國有企業內部審計監督全覆蓋路徑及機制

■葉 蘇 江蘇省鹽城市亭湖區審計局

近年來，隨著我國經濟社會的不斷發展，國有企業的數量及規模與日俱增，鑒于外部經濟發展環境的復雜性，如何實現國有企業的審計監督全覆蓋就顯得格外重要。國有企業審計監督全覆蓋是審計監督的重要內容之一，無論是對促進國有企業的健康發展，還是對推進國有企業深化改革都有著重要的意義。切實做好國有企業和國有資本審計監督工作，促進國有企業深化改革，提高經營管理水平，實現和推進國有企業審計監督全覆蓋，是國有企業全面改革與發展的重要舉措和必經之路。

一、國有企業內部審計監督全覆蓋概述

《國有企業境外投資財務管理辦法》中指出，國有企業是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業。那么，審計監督全覆蓋就是審計機關在審計活動的開展過程中針對目標單位展開全方位審計，而審計監督全覆蓋同樣是我國審計監督開展的重要目標與發展方向。

國企內審全覆蓋要求國企內審部門要獨立運作，直接受總部領導，避免審計活動中受到其他部門的干擾，從而在一定程度上有效保證國企內部審計運作的相對獨立。此外，在審計內容與審計質量的表現上，國有企業內部審計監督全覆蓋還要求，要針對項目特點及內容，科學制訂審計計劃、審計質量管理，通過科學的審計流程與內容覆蓋，構建完整的國有企業內部審計監督體系。

二、實現國有企業內部審計監督全覆蓋的必要性

1.國有企業內部審計監督全覆蓋是推進我國國有資產體制改革的必經之路

隨著我國經濟體制改革的逐步深入，國有企業經營也逐步實現了從政府主導向市場化運營的轉變，在國有企業經營轉型發展的過程中，通過審計監督全覆蓋，能夠切實對國有企業的市場化經營策略進行合規性監督，并根據當前國有企業的經營管理成效，形成有效的企業經營管理審計報告，有序保障國有企業的轉型與改革發展目標實現。

2.國有企業審計監督全覆蓋是“兩權分離下的受托責任”的基礎要求

“兩權分離下的受托責任”是指企業所有權委托人與受托人的兩權分離，受托人有責任通過企業的管理實現原有資產的保值甚至是增值；推行國有企業審計監督全覆蓋，正是以“兩權分離下的受托責任”為指導，通過審計監督全覆蓋形成國有資產審計與管理評價，實現受托人的受托責任監督與評價。

另外，對于審計機關來說，國企審計由于自身存在的特點，決定了其面臨著一些難點和困惑。具體表現在：一是國有企業業務量大、下屬企業多，審計時會受內容多、項目廣、人員力量不足等客觀原因的影響，無法達到全覆蓋目標。二是在一些國有企業的領導班子中，主觀上熟悉了解審計的人較少，在企業內部開展審計的意識還不到位，難以將內審工作積極開展。三是在傳統國企審計中，受主客觀因素影響，審計機關無法將國企審深審透，同時對國企內審指導較為薄弱，內部審計作用未能充分發揮。

綜上所述，新形勢下探索國有企業審計的新思路、新方法，切實做好國有企業和國有資本審計監督工作，推動國有企業內部審計監督全覆蓋，促進國有企業深化改革，提高經營管理水平，促進國有企業健康、可持續發展，就顯得尤為必要。

三、實現國有企業內部審計監督全覆蓋的可行性

1.內部運轉客觀需要為全覆蓋提供保障

從部門的運作機制表現來看，當前我國國有企業的內部審計都是直接受命于董事會或審計委員會，有著極高的獨立性表現，在內部審計活動的開展過程中，能夠保持較高的獨立性，可以有效避免權責壓力下的違規審計事件出現。從人員架構上來看，隨著國有企業內審工作的開展，國企內審人員數量及能力都有了顯著的提升；為突出提升審計工作開展成效，不少國有企業紛紛開展內部人員業務培訓，促進審計工作人員專業能力及綜合素質的提升，這就為國有企業的審計監督全覆蓋提供了有力的人員保障。

2.政策有力支撐推動國企內審全覆蓋

《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》明確提出，要根據新形勢進一步優化和完善國有企業內部審計監督運行機制，做到“應審盡審”“有審必嚴”“不留死角”；《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》明確提出，建立健全國有企業及國有資本的審計監督體系，構建“集中統一”“全面覆蓋”“權威高效”的審計監督體系。除了以上政策文件外，一些地方國有資產監督管理委員會也相應發布了有關文件，進一步推動了國有企業內部審計監督全覆蓋的實現。

3.國家審計重視打開國企內審新局面

一方面是做好政府審計職能的需要。充分發揮國家審計監督職能作用，以促進國有企業改革、防范金融風險作為出發點來開展國家審計，有利于加強國家審計監督力度。另一方面是做好業務指導職能的需要。對國企審計加強業務培訓和指導，有利于推動國有企業健全工作規范機制，推動國企經營管理、財務運行更加規范有序，繼續發揮審計的監督和服務功能。

