以新空間藍圖支撐現(xiàn)代化建設“走在前”

□ 張國梁

近日，國務院正式批復《江蘇省國土空間規(guī)劃（2021—2035）》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是“多規(guī)合一”以來全國首部省級國土空間規(guī)劃。《規(guī)劃》是江蘇空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，也是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。《規(guī)劃》的成功獲批，是江蘇筑牢人與自然和諧共生的現(xiàn)代化根基的一項標志性成果，將為更高質量、更有效率、更為公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展提供國土空間支撐。

創(chuàng)新理念，著力構建國土空間開發(fā)保護新格局

《規(guī)劃》全面貫徹黨的二十大和習近平總書記對江蘇工作重要講話精神，圍繞黨中央國務院、省委省政府重大決策部署，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合，以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要目標，從藍圖式規(guī)劃走向治理性規(guī)劃，整體謀劃新時代江蘇國土空間開發(fā)。

著力構建安全發(fā)展的空間屏障。以創(chuàng)建全國生態(tài)文明試驗區(qū)為目標，以底線約束和安全韌性為前提，為保障糧食安全、生態(tài)安全、能源資源安全以及促進城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展提供了空間支撐。按照耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序，嚴格劃定落實“三區(qū)三線”。現(xiàn)狀耕地應保盡保，并以長期穩(wěn)定耕地為基礎劃定了永久基本農田。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、海岸防護等功能的生態(tài)極重要區(qū)域，以及其他經(jīng)評估具有重要生態(tài)價值的區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。堅持節(jié)約集約、緊湊發(fā)展，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界引導全省形成更加協(xié)同的城鎮(zhèn)體系。到2035年，全省實現(xiàn)耕地保有量不低于5977 萬畝，其中永久基本農田保護面積不低于5344 萬畝；生態(tài)保護紅線不低于1.82 萬平方千米，其中海洋生態(tài)保護紅線不低于0.95 萬平方千米；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)控制在基于2020年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的1.3倍以內。

全面落實國家重大戰(zhàn)略部署。遵照區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化等國家戰(zhàn)略，落實《全國國土空間規(guī)劃綱要》和國家“十四五”規(guī)劃綱要的功能布局要求。加快落實長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略和共建“一帶一路”倡議，推動國家戰(zhàn)略引領下的跨區(qū)域協(xié)調。深度融入上海大都市圈，下好長三角一體化發(fā)展的先手棋，發(fā)揮在長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展中的引領示范作用。倡導開放合作、包容共享，促進資源要素在區(qū)域中暢通流動和優(yōu)化配置，打造國內國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略支點。完善區(qū)域互補、陸海統(tǒng)籌的主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進省內全域一體化和協(xié)調均衡發(fā)展。

創(chuàng)新構建“兩心三圈四帶”的省域國土空間總體格局。堅持“生態(tài)優(yōu)先、帶圈集聚、腹地開敞”的空間開發(fā)保護思路，在省域空間利用的效率評估、空間利用潛力評估、耕地保護與開發(fā)利用協(xié)調評估等綜合評價基礎上，提出到2035年，深化“1+3”重點功能區(qū)建設，形成以生態(tài)綠心、現(xiàn)代化都市圈、復合功能帶為主體框架的“兩心三圈四帶”國土空間總體格局。優(yōu)化太湖丘陵、江淮湖群生態(tài)綠心功能，推動南京都市圈、蘇錫常都市圈以及淮海經(jīng)濟區(qū)高質量發(fā)展，引導揚子江綠色發(fā)展帶、沿海陸海統(tǒng)籌帶、沿大運河文化魅力帶、陸橋東部聯(lián)動帶協(xié)同聯(lián)動。

多方統(tǒng)籌，推動形成宜居宜業(yè)的高承載發(fā)展區(qū)

統(tǒng)籌保護和發(fā)展，是國土空間規(guī)劃需要解決的基礎性、根本性問題。人多地少是我省的基本省情，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，資源環(huán)境約束持續(xù)加大。《規(guī)劃》提出了“加強底線管控、強化空間統(tǒng)籌、促進高效集約、提升空間品質、完善協(xié)同治理”的基本原則，強調國土空間開發(fā)利用方式由注重增量擴張向存量挖潛、品質提升作出根本轉變。

