城市文明治理的執(zhí)行層考驗(yàn)

李浩瑄

城市高樓拔地起，進(jìn)城市民涌如潮。城市化進(jìn)程壯闊空前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了城市，農(nóng)民變成了市民，城市面積還在不斷擴(kuò)大，城市居民還在與日俱增。

隨著現(xiàn)代城市的規(guī)模越來越大，城市治理的范疇也越來越大，管理和服務(wù)的事項(xiàng)越來越多，面對(duì)的難題和挑戰(zhàn)也越來越多。2022年，中國城市化率達(dá)到65.22%，許多發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化率甚至已經(jīng)高達(dá)90%以上。對(duì)于擁有14億人口的中國來說，9億多城市人的愿望和需求，從衣食住行到生老病死等，從生產(chǎn)生活到學(xué)習(xí)娛樂等，都是城市治理艱巨的責(zé)任，對(duì)于城市文明治理的執(zhí)行層來說更是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

多重矛盾下尋平衡?

“有的時(shí)候感覺我們這個(gè)職業(yè)自我認(rèn)同感挺低的，有很多群眾對(duì)我們存在偏見，非工作時(shí)間我都不想穿城管制服。”于強(qiáng)是某街道辦事處綜合行政執(zhí)法中隊(duì)的中隊(duì)長，作為城市文明治理的最基層工作人員，每天他都要穿梭于街道的大街小巷，一頭連接著街道居民對(duì)城市生活的品質(zhì)要求，一頭連接著販夫走卒、引車賣漿的底層人群的生存需求。“總是會(huì)面臨無法兩全的問題，我們夾在中間也很為難。”

于強(qiáng)帶領(lǐng)的綜合行政執(zhí)法中隊(duì)所轄的街道大多都是老舊小區(qū)，當(dāng)年小區(qū)規(guī)劃中并沒有明確居民樓下商鋪不能從事的行業(yè)。就在不久前，一小區(qū)底商開了一家鹵肉店，為了協(xié)助商戶安裝煙道上樓頂，城管隊(duì)員們做通了小區(qū)一樓至六樓所有住戶的工作，可是頂樓七樓的住戶不同意，每天反復(fù)打投訴電話。“商戶安裝了油煙凈化器便符合餐飲油煙排放標(biāo)準(zhǔn)，我們無法阻止商戶做生意，但是油煙凈化器只凈化雜質(zhì)，排放的氣體仍然有較濃的氣味，這確實(shí)對(duì)頂樓居民的生活造成了影響。”于強(qiáng)很苦惱，上級(jí)對(duì)投訴件的要求是必須做到件件滿意，現(xiàn)在雙方僵持著，于強(qiáng)既無法化解投訴件，也不知道該從何開展工作。

“一個(gè)完整的行政管理過程，包括決策、計(jì)劃、組織、執(zhí)行、監(jiān)督等。而城管部門作為法律法規(guī)的執(zhí)行者、城市秩序的管理者，恰恰處于一個(gè)行政過程的最末端，直接與基層群眾打交道。因此，城管執(zhí)法被稱為‘末端執(zhí)法。”某市城市管理行政執(zhí)法局局長向廉政瞭望·官察室記者坦言，“末端執(zhí)法”的缺陷主要表現(xiàn)在兩方面。一是審批和監(jiān)管脫節(jié)。例如，餐飲業(yè)油煙和違規(guī)占道經(jīng)營治理是城管部門重要的工作內(nèi)容。根據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，餐飲店需安裝專門煙道、油煙凈化設(shè)備以及取得污水排放許可證。在實(shí)際執(zhí)法中，還會(huì)遇到比上述鹵肉店的情況更棘手的問題，一些店鋪在油煙凈化設(shè)備和煙道并未安裝、污水排放許可證也尚未辦理的情況下，卻已經(jīng)拿到工商營業(yè)執(zhí)照。而城管執(zhí)法只能進(jìn)行事后執(zhí)法檢查，這凸顯了城市管理中審批和管理脫節(jié)的問題。二是規(guī)劃、建設(shè)和管理脫節(jié)。城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理是一個(gè)有機(jī)的整體。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市人口的快速增長，容易出現(xiàn)城市公共服務(wù)配套設(shè)施短缺、城市功能不完善的問題，例如：餐飲店、菜市場數(shù)量不足、公共停車位短缺且難找等。解決這些問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合，需要從規(guī)劃、建設(shè)等前端環(huán)節(jié)入手。“實(shí)際上，城管執(zhí)法作為對(duì)前端環(huán)節(jié)不完善的修正，承擔(dān)了這一系列問題，甚至有學(xué)者說過，城管執(zhí)法難是我國現(xiàn)階段各種社會(huì)問題和矛盾在城市發(fā)展和管理領(lǐng)域的反映與呈現(xiàn)。”

