英國第二大城市伯明翰破產，意味著什么？

和靜鈞

2023年9月5日，英國第二大城市伯明翰地方政府發出“第114條通知”，宣布伯明翰地方政府進入事實上的破產狀態，除保護弱勢群體法定服務外，不允許有新的支出，但現有的合同將繼續得到履行。兩周之后，伯明翰地方政府再一次發出“第114條通知”，再次宣布伯明翰地方政府實質性進入破產。

城市破產，分為財政破產與功能破產，不論哪種破產，城市走向荒蕪的遠景想象會撲面而來。過去雖有零星城市破產的報道，但多發生在受產業革命或資源轉型沖擊的小地方，如美國五大湖區的汽車城市底特律和日本遠在北方的小地方夕張。這次破產的主角卻是被稱為“英格蘭心臟”的鉆石級城市伯明翰，又是發生在還以為處于“黃金時代”的大城市身上，引起了人們的不安與關注。

破產導火索有哪些？

“第114條通知”中稱，當前伯明翰市政府總負債高達7.6億英鎊，預計2023—2024財年的赤字為8700萬英鎊，2024—2025年將增至1.648億英鎊。

伯明翰當前陷入的巨額負債，直接來源被認為是多年前的一樁“平權訴訟”案。當時有174名女性員工發起了“同工同酬”反歧視索賠案，這樁集體訴訟的原告，有的是政府資助或雇傭的家庭服務員，有的是公立學校廚師，她們認為獲得的薪水報酬遠低于同類工作崗位上的男性員工。據報道，在當時的薪酬體制下，同樣是垃圾清理工，男性員工一年可賺5.1萬英鎊，而同級別的女性員工只拿到四分之一的報酬，也沒有獎金。2012年英國最高法院作出終審裁定，伯明翰市政府敗訴，女性員工獲得優厚的賠償判決。受這一史無前例集體訴訟勝訴的鼓舞，從當初的174名女性原告，到后來越來越多同類型“同工同酬”索賠案加入其中，要求獲得同質救濟的女性員工已經上升到5000人以上。過去10年里，伯明翰政府已支付11億英鎊，如今算上通脹、升薪等多種合理因素，賠償金水漲船高，每月需支付1400萬英鎊，當前負債為6.5億到7.6億英鎊，并且還在以每月500萬到1400萬英鎊的速度累積。

乍一看，伯明翰的破產可以怪罪于最高法院，若不是優厚的賠償金判決，也許就不會壓垮伯明翰財政這一駱駝。但仔細分析會發現，伯明翰財政破產外衣下，夾雜著功能破產的內核。如果當初訴訟驟起之時，市政府就進行有效的同工同酬干預，通過調整薪資水平，完全可以避免這場訴訟最終演變成5000人以上規模的風暴式索賠。歷經10年時間，政府功能性不作為，導致了賠償金額看不到付清的一天。

同樣的功能性破產問題存在于伯明翰另一個政府大型合同管理中。伯明翰市政府采購的甲骨文IT系統原預算成本為1900萬英鎊，用于簡化議會支付流程和人力資源系統。然而項目合同執行不力，拖延了3年，成本已經變成1億英鎊。若不是合同執行管理不善及瀆職，成本怎么會漲5倍以上，以至達到“付不起”的地步呢？等所有成本放任擴大，最后歸咎于財政能力不足而無法支付合同債務，就是掩蓋了政府功能性破產的丑陋另一面。

英國政府采取議會內閣制模式，當前伯明翰政府由101名議員組成的市議會中，占主導地位的是工黨領導，他們更愿意把這一場突如其來的破產視為稅收下降、中央財政支持削減等因素下的財政性破產。伯明翰工黨政府主要領導人約翰·科頓和莎倫·湯普森在一份聯合聲明中稱，伯明翰市面臨的財政困境來源于通脹飆升、成人社會護理醫療費用增加、企業稅費收入大幅減少，以及由保守黨領導的中央政府給伯明翰的資助削減了10億英鎊。

英國第二大城市伯明翰。

自2008年金融危機以來，財政緊縮已經成為英國中央政府慣用的財政政策，影響最大的就是對地方政府的中央救助大幅減少。據報道，英國審計署的一份文件顯示，2018年度地方政府拿到的政府財政補助比2010年下滑了49.1%，導致實際地方財政收入平均縮水28.6%。伯明翰地方政府領導人把財政困難原因之一指為中央財政補助減少，也并非全是虛言，但財政緊縮影響的不是一市一地，緣何伯明翰卻成為城市破產名單上的排頭兵，這就需要進一步深思。