統(tǒng)籌落實基礎設施和產(chǎn)業(yè)空間。服務保障重大項目建設，統(tǒng)籌規(guī)劃省以上交通、水利、能源等重大基礎設施項目1800 多個，優(yōu)化形成安全可靠、智慧高效、綠色安全、創(chuàng)新示范的現(xiàn)代化基礎設施網(wǎng)絡。引導基礎設施建設與城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)空間布局相協(xié)調。支持差別化供給和復合性廊道建設，合理避讓永久基本農田、生態(tài)保護紅線等，降低對生態(tài)空間的分割和影響。圍繞制造業(yè)大省定位，以建設全國制造業(yè)高質量發(fā)展示范區(qū)目標，加快長三角G60 科創(chuàng)走廊、沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶、太湖灣科技創(chuàng)新圈以及各類重大科創(chuàng)平臺建設，引導各類開發(fā)區(qū)功能復合和節(jié)約集約用地，以南北合作促進優(yōu)勢互補和區(qū)域協(xié)調。按照“嚴守總量、提質增效、產(chǎn)城融合、剛性管控”原則，劃定工業(yè)用地控制線，保障實體經(jīng)濟發(fā)展空間。

提供優(yōu)質公共產(chǎn)品和公共服務空間。落實以人民為中心的思想，實施山水林田湖草一體化保護和系統(tǒng)治理，加強水、森林、濕地、礦產(chǎn)等資源系統(tǒng)保護利用，提供更多優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品和公共服務。構建城鄉(xiāng)生活圈，引導公共服務設施配置與人口及經(jīng)濟發(fā)展布局相匹配，有效保障教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老、殯葬、托幼、社區(qū)商業(yè)、郵政快遞等公共服務用地供給，完善均等共享的公共服務空間體系。

充分彰顯“水韻江蘇”國土空間品質。從江蘇文化價值與自然價值的保護傳承出發(fā)，提出構建國家遺產(chǎn)保護的空間體系，充分發(fā)揮國土空間的載體作用，讓“水韻江蘇”魅力更加精彩。支持長江、大運河國家文化公園建設，打造城水相融的區(qū)域文化風貌特色。以水為媒、以水為脈，堅持沿江沿海沿河沿湖“四沿”聯(lián)動，以太湖、洪澤湖為核心，沿長江、淮河形成生態(tài)涵養(yǎng)帶，以西部丘陵湖蕩和東部海岸帶構建重要生態(tài)屏障，構建依水共生的生態(tài)空間格局，營造湖美水清生態(tài)空間。

久久為功，全力打造國土空間治理現(xiàn)代化樣板區(qū)

規(guī)劃的生命和權威在于實施。以《決定》的貫徹實施為抓手，堅決維護規(guī)劃嚴肅性權威性，建立完善江蘇省國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制，健全責任落實和保障機制，形成共同推動國土空間規(guī)劃落地見效的合力。

強化縱向傳導的規(guī)劃約束機制。下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。目前，全省正在加快構建形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系。64 個市縣總體規(guī)劃已全部形成規(guī)劃成果，其中，9 個設區(qū)市國土空間總體規(guī)劃已正式獲批；南京、無錫、常州、蘇州等國批城市的規(guī)劃成果已上報國務院。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善，已有3400 多個行政村編制了村莊規(guī)劃，占應編規(guī)劃的行政村34.2%，力爭2025年實現(xiàn)應編盡編。持續(xù)推進規(guī)劃師進社區(qū)進鄉(xiāng)村，開展“陪伴式”規(guī)劃服務，打通規(guī)劃實施“最后一公里”，有近千名規(guī)劃師活躍在城市更新、鄉(xiāng)村振興第一線，建成100 余個工作站，實現(xiàn)了市縣全覆蓋。

建立橫向協(xié)調的規(guī)劃銜接機制。強化對水利、交通、能源、農業(yè)、信息、市政等基礎設施以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)等專項規(guī)劃的指導約束，在國土空間規(guī)劃“一張圖”上協(xié)調矛盾沖突，合理優(yōu)化空間布局。按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”的要求，已初步建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，專項規(guī)劃批準后納入“一張圖”實施管理。

完善國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督機制。強化省、市、縣分級管控和監(jiān)督實施，按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，建立國土空間規(guī)劃審查備案制度。按照定期體檢和五年一評估的要求，健全各級各類國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預警機制，將規(guī)劃評估結果作為規(guī)劃實施監(jiān)督考核的重要依據(jù)。建立健全規(guī)劃監(jiān)督、執(zhí)法、問責聯(lián)動機制，實施規(guī)劃全生命周期管理。建立健全省市縣國土空間規(guī)劃委員會制度，發(fā)揮對國土空間規(guī)劃編制實施管理的統(tǒng)籌協(xié)調作用。統(tǒng)籌國土空間開發(fā)保護“一盤棋”，提升規(guī)劃、建設、治理水平。