2023年7月，成都市城管行政執(zhí)法人員協(xié)助商家搬運(yùn)占道廣告招牌。

于強(qiáng)告訴記者，執(zhí)法隊(duì)伍還面臨一個(gè)最大的矛盾是執(zhí)法力量與執(zhí)法職責(zé)的不匹配。“我們區(qū)是中心城區(qū)，常住人口有80萬人，但是帶編的執(zhí)法隊(duì)員僅有184個(gè)，其余全部都是協(xié)管員。協(xié)管員一年總收入只有三萬元，這導(dǎo)致一是留不住人，二是人員流動(dòng)性非常大，不便于管理。”

2017年底，全國綜合行政執(zhí)法體制改革后，原來由多個(gè)部門行使的城市規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政、公用事業(yè)管理、市政公用工程建設(shè)安全和質(zhì)量監(jiān)督管理、環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通等方面的行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職權(quán)逐漸集中交由城管部門統(tǒng)一行使。相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)職責(zé)的橫向轉(zhuǎn)移。“劃轉(zhuǎn)給我們城管部門的行政處罰權(quán)不斷增多，但是人員、編制、經(jīng)費(fèi)卻并沒有與之匹配。”于強(qiáng)說。

身份轉(zhuǎn)變：從管理者到服務(wù)者

幾年前，一部叫《城市夢》的紀(jì)錄片在國內(nèi)院線上映，該片講述武漢市洪山城管局與違規(guī)占道經(jīng)營多年的商販王天成一家在一年中“斗智斗勇”的過程。片子里的王天成，又稱王爹爹，以舊報(bào)亭為據(jù)點(diǎn)，一家人在此擺攤營生，賣些衣服鞋子日用品等東西，是那條街上占道經(jīng)營的“最牛釘子戶”。面對(duì)城管隊(duì)員，他或脫衣扭打或哭天搶地，還會(huì)高聲誦讀憲法中保護(hù)關(guān)愛殘疾人士的段落，甚至追打城管隊(duì)員。

原來，時(shí)年70歲的王天成患有腦梗，妻子患有癌癥，兒子右手殘疾。一家人14年前從河南來到武漢，沒有一技之長，靠擺攤為生，這是全家唯一的收入來源。王天成要傾其所有捍衛(wèi)家庭，“戰(zhàn)斗”的終極目標(biāo)也是為了孫女能成為真正的“城市人”，他們是生活上的弱者。

該紀(jì)錄片的另一群體，是為了城市發(fā)展的城管。城管執(zhí)法隊(duì)員一次次勸導(dǎo)王爹爹放棄違法占道經(jīng)營，承諾為他們安排位置，覺得不合適可以再選。但事情進(jìn)展得并不順利。王爹爹一家利用自身的困難博取他人的同情，使城管人員的正常工作受到了很大的桎梏。一家人與執(zhí)法隊(duì)員產(chǎn)生了多次激烈的矛盾和沖突，上演各種拉鋸戰(zhàn)。

“城管對(duì)象較為敏感，對(duì)方的艱難處境容易博得市民的同情和諒解，加之部分違章者自身存在的陋習(xí)，使其對(duì)城市管理不理解、不支持甚至抗法。執(zhí)法中稍有不慎，我們便會(huì)成為眾矢之的，引起路人圍觀、起哄，令執(zhí)法人員進(jìn)退兩難。”南充市順慶區(qū)綜合行政執(zhí)法局黨組成員繆勛兵向記者傾訴。

