劉練軍：黨內(nèi)法規(guī)學必將受到越來越多的關(guān)注

曾勛

近日，東南大學法學教授、博士生導師劉練軍的專著《黨內(nèi)法規(guī)學講義》出版，該書對黨內(nèi)法規(guī)學的諸多理論與實踐問題進行了闡述。黨內(nèi)法規(guī)學是適應(yīng)中國特色社會主義新時代制度治黨、依規(guī)治黨的產(chǎn)物，是以黨內(nèi)法規(guī)為主要的研究對象，研究黨內(nèi)法規(guī)及相關(guān)問題、相關(guān)現(xiàn)象的一門新興學科。

黨內(nèi)法規(guī)學與法學、紀檢監(jiān)察學存在怎么樣的內(nèi)在聯(lián)系？當前這門學科的建設(shè)面臨怎樣的前景？帶著些許問題，廉政瞭望·官察室日前專訪了劉練軍。

深化國家監(jiān)察體制改革不能拋棄傳統(tǒng)

廉政瞭望·官察室：作為一門新興的學科，黨內(nèi)法規(guī)學形成的契機是什么？

劉練軍：黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的一個有機組成部分，在社會主義國家法治建設(shè)中扮演著重要的規(guī)范角色。它集中表征了中國特色的新型政黨制度，是中國共產(chǎn)黨全面從嚴治黨、開展黨的自我革命的制度遵循。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，嚴格執(zhí)行黨章，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力得到不斷增強，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了顯著成績，積累了新的依規(guī)治黨的重要經(jīng)驗，黨內(nèi)法規(guī)的體系化、學科化都得到了明顯提升。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，“加快補齊黨內(nèi)法規(guī)理論研究方面短板，重點建設(shè)一批黨內(nèi)法規(guī)研究高端智庫和研究教育基地，推動形成一批高質(zhì)量研究成果，引領(lǐng)和聚集一批黨內(nèi)法規(guī)研究人才”。2023年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》，提出“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，加強紀檢監(jiān)察學、黨內(nèi)法規(guī)學學科建設(shè)”。

可見，隨著全面從嚴治黨的深入發(fā)展和社會主義法治建設(shè)的持續(xù)推進，黨內(nèi)法規(guī)學作為一門獨立的新興學科必將受到越來越多的關(guān)注。2020年9月馬克思主義理論研究和建設(shè)工程統(tǒng)編教材《黨內(nèi)法規(guī)學》的問世，標志著黨內(nèi)法規(guī)學已然作為一個獨立學科納入了高等教育序列，走進了大學、登上了課堂。

廉政瞭望·官察室：最近幾年，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》等與紀檢監(jiān)察相關(guān)的法律法規(guī)密集出臺，這些法律法規(guī)的出臺有著怎么樣的時代背景？它們與原來黨的監(jiān)督保障法規(guī)之間，又有著怎樣的傳承與遞進關(guān)系？

劉練軍：黨的十八大以來，黨中央作出了深化國家監(jiān)察體制改革、建立中國特色國家監(jiān)察體系的頂層設(shè)計和決策部署，并通過修改憲法，在憲法“國家機構(gòu)”一章中增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，使憲法更好地適應(yīng)整合反腐敗資源力量、加強黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導、建立集中統(tǒng)一權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制的重大改革目標。

不過，僅僅修改憲法是遠遠不夠的，還應(yīng)當在此基礎(chǔ)上制定一批新的相關(guān)法律、修訂一批既有的相關(guān)法律，借此來形成和完善有關(guān)國家監(jiān)察的規(guī)范體系。監(jiān)察法、政務(wù)處分法、監(jiān)察官法等一批新的法律就是在這種背景下產(chǎn)生的。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)也得到了不斷的發(fā)展與完善，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等一批黨內(nèi)法規(guī)被與時俱進地修訂，更加適應(yīng)新時代全面從嚴治黨的新形勢新要求。

實現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系的創(chuàng)新發(fā)展，就必須推動黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調(diào)、依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動和促進其他監(jiān)督，以黨的自我革命帶動、促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

