澳大利亞加強電子煙監管

黃磊

澳大利亞政府近期宣布，將禁止所有一次性電子煙。

澳大利亞政府近期宣布，將禁止所有一次性電子煙，停止進口非處方煙，要求電子煙產品采用藥品類包裝，廠商降低其產品中尼古丁的含量，并限制某些產品的口味、顏色和成分。據宣傳，這是該國多年來最全面的煙草監管舉措之一，旨在限制電子煙的使用，進而“減少吸煙，杜絕電子煙”，相關監管較以往明顯加大了力度。

“引虎”與“驅狼”

《煙草控制框架公約》（FCTC）是2003年5月在瑞士日內瓦召開的第56屆世界衛生大會上，世界衛生組織192個成員一致通過的世界第一個旨在限制全球煙草和煙草制品的公約。

作為第一個具有國際約束力的全球性公約，也是針對煙草的第一個世界范圍多邊協議，FCTC為全球控制煙草危害、共同維護人類健康提供了法律框架。截至2021年5月，FCTC締約方數量達到182個，覆蓋全球90%以上的人口。

雖然如此，但相關締約國對電子煙的態度卻不盡相同。據2021年7月WHO發布的《全球煙草流行報告》的統計數據顯示，約78%的高收入國家對電子煙采取了法律監管措施，7%的高收入國家除完全禁止銷售電子煙外不采取其他監管措施。約40%的中等收入國家對電子煙進行監管，10%的中等收入國家一律禁止銷售，也就是一半中等收入國家對電子煙既不監管也不禁售。此外，76%的低收入國家對電子煙不采取任何監管措施。

而即便采取監管措施的國家，在政策上也存在很大的差異，其根本原因在于政府當局對電子煙是持有“危害增加論”還是“危害減少論”的觀點。比如新西蘭和英國對電子煙抱有歡迎和支持的態度，把電子煙的應用和推廣作為控煙減害、建設無煙國家的重要手段，希望引導吸煙者轉向使用電子煙以減少卷煙使用甚至戒掉卷煙，最終實現不斷降低全民吸煙率的目標。英國甚至將合規電子煙產品納入醫療服務體系（NHS）。換而言之，監管方式類似于“引虎驅狼”。

澳大利亞是目前將電子煙作為藥品來加以監管的典型，明確除了含有尼古丁成分的電子煙有治療作用且經過醫療物品管理局核準的以外，其余皆為非法毒品。至于不含尼古丁成分的電子煙，在聯邦級無相應法律規范，須依照各州所制定的煙害防控相關法律進行監管。宣稱具有戒煙功效或是能減輕尼古丁戒斷不適的電子煙，在定性上應屬于醫療器材，受《醫療用品法》管轄。

具體而言，現行的澳大利亞法律從區分“是否宣稱有治療功效”和“是否含有尼古丁”兩個層面對電子煙進行監管。若是宣稱有治療功效的電子煙，則納入醫療用品進行管控，需得到主管機關的審批許可方能上市銷售。不具有治療功效的電子煙，則通過是否含有尼古丁進行區分監管，若含有尼古丁則屬于管制毒品，未經主管機關同意則無法上市銷售。

羊頭與狗肉

據最新的一項調查數據表明，在澳大利亞14歲—17歲的青少年中，有1/6的人抽過電子煙；而在18歲—24歲的群體中，有1/4的人抽過電子煙。研究人員稱，由于電子煙的流行，澳大利亞的青少年群體開始出現尼古丁成癮、頭痛、胃痛等癥狀以及焦慮、抑郁等心理問題。

究其原因，一方面是監管力度不足，漏洞百出。比如，將電子煙作為藥品來加以監管，需要處方才能購買含尼古丁的電子煙，但監管力度不足讓黑市蓬勃發展。又比如前任部長曾試圖強化邊境管制，僅允許個人進口不含尼古丁的電子煙，但電子煙就此失控，掛羊頭賣狗肉，將含尼古丁的電子煙標注為“不含尼古丁”后流入市場。據《澳大利亞和新西蘭公共衛生雜志》發布的一項對1000多名15歲到17歲澳大利亞青少年的調查顯示，他們中80%感覺容易或比較容易在零售店買到電子煙。