剛剛過去的2023年中秋國慶假期，成都再次登上了國內(nèi)熱門目的地榜單首位。近年來，成都作為“新一線城市”中的“網(wǎng)紅”，每逢節(jié)假日，便會(huì)吸引來自四面八方的游客。在這期間，對(duì)于城管隊(duì)員們來說，免不了得嚴(yán)陣以待。

成都市城市管理行政執(zhí)法總隊(duì)二支隊(duì)支隊(duì)長張書輝時(shí)常提醒隊(duì)員和協(xié)管員，要注重外在形象，并且一定要從心底改變觀念——執(zhí)法隊(duì)員不是管理者，是服務(wù)者，要用服務(wù)的理念去開展執(zhí)法工作。

成都市城市管理行政執(zhí)法總隊(duì)隊(duì)長劉踐向記者介紹，隨著城市管理執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，這些年，在市容秩序管理這一方面，已從過去的“一律不準(zhǔn)”逐漸過渡到審慎包容，更注重人性化執(zhí)法。

2020年3月，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，成都城市管理委員會(huì)出臺(tái)《成都市城市管理五允許一堅(jiān)持統(tǒng)籌疫情防控助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施》，在保障疫情防控和街區(qū)整潔、不占用盲道和消防通道、不侵害他人利益等的前提下，允許商販在一定區(qū)域設(shè)置臨時(shí)占道攤點(diǎn)攤區(qū)和夜市，允許臨街店鋪越門經(jīng)營，允許流動(dòng)商販在一定區(qū)域販賣經(jīng)營。

從“禁止擺攤”到“有限制的開放”，放棄城市管理的“潔癖”，在底層公民的生存權(quán)和城市秩序之間尋找平衡。“我們是全國首個(gè)推出這一做法的省會(huì)城市，最高峰的時(shí)候?yàn)槌啥际欣塾?jì)增加了近十萬個(gè)就業(yè)崗位。”劉踐說，政策放開不代表城市管理的“放手”，反而意味著要把握平衡，做到管而不死、活而不亂，成都一直在探索城市治理和群眾受惠的平衡點(diǎn)，為此，在總結(jié)前期“五允許一堅(jiān)持”實(shí)施情況之后，2020年5月28日，成都市城市管理委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于建立城市管理“八項(xiàng)機(jī)制”深化柔性管理服務(wù)助力“六保”任務(wù)落實(shí)落地的意見》，對(duì)原有措施進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。

2023年8月22日，重慶南川區(qū)道南中學(xué)學(xué)生在和菜販“零距離”交流，了解城管“柔性執(zhí)法”的開展情況。

“所謂柔性執(zhí)法，對(duì)輕微的、社會(huì)影響不大的，在一定的條件下，可以首違不罰、二違提示、三違從輕處罰。”張書輝介紹，執(zhí)法手段只柔不剛，則法無權(quán)威；只剛不柔，則難得民心。

“五允許一堅(jiān)持”是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)大環(huán)境提出的臨時(shí)政策。如今，成都市將根據(jù)城市發(fā)展需要不斷調(diào)整市容秩序的管理和執(zhí)法，通過分時(shí)、分類和規(guī)范化外擺等工作措施，在具備條件的特色街區(qū)、商圈和道路合理開展經(jīng)營外擺。同時(shí)，在公共建筑配套設(shè)施較薄弱的地方，充分利用閑置資源，因地制宜地建設(shè)便民疏導(dǎo)點(diǎn)。“有人說我們提出的理念經(jīng)歷了大起大落，其實(shí)沒有，因?yàn)槿菪蚣娉值睦砟钜呀?jīng)貫徹進(jìn)成都城市管理的方方面面。”劉踐說。

精細(xì)化治理水平有待提高?