不管是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，其制定和修訂本質(zhì)上都是對建黨、建國以來監(jiān)督傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚。深化國家監(jiān)察體制改革不能拋棄傳統(tǒng)，而應(yīng)在汲取優(yōu)秀傳統(tǒng)資源的基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展。珍惜傳統(tǒng)才能實現(xiàn)真正的創(chuàng)新。新時代對黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)進行大規(guī)模的修訂，并不是要徹底廢止建黨百余年來積累下來的寶貴傳統(tǒng)監(jiān)督資源，它們始終是新時代黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)的“精神命脈”“重要源泉”和“堅實根基”。

依規(guī)治黨和依法治國唇齒相依

廉政瞭望·官察室：依規(guī)治黨與依法治國，二者之間存在怎樣的辯證邏輯關(guān)系？如何在司法實踐中厘清銜接黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系？

劉練軍：在本質(zhì)上，依規(guī)治黨和依法治國是有機統(tǒng)一的，兩者是唇齒相依、榮辱與共的共生關(guān)系。黨的十九大報告提出“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”這一新時代新命題，就是要確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨。

在社會生活實踐中，黨員既違紀又違法現(xiàn)象一般可以分為兩種情形。

一是先由紀委監(jiān)委辦理，涉及違法犯罪的，再移送檢察院等司法機關(guān)。黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員存在違反刑法規(guī)定的犯罪行為，或者雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀責任的，或者有其他違法行為，損害到黨、國家和人民利益的，應(yīng)當視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分；黨組織在紀律審查過程中發(fā)現(xiàn)黨員存在嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照有關(guān)規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送國家司法機關(guān)，由后者依法處理。

二是先由司法機關(guān)在對違法犯罪的黨員公民作出司法判決之后，再交由紀委、監(jiān)委追究其相應(yīng)的黨紀、政紀責任。黨員依法受到刑事責任追究的，黨組織應(yīng)當根據(jù)司法機關(guān)的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質(zhì)和情節(jié)，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》規(guī)定給予黨紀處分，是公職人員的由監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》規(guī)定給予相應(yīng)的政務(wù)處分；黨員犯罪情節(jié)輕微的，人民檢察院依法作出不起訴決定的，或者人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，應(yīng)當給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍等黨內(nèi)處分。

廉政瞭望·官察室：有人說，黨內(nèi)法規(guī)之間可能存在交叉部分，甚至可能有前后矛盾、執(zhí)行困難的情況。您認為，應(yīng)該如何避免這樣的現(xiàn)象？

劉練軍：必須承認，黨內(nèi)法規(guī)之間可能存在矛盾或者抵觸的情形，難以完全杜絕。正因為如此，我們專門發(fā)布了《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，以加強對黨內(nèi)法規(guī)制定工作的“質(zhì)檢”。與此同時，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》還就黨內(nèi)法規(guī)的清理工作作了明文規(guī)定，要求制定機關(guān)及時開展清理工作，并根據(jù)情況作出修改、廢止、宣布失效等決定。

當然，就國家立法來講，也要及時跟進黨內(nèi)法規(guī)、回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)要求，適應(yīng)黨政組織機構(gòu)和管理體制改革要求，完善國家機構(gòu)組織法等法律法規(guī)，使黨的領(lǐng)導制度與國家治理各項制度、各個領(lǐng)域形成聯(lián)系緊密和對接順暢的新格局，保證黨依照憲法法律健全國家政權(quán)體系，并有效地領(lǐng)導、運作和監(jiān)督國家政權(quán)體系，充分體現(xiàn)“社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治”的內(nèi)在統(tǒng)一。

在黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范問題上避免這一現(xiàn)象尤其重要，其中的關(guān)鍵，在于強化黨內(nèi)法規(guī)的實施，通過不斷加強、完善黨內(nèi)法規(guī)的解釋機制，使既定的黨內(nèi)法規(guī)更好地適應(yīng)黨內(nèi)關(guān)系的變遷。要堅決避免一出現(xiàn)新的黨內(nèi)關(guān)系，或者既有的黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)關(guān)系的處理不夠快捷有效，就試圖制定新的黨內(nèi)法規(guī)的不良傾向。