四、國有企業內部審計監督存在的一些困難

1.專業人員相對欠缺，企業審計深度不夠

一方面，由于政府審計與企業審計差異較大，企業審計專業性更強、技術手段要求更高，長期從事行政事業單位審計的人員不具備開展企業審計的專業能力，短期內難以適應相對復雜的國有企業審計業務；另一方面，內審人員審計角度較為固定和局限，有些地方國有企業審計工作大多仍停留于資產負債及損益審計層面，習慣性陷入財務收支審計模式，審計流于表面，就賬查賬，未能深入企業業務，未能從促進整個企業良性發展的大格局、大前景去考慮如何開展國企內審工作。

2.過分依賴社會審計，難以形成監督合力

基于基層審計力量不足這一現實情況，聘請社會審計人員開展國有企業審計在所難免，但是由于社會審計人員對國家審計準則的了解不夠，政府審計思維和方法欠缺，導致審計報告針對性不強、審計質量不高。內審人員對社會審計力量現場的把控和指導不足，對如何達到既定審計目標模糊不清。事后地方審計機關對審計結果的認識較為片面，往往不能夠及時準確地進行復核和質量把關，沒有真正實現利用外部審計力量形成對國有企業的有效監督。

3.審前準備耗時較長，現場審計工作低效

近年來，各地陸續開展政企脫鉤工作，原本由行政事業單位控制的企業改為由國資監管部門管理，目前地方國有企業仍然處于多頭共管，國有企業底數不清、現狀不明、歸屬不準等局面，給審計人員開展前期調查工作帶來很多不便，不能夠全面準確地及時了解所審計國有企業的全貌，也無法及時準確地掌握企業真實財務狀況和經營成果，使得現場審計工作難以鋪開，后續審計工作進展遲緩，發現問題和幫助整改的難度加大，內審工作發揮的成效不高。

五、國有企業內部審計監督全覆蓋實施路徑

1.重視頂層設計，把握審計方向

要提高國企內部審計監督全覆蓋重要性的思想認識，做好被審計對象全覆蓋、審計內容全覆蓋以及內審過程全覆蓋等方面的頂層統籌規劃設計。要健全組織機制，設立內審機構，明確專職人員，配強內審人員，每月進行定期考核，年底匯總，通過嚴格考核獎懲，不斷激發內審動力，進一步理順審計工作體制機制。在具體審計全覆蓋過程中，要構建國有企業內部審計監督在設計和執行層面的閉環管理，從“項目計劃、審前調查、項目實施、審計報告、審計整改”等環節加強全覆蓋管理，及時發現問題、預警潛在風險，有效督促審計整改，不斷推動國有企業的健康有序發展。要關口前移，積極開展審前調查，加強與被審計單位的有效溝通，充分了解被審計對象的全貌，了解企業的組織架構、機構設置、發展目標及戰略、管理方式、治理結構、分析財務數據等方面，全面掌握企業總體情況，注重對業務數據的審計，加強財務數據與業務臺賬之間的綜合分析。能夠建立并實時更新國有企業數據庫，同步最新的被審計單位基礎資料，梳理分析企業近年來的基礎資料、財務報告和有關目標責任考核結果等。根據國有企業功能類別、管理狀況及戰略地位，準確把握重點審計方向和審計內容，分步驟、有重點地推進國有企業審計。

2.重視制度建設，形成良性引導

制度建設能夠為科學指導國企內審監督全覆蓋提供有效保障，同時也能夠針對國有企業內部審計監督開展形成強有力的約束，確保內部審計監督目標的實現，提高國有企業內部審計質量。當前國有企業內部審計監督全覆蓋，在實施制度的需求上要進一步建立健全審計監督配套制度體系，建立健全經常性審計機制，推進國有企業審計全覆蓋。健全責任追究制度體系，國有企業內部審計監督的過程中要根據責任主體進行責任范圍的明確，并通過審計工作開展，秉承公平公正的原則，形成分級分層的責任追究制度體系，對相關主體責任人形成強有力的約束和引導。建立健全國家審計、內部審計、社會審計合力監督機制，進一步加強與外部審計的溝通協調與配合，提升國有企業審計監督效能。審前明確人員配備并開展集中培訓，保證審計目標和工作方法的統一；審中及時跟進、準確指導、定期聽取匯報，保證審計工作的順利開展；審后及時總結與外部審計合作的經驗與不足，以便在今后的工作中取長補短。推進內部審計重心從事后發現問題向事前預告風險、事中監督指導轉變，真正發揮國有企業內部審計作用。堅持質量強審理念，突出質量保障，深入推進國企審計項目組織方式創新，積極探索聯合審、融合審，嚴控現場實施關鍵節點。突出閉環管理，注重事中審理和事后審理相結合，全程把控審計質量。