垃圾亂倒、攤點(diǎn)亂擺、廣告亂設(shè)等問題一直是城市治理的難點(diǎn)，其“易反復(fù)、難根治”的特點(diǎn)常常占用各區(qū)綜合行政執(zhí)法部門大量人力、物力進(jìn)行日常巡查管控。

黨的二十大報(bào)告提出：“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。”社區(qū)不僅是人民群眾的生活居住空間，是提供公共服務(wù)的重要平臺(tái)，也是社會(huì)治理的核心單元。加強(qiáng)社區(qū)“微治理”，讓相關(guān)部門和組織深入社區(qū)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決人民群眾急難愁盼問題，有助于將各種矛盾切實(shí)化解在基層。

南充市城市管理行政執(zhí)法局局長趙平向記者介紹，南充在街巷建網(wǎng)格，實(shí)行街長制；在樓棟建檔案，實(shí)行樓長制；在門店強(qiáng)規(guī)范，實(shí)行店長制。“我們按區(qū)域把街道分為一二三類，按照‘一類街嚴(yán)禁、二類街嚴(yán)管、三類街嚴(yán)控的原則，實(shí)行一街一網(wǎng)格管理模式，壓實(shí)街長抓街面市容管理責(zé)任。樓長和店長則要定期巡查整治亂搭亂建、‘牛皮癬小廣告、垃圾投放等工作。”

“實(shí)行參與式治理，通過制度化的渠道讓利害相關(guān)者——包括攤販、店鋪經(jīng)營者、消費(fèi)者、附近居民和城市管理者都參與到相關(guān)的決策甚至執(zhí)行過程中，以謀求各方的利益均衡，但是前提是允許甚至是鼓勵(lì)利益相關(guān)方的組織化，例如攤販的自組織。”南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理系魏姝表示。

2018年10月底，成都市首部《成都市城市管理精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》正式出臺(tái)，囊括了城市管理的全部職能板塊。對(duì)市政設(shè)施管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、市容秩序管理、城市照明管理、廣告招牌管理、固體廢物處理處置、行政執(zhí)法管理、數(shù)字化城市管理、網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)、安全生產(chǎn)十大內(nèi)容作了詳細(xì)說明，以求在持續(xù)提升城市治理體系和治理能力的同時(shí)，為成都精細(xì)化城市管理框定走向。

2021年10月19日，成都市城市管理委員會(huì)在創(chuàng)建第七屆全國文明城市暨爭創(chuàng)全國文明典范城市工作調(diào)度會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要樹立城管工作是城市“大物業(yè)”的理念，“全面管”“管全面”，既要有勇于擔(dān)當(dāng)?shù)哪芰Γ瑫r(shí)要有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。

自從2016年開始探索市容秩序輔助管理市場化以來，成都從部分街道開始試點(diǎn)，到印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城市管理物業(yè)化服務(wù)工作試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的全域深化，有效前移執(zhí)法關(guān)口，避免以罰代管，解決了一線市容秩序管理人員力量不足的“老大難”問題，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)市民主動(dòng)參與城市管理。目前，在市容秩序輔助管理市場化的基礎(chǔ)上，成都全市已全面實(shí)施城市管理物業(yè)化服務(wù)試點(diǎn)。

精細(xì)化治理是現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在要求，是城市治理轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性方案，可直接提高城市治理的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化和人性化水平。面對(duì)城市中錯(cuò)綜復(fù)雜的難題，不管是規(guī)劃、交通或環(huán)保等大問題，還是物業(yè)矛盾或鄰里糾紛等雞毛蒜皮的問題，只有大力推行精細(xì)化治理，才能更好地摸清情況，明確權(quán)責(zé)，理順關(guān)系，提高標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化細(xì)節(jié)，提升效能。

“精細(xì)化治理絕不能僅僅停留在外表層，更需要適應(yīng)城市治理的新趨勢，深入探究城市治理的內(nèi)核層問題，包括如何明確闡釋城市治理的價(jià)值和方向，直面城市社會(huì)中的現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)，及時(shí)響應(yīng)社會(huì)民眾的意愿和訴求，系統(tǒng)改革城市管理相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，打造精明敏捷的治理體系及其運(yùn)行機(jī)制，提升城市治理的透明度、敏捷性和有效性，全方位提升城市治理的效能，更好地滿足美好生活的需要。”上海交通大學(xué)中國城市治理研究院院長助理、教授韓志明說。