“城中村”改造萬億機遇

鐘正生

2021年“十四五規劃”首次提出了城市更新行動，“城中村”改造是本輪城市更新的重要組成部分。2023年4月28日，中央政治局會議提出在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。7月21日，國常會審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，進一步細化了具體工作要求。

根據平安證券的估算，本輪超大特大城市“城中村”待改造面積或有13.4億平方米，總投資額或達8.2萬億元，年均8200億元，占比2022年全國房地產開發投資完成額為6.2%；涉及“城中村”改造的新建總面積原則上應不超過5.4億平方米。考慮到本輪“城中村”改造項目周期偏長，拉動投資作用預計更為溫和，亦需確保開發商或參與主體項目經驗較為豐富、現金流較為穩健。

平安證券認為，本輪超大特大城市“城中村”改造提出的背景有四：

首先，中國超大特大城市“城中村”改造的必要性更強，“新市民”居住問題更突出。

一方面，據住建部，目前廣州市城中村面積占廣州的1/10，其中常住人口占全市常住人口的35%左右；2017年北京有城中村952個，常住人口370萬（占到全市2194萬常住人口的17%）；2015年鄭州中心城區建成區共有124個行政村，村民人口約30萬（占到全市957萬常住人口的3.1%）；2020年，哈爾濱市確認中心城區共有77片城中村，涉及土地面積184平方公里（占比全市1.8%）。因此，一個城市人口數量越多，城市發展過程中遺留的待改造城中村占比通常越高，城中村改造可以為特大超大城市區域高質量發展更好地賦能。

另一方面，根據“七普”數據，中國城鎮人均住房建筑面積為38.6平方米，而《2021年農民工監測調查報告》顯示2021年中國進城農民工人均居住面積僅為21.7平方米，“新市民”居住問題較為突出。尤其是一二線城市的房價較高，通過“新市民”購房改善居住條件面臨較大困難。

其次，“城中村”改造有望成為地產行業向“租購并舉”新格局過渡的重要推動力。

2015年底，中央經濟工作會議首次提及發展住房租賃市場，將“租購并舉”確立為中國住房制度改革的主要方向。2017年，國土資源部和住建部曾要求北京、上海、廣州等13個城市進行“集體建設用地建設保障性租賃房”試點，不過當時規定是須先把農村土地征為國有才能建設，近年來已開始嘗試允許這13個大城市直接用集體建設用地來建設保障性租賃房。2021年以來，中央著力解決新市民、青年人的住房困難問題，保障性租賃住房建設力度加大。住建部曹金彪表示，“十四五”期間，力爭新增保障性租賃住房占新增住房供應總量30%以上。

再次，本輪“城中村”改造是2023年中央政府穩地產預期，探索房地產新發展模式的重要舉措。

一方面，地產行業及地產上下游產業鏈對于中國經濟、社會融資規模以及地方財政收入等方面的影響是巨大的。但“三道紅線”后地產行業進入前所未有的調整周期，尤其是2022年一季度以來新開工、投資、銷售等大部分地產指標長期處于深度負增的狀態，市場預期偏弱，至今仍未有明顯好轉的跡象，對經濟基本面復蘇形成持續拖累。

另一方面，2022年中國人口自1960年以來首次出現負增長，城鎮化率較2021年提升0.5%，是近30年以來新低，中國人口發展進入總量見頂、城鎮化率放緩的新階段。據克而瑞數據，中國城鎮化率若最終穩定至80%左右則城鎮人口增量空間仍有2億人，有望新增幾十萬億平方米的城鎮住房需求。海外經驗來看，這個過程大概需要20年左右。

此外，目前日本有1.3億人口，僅東京就有約3700萬，占比28.5%，韓國人口5000萬，僅首爾就有約1000萬，占比20%，所以一國城鎮化率放緩也意味著該國（超大）大城市人口占比仍會不斷擴大，這也是中國未來地產行業主要增長空間所在。

