在城市更新中強(qiáng)化古城保護(hù)

□ 丁志剛

習(xí)近平總書(shū)記高度重視歷史文化保護(hù)傳承工作，今年7月，習(xí)近平總書(shū)記考察蘇州平江歷史文化街區(qū)時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)歷史文化“要保護(hù)好、挖掘好、運(yùn)用好，不僅要在物質(zhì)形式上傳承好，更要在心里傳承好”。江蘇歷史文化底蘊(yùn)深厚，擁有全國(guó)最多的國(guó)家歷史文化名城及中國(guó)歷史文化街區(qū)，隨著城市開(kāi)發(fā)建設(shè)由增量進(jìn)入存量發(fā)展階段，古城保護(hù)利用工作也應(yīng)與實(shí)施城市更新行動(dòng)相結(jié)合，從防守型、收縮型保護(hù)轉(zhuǎn)向積極保護(hù)、整體保護(hù)、活化利用、傳承發(fā)展。

一、運(yùn)用好頂層設(shè)計(jì)，在城市更新中強(qiáng)化古城保護(hù)

建立古城保護(hù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。古城的保護(hù)與更新是復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，涉及文物保護(hù)、規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、土地、財(cái)政等諸多事項(xiàng)，需要統(tǒng)籌相關(guān)部門形成合力，實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)提升。2022年4月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的實(shí)施意見(jiàn)》，同時(shí)成立了省城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作領(lǐng)導(dǎo)小組，南京、蘇州、揚(yáng)州等地均成立歷史文化名城保護(hù)委員會(huì)，在保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施上蘇州姑蘇區(qū)結(jié)合32 號(hào)街坊、常州結(jié)合老城廂復(fù)興成立了保護(hù)更新專班等專門機(jī)構(gòu)。

豐富完善古城歷史文化價(jià)值。當(dāng)前，重視遺存本體背后的價(jià)值已成為遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的普遍共識(shí)。要通過(guò)系統(tǒng)梳理江蘇歷史文化脈絡(luò)，明確江蘇在中華文明體系中的坐標(biāo)，推動(dòng)形成涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技文化、地理五大方面的歷史文化價(jià)值體系，并探索打造有江蘇特色的歷史文化價(jià)值空間。要以構(gòu)建完整的價(jià)值體系作為保護(hù)傳承的前提，充分發(fā)掘、彰顯古代與近現(xiàn)代各時(shí)期、各類型歷史文化價(jià)值，做到空間全覆蓋、要素全囊括。

二、堅(jiān)持以用促保，持續(xù)為古城引流賦能

制定精細(xì)化保護(hù)利用更新方案。傳統(tǒng)的歷史地段、歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃方案，主要包含保護(hù)線劃定、建筑及環(huán)境整治要求、配套設(shè)施建設(shè)內(nèi)容等。面對(duì)當(dāng)前更加復(fù)雜的建筑環(huán)境、產(chǎn)權(quán)人及利益相關(guān)人訴求，需要適應(yīng)性更強(qiáng)的解決策略及措施，實(shí)現(xiàn)活化利用目的。南京市小西湖街區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目基于歷史空間記憶的再現(xiàn)、居民日常生活場(chǎng)所的自然生成與拓展兩個(gè)線索開(kāi)展更新，探索“一院一策”精細(xì)化更新，形成了“共生院”“共享院”“平移安置”等更新策略，讓傳統(tǒng)街區(qū)以更為鮮活生動(dòng)的姿態(tài)進(jìn)入大眾視野，昔日擁擠、雜亂的內(nèi)街已經(jīng)變成了社區(qū)居民和游客共享的品質(zhì)空間。