3.重視項目開展，確保審計質量

為實現國有企業內部審計監督全覆蓋，要夯實內審責任，精準實施國企審計項目；在國有企業內部審計監督全覆蓋的實現上，應當結合具體的審計目標，明確審計重點，科學謀劃審計過程，分層次推進審計項目，從而有效實現國企內審監督。要突出方法創新，堅持大數據審計模式，在國企審計項目中，使用爬蟲技術等自動化技術，有效發揮科技在審計運用中的積極作用。加強投資審計管理平臺運用，提升國有企業投資審計績效。要突出內容的豐富性，可以重點關注非標融資比重大、成本較高、利息外費用比較突出等問題，國企在外地、境外投資項目的決策和投后管理等事項，國企規章制度、內控體系建立健全情況，以及國資審批備案程序執行情況，部分國企存在的土地、廠房等資產底數不清、管理不嚴、閑置浪費等情況。在審查國企資產安全、完整及保值增值情況時，要核實銀行存款、現金及有價證券完整性，審核存貨和固定資產，審核在建工程情況，審核應收及預付款項，核實企業對外投資效益情況等。在審查企業債務真實性、融資貸款使用合規性，評價企業償付能力時，要關注有無賬外應付款項、抵押物是否真實存在、價值評估是否合理、是否形成企業賬外虧損問題等。在審查企業損益核算真實性、合法性時，要核實企業各項收入核算是否及時完整，成本費用計算分攤是否合規，是否存在隱匿收入、虛列成本費用等。在審查國企內控制度的健全性、有效性時，要審查企業內控制度是否健全、企業領導職責分工是否明確合理、各業務執行是否經過層層審批等。在審查國企重大決策制定科學性、嚴謹性時，要審查項目論證、申請、投入、管理等。對于重大項目的審計監督，往往需要較長的周期進行，為了增強對項目全過程審計的把控，需要審計項目劃分明確的周期，并針對周期內的內容與重點進行對應目標的劃分，從而確保審計質量。

4.重視業務指導，提升審計質效

統籌整合審計資源，強化業務能力培訓，根據業務特點和人員知識結構確定審計人員，創新審計組織方式和技術方法，通過人才引進方式加強專業人才隊伍建設。搭建業務交流平臺，積極開展業務交流活動，定期組織國有企業審計業務培訓，加強學習《企業會計準則》《小企業會計準則》《中華人民共和國稅收征收管理法》等有關政策法規，進一步充實審計業務知識儲備。深入推進國企審計項目組織方式創新，突出審計機關對國企內審年度項目指導，通過“以審代訓”方式，積極探索聯合審、融合審，組織國企內審人員參與國家審計項目，提升國企內審人員的專業能力；堅持“業務+數據”審計模式，推進傳統技術審計向數據分析審計轉變，組織專門力量研究“企業審計監督管理”“被審計對象信息管理”等審計小程序、小模塊；突出閉環管理，嚴控現場實施關鍵節點，注重事中審理和事后審理相結合，推行“項目主審—法制科室—審計報告”三級復核把關制，嚴控審計質量，全力提升國企審計效能。

5.重視經驗總結，深化審計成果

國有企業內部審計監督全覆蓋必須建立在經驗的基礎上，以當前內部審計監督全覆蓋實踐反饋為基礎，積極進行經驗的綜合，以此推動國企內部監督全覆蓋的高質量發展。國有企業內部審計監督全覆蓋的經驗總結，不僅要抓先進經驗的總結，還要加強問題經驗的總結。要聚焦“三重一大”決策管理、資產管理、風險管理等方向的專項審計；要在財務收支、經濟責任審計的基礎上，向風險管理審計延伸；要聚焦投資管理、資金管理、物資采購、工程建設等關鍵環節、領域的內控評價審計，按規范的內部審計工作報告模版形成報告供領導層決策。要運用系統的觀念和方法做好企業審計結果及整改進度的匯總、提煉和成果運用，嚴格落實審計查出問題整改制度，建立健全整改落實機制，加強對審計整改工作的督促檢查，打通審計“最后一公里”；健全完善審計結果報告和公告機制，加大向有關部門通報力度，各企業內審部門要建立整改問題清單，建立銷號驗收制度和整改長效機制，將審計結果和整改情況納入年度工作報告，促進形成靠制度管權、管人、治企的長效機制，形成整改閉環管理，不斷深化審計成果，切實推進國有企業健康穩定發展。

六、結語

推進國有企業內部審計監督全覆蓋，不僅是實現國有企業可持續發展的關鍵，也是國有企業內部審計優化的重要措施。對國有企業的經營管理進行有效監督，并針對當前經營管理問題提出對應的優化建議，實現國有企業的持續穩定發展。當前我國國有企業內部審計實施全覆蓋監督已具備了內外部環境條件，在具體的實施過程中可以通過頂層設計、制度建設、項目開展、業務指導和經驗總結五大方面進行，切實推進國有企業內部審計監督全覆蓋，推動國有企業內部審計工作再上新臺階。