另外，“城中村”改造包含著農村土地制度改革的重要內涵，也是推進以人為核心的新型城鎮化進程的有機部分。

城中村改造的本質是重新開發利用率低的土地，產生增值收益，使得原住居民等獲得更合理的價值分配。早在10年前，十八屆三中全會就提出集體建設用地與國有土地要“同等入市、同權同價”。目前中國居民擁有的國有土地上建造的房屋可以交易，而農民在集體土地上建造的房屋則仍然不能交易（只能與本村村民交易）。房產不能“同等入市、同權同價”，這是農民財產性收入低的重要原因。2020年12月，習近平總書記在全國農村工作會議上指出：“今后十五年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。”“城中村”改造可以充分利用農村建設用地，逐漸破除城鄉二元結構，讓農民財富倍增，是新型城鎮化進程的重要一環。

根據七普數據，中國21個超大特大城市的合計人口數量2.9億，占全國人口總量的21%，即為此次城中村改造重點地域。2014年國務院《關于調整城市規模劃分標準的通知》中規定：城區常住人口1000萬以上為超大城市，500萬-1000萬為特大城市。按照2020年發布的七普數據，可劃定中國有7個超大城市，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，14個特大城市，分別為武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。

平安證券表示，本輪超大特大城市“城中村”改造有以下幾點需要關注：

首先，此次“城中村”改造與2015年的棚戶區改造有一定相似之處，都以改善民生、擴大需求和推動城市發展為目標，但二者在土地開發模式、改造方式、安置方式、以及資金來源等方面多有不同。

一是土地開發模式方面，“城中村”改造強調要施行凈地出讓，或將采用做地+收儲的模式，而非棚改時大規模的一二級聯動模式。凈地出讓對地方經濟發展水平、地方政府財政能力是考驗，也會增加開發商拿地成本。

例如，2023年3月23日廣州出臺《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施的通知》，放棄了土地開發一二級聯動的城市更新模式，除重點城市更新片區還可以豁免采用土地開發一二級聯動外，其他地區可采取做地+土儲的城市更新模式，即一級開發后土地必須收儲，進行招拍掛之后才能進入二級開發。并且，做地主體限定在越秀集團、廣州建筑、廣州地鐵等全資國企。

二是改造方式方面，“城中村”改造涉及農村集體用地和房屋，可選擇拆除新建、整治提升、拆整結合等方式，強調要把城中村改造與保障性住房建設結合好。棚改則多通過大規模拆除新建改造國有建設用地上的危舊住房、破房爛院等。

例如，2023年，深圳市政府工作報告提出，啟動首批40個城中村統籌規劃和整治提升試點，深圳市城中村保障性住房規?；焚|化改造提升暨三宜小村建設工作正式啟動。全市將圍繞“20+8”產業集群、“20+20”產業集聚區和軌道交通站點的周邊城中村區域，開展城中村規?；焚|化改造提升。此舉在盤活城中村存量房資源的同時，也為產業發展提供了高品質的保障性租賃住房。

三是安置方式方面，“城中村”改造可能采取貨幣化安置與實物安置并存的模式，或將更多采用房票安置和實物安置。房票安置有緩解地方政府及房企資金壓力的優勢，同時可一定程度上盤活房地產市場，對于被安置對象來說也有比房屋安置更個性化的購房選擇。棚改則多為大規模貨幣化安置為主，也因此直接驅動了大規模的購買需求，推升了房價。

例如，2022年6月20日，鄭州市發布《鄭州市大棚戶區改造項目房票安置實施辦法（暫行）》，是首個采取該安置方式的省會城市。房票安置政策并非由鄭州首創，浙江、內蒙、安徽等地均曾使用過此模式。此前這些地區在棚改執行過程中，出現過政府提供的安置房位置不符合被征收人預期、異地安置需較大投入、地方政府集中支付財政壓力較大等問題，因而采用房票安置能在盤活當地房地產市場的同時，緩解當地政府和房企的資金壓力。此外，這些地市當時普遍存在房地產市場成交低迷、庫存較高的特點。

四是資金來源方面，“城中村”改造提倡“多渠道籌措改造資金，鼓勵和支持民間資本參與”，強調市場化主導，預計將通過社會資本（城市更新基金引導、REITs等）、政策行貸款、專項債發行、財政支出等渠道籌資。棚改則是主要通過專項債、PSL及財政支出籌資，強調政府主導。