合理優(yōu)化片區(qū)功能業(yè)態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，歷史文化街區(qū)、歷史地段的同質(zhì)化現(xiàn)象廣受詬病，“千街一面”不但造成審美疲勞也使得文化特色缺失，因此，需要充分結(jié)合片區(qū)發(fā)展的真實(shí)需求，合理確定功能構(gòu)成、業(yè)態(tài)類型以提升片區(qū)活力。揚(yáng)州市皮市街片區(qū)在保護(hù)修繕前收集居民、商戶、游客意見(jiàn)，列出“需求清單”，在盡最大可能保留原住民的同時(shí)，引入本地代表性的古籍書(shū)畫、文創(chuàng)書(shū)吧、特色餐飲等文化業(yè)態(tài)，既呈現(xiàn)老揚(yáng)州慢節(jié)奏的安逸生活狀態(tài)，又留住了傳統(tǒng)文化延續(xù)的核心載體。

重視后續(xù)運(yùn)營(yíng)一體化。古城的保護(hù)與利用，不僅要規(guī)劃得好、建設(shè)得好，還要后期運(yùn)營(yíng)得好，一體化綜合考慮全過(guò)程環(huán)節(jié)，才能呈現(xiàn)持久活力。南京市頤和路歷史文化街區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目在方案制定階段就引入策劃運(yùn)營(yíng)單位，在方案制定同時(shí)引入優(yōu)良資產(chǎn)，確定了后期運(yùn)營(yíng)主體及業(yè)態(tài)定位、各功能配置比例，持續(xù)動(dòng)態(tài)優(yōu)化空間。南京市國(guó)創(chuàng)園實(shí)施主體對(duì)園區(qū)的改造、租賃、運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行一體化統(tǒng)籌，以文創(chuàng)為主導(dǎo)，對(duì)入園企業(yè)設(shè)置較高門檻要求，吸引了130 多家企業(yè)入駐，并成為百姓樂(lè)意前往的新晉“網(wǎng)紅”空間。

三、勇于創(chuàng)新突破，形成古城保護(hù)傳承的實(shí)操路徑

基于產(chǎn)權(quán)前提開(kāi)展有機(jī)更新。尊重地區(qū)文脈、復(fù)雜現(xiàn)狀及既有產(chǎn)權(quán)，是開(kāi)展保護(hù)更新的前提，這意味著不但要充分尊重產(chǎn)權(quán)人的意愿，還要妥善處理涉及產(chǎn)權(quán)的歷史遺留問(wèn)題，通過(guò)優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記辦理，產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離等辦法，為歷史資源盤活利用創(chuàng)造條件。蘇州市姑蘇區(qū)探索不動(dòng)產(chǎn)登記創(chuàng)新路徑，針對(duì)32 號(hào)街坊等歷史地段內(nèi)長(zhǎng)期實(shí)際使用，但無(wú)合法產(chǎn)證，且不具備補(bǔ)辦規(guī)劃、建設(shè)等審批手續(xù)條件的建筑，明確了可由古城保護(hù)更新利用領(lǐng)導(dǎo)小組出具書(shū)面認(rèn)定意見(jiàn)來(lái)代替規(guī)劃核實(shí)意見(jiàn)和土地核驗(yàn)意見(jiàn)，以房屋安全鑒定報(bào)告代替竣工備案材料來(lái)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，有效解決產(chǎn)權(quán)難題。常熟古城探索“房屋使用權(quán)集中”，在不涉及房屋產(chǎn)權(quán)變更的前提下，與居民簽訂流轉(zhuǎn)或騰換協(xié)議，將房屋集中運(yùn)營(yíng)管理，以“騰換”和“騰空”兩種方式逐步改造老建筑院落。

優(yōu)化規(guī)劃建設(shè)審批管理機(jī)制。目前更新項(xiàng)目審批涉及的日照、消防等技術(shù)指標(biāo)均是針對(duì)新建地塊和建筑進(jìn)行的設(shè)定，無(wú)法適應(yīng)古城地區(qū)復(fù)雜的地塊、建筑情況。應(yīng)積極探索以不降低既有日照、消防等標(biāo)準(zhǔn)為前提，在征得利害關(guān)系人同意后，提供針對(duì)性技術(shù)論證報(bào)告及解決方案，可適度放寬指標(biāo)管控，達(dá)到既改善現(xiàn)有人居環(huán)境又實(shí)現(xiàn)保護(hù)和再利用的目的。南京市小松濤巷保護(hù)更新項(xiàng)目考慮居民原地安置可行性，將新建建筑與文保單位消防退讓控制在6 米，建筑物不再后退城市道路紅線，建筑底層作為商業(yè)設(shè)施，保障日照水平不低于更新前。