破產案淪為大型政治攻訐現場

大選最遲將在2024年到來，長期由保守黨把持的中央政府如何守住議會，將是大選中最為緊迫的任務。此時一個長期由工黨把持的地方市政府而且是重量級地方市政府的破產，正好是反擊反對黨進攻的最好武器。“第114條通知”發出后，以蘇納克領導的英國中央政府雖沒有擺出見死不救的姿態，但態度強硬。英國首相蘇納克表示：“中央政府的職責，不是救助財務管理不善的地方市政府。”中央政府提出任命一個委員會接管伯明翰市政日常工作，以及監督破產重整計劃，包括資產售賣等。中央政府也誓言要發起嚴肅調查，以弄清工黨是如何把伯明翰做到如此混亂的地步。基于委員會接管政府工作的新情況，伯明翰政府在9月5日發出“第114條通知”之后，9月25日又一次發出第114條下的破產通知。英國《1988年地方政府財政法》第114條規定，在地方政府收入無力承擔所有開支情況下應發布破產宣告，以停止額外支出。換句話說，伯明翰政府相當于第一次“通知”給了市民，第二次“通知”給了中央政府：既然你們要接管，那交給你們嘍。本在第一次破產通知時說的，將在21天之后即9月26日召開的市議會破產拯救計劃會也被推遲。

伯明翰議會議員、保守黨領袖羅伯特·奧爾登嚴厲抨擊工黨，稱工黨領導層未能平衡預算，在同工同酬問題上“無恥的不作為”，導致了目前混亂局面，市民成為最大受害者。他說道：“政府領導人及工黨政府在繞圈圈，只想著逃避責任，正如這過去六年所作所為一樣。”

另一位保守黨市議員戴德拉·奧爾登呼吁工黨政府官員辭職，稱在工黨政府引發的增稅、減少公共服務、扶貧金下降、失業開始“咬痛”市民，使市民陷入悲慘處境之前，工黨政府應該通通辭職走人。同樣要求工黨政府辭職的議員有保守黨議員嘎瑞特·摩爾、保守黨議員理查·帕金等。

自由民主黨領導人、市議會議員榮格·哈默痛斥市政府財政處理方式，稱它使“一個危機后接著一個危機”的發生。他聲稱從1995年起，他從沒見過如此糟糕的局面。

財政重整會有哪些辦法？

一個好消息是，蘇納克辦公室放出信號，英國政府可能增撥額外救助資金給地方政府，伯明翰會有比較明顯的增幅。英國經濟衰退已經成為現實，公共債務已經在發達國家中處于最危險水平，越來越多市政府瀕臨破產，英國政府若繼續以預算平衡為由，削減對地方政府的資助，更多危機可能會連環爆發。

中央政府的“遠水”還不能解伯明翰的“近渴”，伯明翰需要采取迅速行動自救。根據法律，伯明翰議會擁有通過現有稅務水平增加5%的權力，而不必進行全民公投表決。適當提高稅率，可以很快緩解財政收入漏洞。然而，這一增稅的影響和后果也是致命的，這可能導致選民的報復，工黨失去組閣權，還有增稅使本已經很艱難的經濟雪上加霜。

另一個立竿見影的行動就是售賣資產。在可賣的清單中有市政府擁有的伯明翰機場7%的股份，這一買賣預計回籠資金是豐厚的。另一筆交易可以是伯明翰市立圖書館，既可以直賣，也可以通過售賣回租的方式變現。伯明翰圖書館幾次受到經濟困難的沖擊，要么就被縮短開放時間，要么就被置于變賣的討論中。

除此之外，伯明翰亞歷山大體育館、伯明翰博物館及藝術展覽館都可能列入售賣名單。伯明翰市政府還擁有一些歷史建筑物、土地等，估值在24億英鎊左右。

不過，用這些砸鍋賣鐵的敗家法子來破產重整，雖能挽回伯明翰正常財政水平，但效果是短暫的。英國脫歐以來，英鎊貶值、經濟衰退，稅收下降，這些是地方財政困難的重要原因。與五大湖區域的底特律不一樣，它是在產業更新換代時遭受的沖擊，隨著新產業的植入，城市又煥發生機，而伯明翰與其他眾多嗷嗷待哺的地方城市一樣，不是產業政策或資源轉型就能解決，它們的衰敗是深層次的，結構性的，至少在短時期之內沒人能看得到有效脫困之道。