例如，西安于2022年設立西北地區首只城市更新基金，運用“城市更新+產業導入”運作模式，引導多層次、多元化社會資本及金融資源，解決前期資本金籌集和后續融資難題，加速城市更新項目建設；上海目前則已有規模800億元的上海城市更新基金、規模100億元的上海城市更新引導基金等。

另外，本輪“城中村”改造既考慮短期穩地產、穩內需，也考慮長期可持續發展，和此前棚改主要考慮帶動地產行業去庫存不同。2023年8月3日，公安部發文全面放寬了大城市落戶條件，本輪“城中村”改造將更聚焦于人口流入地的改造安置，此前棚改則更多聚焦于人口流出地的三四線城市。從未來人口更多向城市群都市圈集聚，以及隨之而來的地產行業增量需求更多向城市群都市圈集聚來看，本輪“城中村”改造統籌兼顧了短期房地產調控的需求與中長期房地產的可持續發展。

其次，本次“城中村”改造政策導向以穩為主，預計不會再現“棚戶區”改造大拆大建的模式。

資料來源：Wind，統計局，平安證券研究所

本次《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》中提出，“要堅持穩中求進、積極穩妥，優先對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進行改造，成熟一個推進一個，實施一項做成一項，真正把好事辦好、實事辦實”。此外，2021年8月，住建部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確了城市更新的四項底線：一是，城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%；二是，城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2；三是，城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%；四是，城市住房租金年度漲幅不超過5%。可見，此前棚戶區改造中存在的大拆大建模式在“城中村”改造中較難重現。此外，本輪規劃中大部分城市的“城中村”改造面積顯著低于此前棚戶區改造面積，且有些項目在之前的棚戶區改造中已完成不少。

再次，本輪“城中村”改造涉及城市數量較少，但整體覆蓋度并不小，將優先涵蓋中心城區周邊。

2021年21個超大特大城市GDP合計占比全國為32.0%；合計房地產開發規模為54808億元，占比全國為37.1%；商品住宅銷售面積合計3.3億平方米，占全國商品住宅銷售面積的21.2%，銷售金額為61578億元，約占全國52.7%。此前，《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》提到，上海計劃將中心城區周邊及五大新城范圍的城中村優先納入改造計劃；《濟南市城市更新專項規劃（2021-2035年）》提到，濟南待改造城中村主要分布在小清河沿線及二環西路兩側的區域；據廣州市政府網站，廣州強力推進中心城區“城中村”改造，力爭完成城市更新固定資產投資目標。

另外，本輪“城中村”改造各地方案各有特色，將以“一城一策”形式為主。目前關于超大特大城市推進“城中村”改造的規模、節奏、資金來源、安置方式等尚未有國家層面的統一政策，但已有多個城市對“城中村”改造制定了目標口徑、改造時間、改造方式等不一的方案，更多的方案細節可能是各個城市根據實際情況和歷史經驗去分別考慮。

需要指出的是，城市更新、“城中村”改造、“三舊”改造、老舊小區改造、棚戶區改造這幾個名詞的內涵是有所演進的。老舊小區改造、“三舊”中的舊城鎮、舊廠房改造逐漸納入城市更新概念，舊村莊改造則逐漸與城市更新中的城中村改造融合。棚改則因大規模貨幣化安置導致了地產行業景氣過快上升，某種程度上背離了民生工程的本質，后政策及時糾偏，目前處收尾階段。城市更新在《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科（2021）63號文）提出后被賦予了更多去地產化的民生屬性，目前也在積極探索市場化運營，以減少地方政府財政的壓力。

基于上文分析，平安證券測算了本輪“城中村”改造面積、投資額以及新增房屋供給規模。

約13.4億平方米；測算方法：城中村待改造面積=各城市城中村人口規模×城市人均住房建筑面積。

其中，城中村人口規模=該城市城區人口×城中村人口占比（考慮到城中村住房形式多為自建房，以自建房比例，即自建房戶數/存量住房戶數來估計“城中村人口占比”。但自建房比例并不直接等于城中村人口占比，通常城中村人口占比更高，即城中村內人口密度較城市均值要高。例如，2023年廣州市住建部數據顯示，廣州城中村人口占全市常住人口的35.8%，約為自建房戶數占比全市（11.1%）的3倍?？紤]到一線城市住房供需矛盾均較突出，因此對于北京、上海、深圳、廣州均以其自建房戶數占比的3倍來估計城中村人口占比。而對于二線超大、特大城市，由于其住房供需矛盾不如一線城市突出，以自建房戶數占比來估算城中村人口占比時不做系數調整，或者說假設調整系數為1）。城中村人均住房建筑面積則以城市人均住房建筑面積來估計。綜上計算得出21個超大特大城市城中村住房建筑面積約13.4億平方米。

