古城保護與城市更新的姑蘇樣板

□ 俞振武

2023年7月6 日，習近平總書記考察了姑蘇區平江歷史文化街區，并作出“平江歷史文化街區是傳承弘揚中華優秀傳統文化、加強社會主義精神文明建設的寶貴財富，要保護好、挖掘好、運用好，不僅要在物質形式上傳承好，更要在心里傳承好”的重要指示。蘇州市姑蘇區始終把“全面保護”“活態保護”的理念貫穿于蘇州古城的保護更新中，極大程度上延續了古城的傳統風貌，保護了古城的文化遺產，為全國歷史文化名城保護提供了工作“樣板”。

一、理順體制機制，為古城保護與城市更新注入新的活力

2022年，蘇州市委常委會專題調研姑蘇區后，將資源配置下沉，部分職能調整至姑蘇區，通過理順體制機制、健全政策體系、加強市區聯動等方式為古城保護更新工作注入了新的活力。

完善管理體制，強化保護更新的組織保障。在市級層面成立了蘇州國家歷史文化名城保護工作領導小組，由市委、市政府主要領導擔任第一組長、組長。在區級層面設立領導小組辦公室，由市委、市政府分管領導擔任主任、常務副主任，由30 余家市級部門和市屬國企作為成員單位。同時，成立區級古城保護更新、存量建筑盤活利用等工作領導小組，統籌推進具體項目，建立了上下聯動、齊抓共管的推動機制。組建蘇州名城保護集團，全面開展古建修繕利用、閑置載體盤活、優質資產歸集等工作。

健全政策體系，優化保護更新的工作基礎。積極落實《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》文件要求，推動出臺《關于進一步加強蘇州歷史文化名城保護工作的指導意見》《保護區、姑蘇區歷史文化名城保護“十四五”規劃》，保障古城保護更新工作穩步推進。在實際工作推進中，制定《保護區、姑蘇區城市更新指引》《姑蘇區店招標牌個性化設置導則》等指導性文件，實施《保護區、姑蘇區傳統民居活化利用實施方案（試行）》《平江歷史文化街區管理辦法》等操作性文件，進一步理清工作內容，明確責任主體，全方位提高古城保護更新的綜合施策水平。

加強市區聯動，形成市區兩級的溝通機制。在古城保護和城市更新工作過程中，蘇州市與姑蘇區形成了市區兩級高效溝通機制。市級側重于對相關保護更新規劃、政策法規等方面的把控，為市領導小組和指揮部提供智力服務支持；區級側重于具體操作和技術領域，注重對具體實施過程中的技術規范和操作流程進行科學論證，將“自上而下”的規劃意圖和“自下而上”的更新意愿相結合，促進各類保護更新項目落地。

二、加強總體謀劃，為保護更新提供技術支持與規劃引導

蘇州古城保護更新工作具有一定的特殊性，既要保護世界文化遺產、文物保護單位、歷史文化街區、歷史地段等，也要保護城址環境、整體格局和城市風貌，需要強化總體謀劃統籌。

制定行動計劃，提升古城保護與城市更新站位。姑蘇區持續弘揚“主動擔當、奮勇爭先、高效務實”的精神內核，圍繞歷史文化保護傳承和古城保護更新、產業培育和載體建設、城市面貌提升和“城區即景區、旅游即生活”、一刻鐘便民生活圈建設等多個主題實施相關三年行動計劃，逐步開展古城街坊評估與城市體檢、古城片區保護更新、古城居住品質提升、公共空間品質提升、市政基礎設施提升等行動。

開展容量研究，確定古城保護與城市更新容量。姑蘇區邀請王建國院士團隊開展古城容量研究。通過對古城人口、產業、空間形態等維度的容量分析，總結出居住人口20萬、就業人口11萬、總容積率1.09，總建設量為1281.74 萬平方米的古城容量發展建議，并提出古城保護與城市更新應秉持“整體、系統、底線、精細”的核心思維，在整體保護的前提下，積極促進古城活力提升和可持續發展。