促進(jìn)古城保護(hù)更新的資金多元可持續(xù)。古城保護(hù)更新往往涉及居民住房征遷、古建修繕等，投入資金量大，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與收益不成正比，因此需突出古城保護(hù)的資金多元可持續(xù)，建立健全項(xiàng)目投融資運(yùn)作機(jī)制，多種方式實(shí)現(xiàn)地區(qū)投入產(chǎn)出綜合平衡。南京市小西湖街區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目建立了新城反哺老城的區(qū)域綜合平衡機(jī)制，通過(guò)調(diào)整土地出讓金使用規(guī)則，定額統(tǒng)籌部分新城開(kāi)發(fā)收益用于全市老城更新，其中小西湖街區(qū)共獲得20 億資金。南京市國(guó)創(chuàng)園通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)平衡資金，通過(guò)對(duì)入駐園區(qū)的高成長(zhǎng)企業(yè)開(kāi)展資本創(chuàng)投，逐步從租金收益的房東轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本收益的股東，目前園區(qū)的租金水平已達(dá)到市中心5A級(jí)寫字樓標(biāo)準(zhǔn)。

四、推動(dòng)多元參與，實(shí)現(xiàn)古城保護(hù)更新的共建共治共享

推動(dòng)居民參與古城保護(hù)與微更新。江蘇歷史文化保護(hù)傳承已呈現(xiàn)出從專家學(xué)者奔走呼吁到古城老百姓共同參與的趨勢(shì)，需要進(jìn)一步通過(guò)技術(shù)指導(dǎo)、規(guī)則建立、活動(dòng)組織等措施，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注并參與歷史文化保護(hù)利用的氛圍。南京市荷花塘片區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目設(shè)立“一中心、四平臺(tái)、多主體”的社區(qū)共建中心，以政府為引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)、居民多元參與，共商共建、共管共治。宜興市蜀山古南街歷史街區(qū)引導(dǎo)街區(qū)內(nèi)居民自發(fā)地按照統(tǒng)一設(shè)計(jì)的建筑立面樣式進(jìn)行整治和更新，在保持古南街整體風(fēng)貌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，明確翻建、改建傳統(tǒng)民居的建筑式樣、建筑尺度、建筑工藝，并對(duì)按要求進(jìn)行改造的居民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。

推動(dòng)市場(chǎng)力量參與保護(hù)更新。古城的煥新，需要有效市場(chǎng)、有為政府相結(jié)合，推動(dòng)市場(chǎng)主體由“開(kāi)發(fā)”向“經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，促進(jìn)古城歷史文化資源根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行優(yōu)化、配置。揚(yáng)州市仁豐里歷史文化街區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目以非遺街區(qū)為主題，由街道資產(chǎn)辦與原產(chǎn)權(quán)人簽訂10—20年租賃協(xié)議，要求入駐主體自帶設(shè)計(jì)方案、自帶文化項(xiàng)目、自帶投入資金，進(jìn)行自主改造并運(yùn)營(yíng)，并設(shè)立發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)資金，鼓勵(lì)有條件的業(yè)主自主改造和自主經(jīng)營(yíng)。蘇州市姑蘇區(qū)發(fā)布2 批《古建老宅活化利用白皮書(shū)》，面向優(yōu)秀企業(yè)總部、活力商業(yè)業(yè)態(tài)集中推介姑蘇區(qū)的27 處宅院，由原來(lái)單一“筑巢引鳳”利用模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩踢\(yùn)營(yíng)前置，吸引多個(gè)市場(chǎng)主體參與保護(hù)更新。