需要指出的是：城中村區域并非會被100%納入改造范圍；城中村人口更密集，其人均住房建筑面積可能會低于全市人均住房建筑面積。

8.2萬億元、年均8200億元；測算方法：將城中村待改造面積乘以單位面積改造成本，即可估算本輪“城中村”改造對于投資的拉動規模。

首先，需要估計單位面積改造成本。城中村全面改造成本主要包括前期費用、臨遷費用、拆除費用、建安費用、其他不可預見費用等。廣州住建部2019年曾發布《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》，根據其中披露的數據，估計廣州“城中村”的平均改造成本約為6651元/平：“城中村”改造房通常為小產權房，假設均有產權證，臨遷費取40元單價計算，臨遷費約為2400元/平（40元/平/月×12個月×5年）；房屋拆運費為60元/平；搬家補償費為14元/平（按照4000元/戶的標準，根據《辦法》城中村房屋拆遷補償標準按每棟村民住房280平米作為基準，則每平米為14元）；復建費用方面，參考《城市居住區規劃設計標準》十分鐘生活圈居住區低層用地控制指標，按照住宅67%，商辦10%，公建23%的比例，大致估算包含了住宅、商辦、公建的復建費用均值為3921元/平。將臨遷費、房屋拆運費、搬家補償費、復建費用、不可預見費用（以4%計），加總得到整體改造成本約6651元/平。

參考廣州，取6700元/平作為一線城市的單位面積改造成本，考慮二線超大、特大城市會低于一線城市的單位面積改造成本，因此以5600元/平作為二線超大、特大城市的單位面積改造成本來估計。綜上計算得到，大中城市“城中村”改造總投入預計可達8.2萬億元。以“城中村”項目平均改造周期10年估計，年均“城中村”改造涉及投資額或約為8200億，占比2022年全國房地產開發投資完成額為6.2%。

據觀研天下測算，2019-2022年中國“城中村”改造市場規模分別為1.4萬億元、1.24萬億元、1.36萬億元和0.66萬億元。本輪超大特大城市“城中村”改造一定程度上可以加快“城中村”改造進程、提供新的增量。

涉及“城中村”改造的新建總面積不超過5.4億平方米。

超大特大城市土地資源供需矛盾較為突出，通過“城中村”改造可以增加住房供給。根據63號文的要求，拆除面積不得大于現狀總建面的20%，拆建比不得大于2，且已知上文測算超大特大城市城中村待改造規模為13.4億平方米，因此，“城中村”改造后對應的新建總面積原則上不超過5.4億平方米（不過這些新建未必都是新建住宅，可能是回遷房、商辦或者公建等）。

以“城中村”項目平均改造周期10年估計，年均城中村改造新建面積為0.54億平方米，占比2022年全國房屋新開工面積為4.5%。

總之，本輪“城中村”改造的政策意圖兼顧短期和長遠，但仍存在一些堵點或難點需要重視：一是相較于城市棚戶區，“城中村”改造將面臨更為復雜的土地所有權以及多方利益平衡問題。需要妥善解決轉制后村民的生活與安置，也需要平衡開發商、村集體及地方政府的利益；二是本輪“城中村”改造施行凈地出讓，在地方財政壓力較大、地產企業現金流未有明顯改善的背景下，籌集資金是難點所在。如何提升社會資本參與意愿，實現土地增值收益最大化及收益分配合理化，如何摸索房票安置的使用范圍、使用時間以及金額等細節問題仍需進一步思考。這或許也是政策導向上“成熟一個推進一個”的意圖所在；三是本次“城中村”改造項目周期偏長，拉動投資的作用預計更為溫和，亦需確保開發商或參與主體項目經驗較為豐富、現金流較為穩健。