而相對這種管理上的不用心，煙草公司則可謂處心積慮。為了吸引更多的年輕人吸食電子煙，眾多電子煙廠家在包裝上通過時尚的包裝、酷炫的煙圈，讓年輕人產生濃厚興趣，從而有了嘗試的欲望。在口味上，不少電子煙還開發出包括草莓、黑莓、蔓越莓等數十種口味，據WHO的數據顯示，電子煙已發展到約16000種獨特口味，許多口味對青少年具備較強的吸引力。

另一個潛在危機則是電子煙娛樂化的趨勢，一些年輕人甚至未成年人將電子煙當成酷炫的“時尚”，把吞云吐霧的行為認為是一種流行性娛樂。盲從心理、好奇心以及年輕人群體間的帶動和模仿，導致此類問題越演越烈。換言之，這些電子煙企業一邊打著“戒煙”的旗號，一邊卻干著“誘導”的事。也正因為此，澳大利亞政府才會下定決心，出臺一系列管制措施阻止電子煙在青少年群體中進一步蔓延，而相關管制措施也是該國政府十余年來力度最大的控煙行動的一部分。

收緊與挑戰

從國際趨勢而言，對電子煙的監管力度不斷升級，監管政策趨于嚴格化和系統化。而對電子煙危害的認識深化，是推動多個國家收緊監管的重要原因。WHO一直堅持電子煙有害論，認為應將電子煙納入煙草管控。

近日，《柳葉刀——兒童青少年健康》發表社論指出，雖然電子煙被營銷為比卷煙更安全的替代品，但它是高度成癮和有害的。考慮到幾乎所有的煙草使用都始于青春期和青年時期，防止青少年使用電子煙是全球煙草控制的關鍵。

亡羊補牢，未為晚也。5月9日，澳大利亞財政部長吉姆·查默斯向議會提交的聯邦政府年度預算顯示，該框架預算為7.37億澳元，要求將煙草稅每年增加5%，從9月1日起生效，這將在4年內增加33億澳元的收入。巴特勒表示，政府將把這筆錢投資于國家衛生系統，包括一項新的國家肺癌篩查計劃，為原住民群體提供癌癥護理服務，以及減少原住民吸電子煙。

同時，澳大利亞政府針對性地推出了多項政策，比如在包裝上，對于可以合法銷售的處方類電子煙產品，要求其采用類似藥品的包裝，而不能采用目前市面上多見的顏色鮮艷的包裝。并且將對電子煙的口味、顏色、尼古丁濃度及其他化學成分含量加以限制。由于之前不含尼古丁成分的電子煙在聯邦法層面上不受管控，僅受澳大利亞各州法相關規定的約束，澳大利亞聯邦政府將與各州和地區合作，禁止在便利店和其他零售場所銷售電子煙，“同時也讓人們更容易獲得合法治療用途的處方”。從整體目標而言，巴特勒2022年所提出的目標，就是澳大利亞的全國吸煙率應在2025年降低到10%以下，到2030年降低到5%或更低。

這一目標在現實中面臨著不小的挑戰。一方面是利益驅使下的政治掮客將持續鼓吹電子煙的替代作用以及“戒煙”的療效，民間有學者也擔心因為收緊之舉會使更多人通過電子煙黑市進行購買，這又將加大監管難度。另一方面則是立法方面的短板，由于聯邦法層面的短缺，各州在對不含尼古丁成分的電子煙監管方面存在差異，不少地方規范僅對銷售環節做出限制，對廣告限制、銷售許可、未成年人吸煙、吸煙場所的規定均不適用，還有一些地方則是監管方式不夠完善，監管鏈條沒有閉合，這些都可能導致非法銷售有空可鉆，最終都將影響監管成效。

編輯：薛華? icexue0321@163.com