàng)目執(zhí)行、財務(wù)、審計、采購等多個部門。科研項(xiàng)目管理部門歸口管理科研項(xiàng)目，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報組織、立項(xiàng)管理等；科研項(xiàng)目執(zhí)行部門負(fù)責(zé)編制預(yù)算及預(yù)算的具體執(zhí)行等；財務(wù)部門負(fù)責(zé)確認(rèn)科研經(jīng)費(fèi)審核報銷，提供科研項(xiàng)目結(jié)題的財務(wù)決算數(shù)據(jù)等；審計部門負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部審計工作；采購部門負(fù)責(zé)科研物資的采購及報銷等。不同管理職能大多都已具備獨(dú)立運(yùn)行的信息化管理系統(tǒng)，包括財務(wù)管理系統(tǒng)、科研項(xiàng)目管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)等，但各系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)作，協(xié)同程度低，不能進(jìn)行數(shù)據(jù)的共享與交換，不利于高效地監(jiān)督和使用科研經(jīng)費(fèi)。

建立一個相關(guān)部門聯(lián)動共享的一體化平臺，加強(qiáng)科研資金流向的管理，有助于提升科研院所的管理水平和工作效率。該平臺可設(shè)計科研項(xiàng)目、財務(wù)、審計、資產(chǎn)及采購管理等模塊，每個模塊與其關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)模塊可進(jìn)行信息交換與共享。科研項(xiàng)目管理模塊可進(jìn)行預(yù)算編制與調(diào)整的審批等；財務(wù)模塊實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)核算及收支查詢等；審計模塊可適時公布審查結(jié)果及獎懲情況；資產(chǎn)及采購管理模塊提供科研固定資產(chǎn)及物資的采購審批等。同時，還可以根據(jù)需要設(shè)置預(yù)算監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)，當(dāng)支出與預(yù)算超出一定偏差時進(jìn)行提示，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正偏差。通過一體化平臺的建設(shè)，變被動管理為主動管理，既提高了工作的便利性，又加強(qiáng)了對經(jīng)費(fèi)支出全過程的監(jiān)督與內(nèi)部管理，保證科研經(jīng)費(fèi)合理高效地使用。

結(jié)語：

科研經(jīng)費(fèi)管理是開展科研工作的基礎(chǔ)保障，直接關(guān)系到科研院所財務(wù)管理水平。內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)科研目標(biāo)的保障機(jī)制。科研院所應(yīng)進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督審計，加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，建立科研經(jīng)費(fèi)管理的績效評估機(jī)制，充分運(yùn)用信息化平臺，根據(jù)實(shí)際情況探索出真正適合科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理的有效途徑，防范科研項(xiàng)目財務(wù)風(fēng)險，提升科研院所財務(wù)管理水平，進(jìn)而推動科研院所高質(zhì)量發(fā)展。