完善規劃體系，明確古城保護與城市更新路徑。姑蘇區在實踐中不斷摸索，形成了從歷史文化名城總體規劃到城市更新規劃再到重點片區規劃的多層級、系統化的規劃體系，編制完成《姑蘇區分區規劃暨城市更新規劃》，將法定規劃和城市更新專項規劃進行同步編制，綜合性、系統性地編制歷史城區的城市更新規劃，為姑蘇區城市更新長遠發展目標的確定、功能定位的明晰、更新單元的劃分、更新政策的梳理等明確了方向。在城市更新規劃基礎上，聚焦片區資源稟賦，以片區自身功能定位與發展方式為抓手“量體裁衣”，開展重點更新片區規劃。聚焦城市發展瓶頸問題，全面整合片區各類更新資源、更新資金和更新項目，系統解決城市發展中存在的不充分、不平衡問題，為城市發展創造基礎性條件。

三、推動重點項目，為以點帶面解決項目各類難點提供范例

在保護優先、保護第一的基礎上，堅持項目為王，積極發揮政府主導作用，壓茬推進重點片區的保護更新，加大資金保障、產權辦理等方面的創新突破。“堅持使用是最好的保護”，有序推進保護更新項目建設，充分調動市場參與古城保護更新，吸引更多的社會力量參與古城保護更新。

盤活土地資源，激活城市低效用地。完成姑蘇區空閑低效用地情況的梳理，今年已完成21 宗空閑低效用地的上市利用，盤活土地37 萬平方米。如人民路南路西側和蘇州市實驗小學北側的蘇綸場南地塊，由于建設方資金鏈不暢且債務沉重，項目南區自2007年以來一直處于“爛尾”狀態。通過重新梳理蘇綸場南地塊的項目進展及相關癥結，成功完成退地清算工作，推動地塊重新掛牌出讓，并以TOD 理念高效利用現有軌道設施引入研發辦公，提高土地資源價值釋放。

盤活存量建筑，激活城市閑置建筑。姑蘇區于2022年率先出臺《保護區、姑蘇區存量建筑盤活利用工作要點（試行）》，建立存量建筑改變使用功能審批工作機制，17 個存量建筑盤活利用項目篩選入庫，12 個項目完成存量改造建設，讓品質低效、隱患突出的閑置建筑“蝶變重生”。如國投寶原的養老項目原為蘇州閥門廠生活辦公區，該項目改造后將被打造成覆蓋全服務鏈、全生命周期的市中心健康養老綜合體，可以彌補片區養老服務設施不足，活化閑置資源，有力提升片區風貌。

開展更新試點，助力古宅煥新利用。通過制度實施《蘇州歷史城區城市更新試點工作實施方案》，重點打造平江片區、古城32 號街坊等一批精品項目，形成古城保護更新的鮮活樣板，形成可復制、可推廣、利建制的做法經驗，為全面開展古城更新保護提供基礎。創新采用“伙伴計劃”，按照社區規劃要求，引進非營利、有情懷的機構，將古建老宅保護與利用工作相結合，一宅一策助力古建老宅煥新利用。目前，姑蘇區有可活化利用的古建老宅286 處，已完成修繕利用95 處，積極對接儲備上市公司、投資機構、高端商務商貿品牌等優質項目，共落地項目28 個，政府、企業、群眾“三方奔赴”的古城保護更新大舞臺已經形成。

創新上市路徑，探索小地塊帶建筑上市新模式。姑蘇區結合自身實際，探索帶建筑掛牌出讓的路徑和機制。通過該路徑的實施，為傳統民居的保護更新開辟了兼顧合法性與靈活性的新路徑，更好地發揮了社會資本的積極性。2022年12月，位于姑蘇區金閶街道桃花塢大街的蘇地2022-WG-75號等三宗土地率先實現帶建筑地塊掛牌上市，由土地儲備中心作為實施主體，對需活化利用的古建老宅、傳統民居進行收購或協議搬遷，通過國有建設用地使用權保留建筑物的方式掛牌出讓，并在出讓公告中明確保留建筑物價值和移交方式等內容。出讓后，土地使用權與保留建筑產權移交到受讓人名下，受讓人按新建項目建設流程修繕后辦理不動產權證。