學科建設(shè)需打破知識壁壘

廉政瞭望·官察室：目前，黨內(nèi)法規(guī)學科體系建設(shè)還存在哪些方面的短板？

劉練軍：大致來說，當下黨內(nèi)法規(guī)學科建設(shè)存在這樣幾個短板。比如，黨內(nèi)法規(guī)學研究力量布局不均衡。受高等教育區(qū)域分布不均衡等因素的影響，黨內(nèi)法規(guī)專門性研究機構(gòu)主要集中在雙一流高校和教育發(fā)達地區(qū)，地方性研究機構(gòu)數(shù)量還是較少，有些已經(jīng)設(shè)立的專門性黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)，也只是一塊牌子而徒有虛名，其學術(shù)研究本身及其功能尚未真正發(fā)揮出來。

另外，黨內(nèi)法規(guī)學科師資力量相對薄弱，黨內(nèi)法規(guī)學人才培養(yǎng)標準不統(tǒng)一。總體上說，當下全國的黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)規(guī)模，難以滿足高校科研教學與各級黨委黨建領(lǐng)域?qū)h內(nèi)法規(guī)專門人才的迫切需求。實事求是地說，當下各高校關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)人才的培養(yǎng)標準問題還處于探索階段，“各自為戰(zhàn)”的局面明顯，導致該學科的人才培養(yǎng)機制還不健全。學科邊界的設(shè)置不應(yīng)過于狹窄化，它容易偏離黨內(nèi)法規(guī)學科人才培養(yǎng)的初衷，不利于培養(yǎng)具有寬口徑、厚基礎(chǔ)、強能力、高素質(zhì)的復(fù)合型、應(yīng)用型的卓越黨內(nèi)法規(guī)專門人才。

最后，黨內(nèi)法規(guī)學課程建設(shè)相對滯后。當下課程設(shè)置有集中于法學課程體系之嫌疑，應(yīng)當加強有關(guān)黨的建設(shè)基本理論、黨的執(zhí)政基本理論、黨的領(lǐng)導基本理論、政黨制度理論、地方政府治理理論等方面的課程建設(shè)。當然，黨內(nèi)法規(guī)學主要是一門規(guī)范學科，法學課程體系占到一定的比重是應(yīng)當?shù)摹?/p>

廉政瞭望·官察室：您認為，未來如何補齊學科建設(shè)的這些短板？

劉練軍：首要是明確黨內(nèi)法規(guī)學作為紀檢監(jiān)察學二級學科的科學定位。學科定位確定了，才能名正言順地開展各方面的建設(shè)。要打破學科知識壁壘，交叉與融合法學、政治學、中共黨史黨建學等學科養(yǎng)分，在現(xiàn)實問題中因循時勢地把握理論價值，將理論研究和制度研究相結(jié)合，不斷完善理論體系和制度構(gòu)造。

明確高質(zhì)量多層次的人才培養(yǎng)目標。本科生注重厚基礎(chǔ)、寬口徑培養(yǎng)，最大限度適應(yīng)多元化崗位需求，碩士生則以專業(yè)化、精細化培養(yǎng)為主，要具備堅實寬廣的基礎(chǔ)理論與系統(tǒng)深入的專門知識，而博士生應(yīng)當側(cè)重于科研創(chuàng)新能力、監(jiān)察實踐能力、教學素養(yǎng)能力培養(yǎng)，要具有敏銳的洞察力和思辨能力。

除此之外，黨內(nèi)法規(guī)學課程體系的構(gòu)建要遵循社會需求導向。探索創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)機制，加強跨學科、跨部門、跨領(lǐng)域人才聯(lián)合培養(yǎng)，建立地方黨委與高校學科建設(shè)與人才培養(yǎng)聯(lián)席會議制度，就人才培養(yǎng)方案設(shè)定、教材內(nèi)容審定、課程體系建設(shè)、教師隊伍培育、學生就業(yè)規(guī)劃等內(nèi)容進行對話協(xié)商，統(tǒng)籌規(guī)劃學科建設(shè)的路線圖，在總結(jié)實踐經(jīng)驗過程中不斷完善黨內(nèi)法規(guī)學的人才培養(yǎng)模式。