RCEP成員國投資負面清單比較研究

李軍

摘要：RCEP是中國首次以投資負面清單模式參加的大型區域自由貿易協定，在中國外資負面清單制度發展進程中具有里程碑意義，為中國今后外資負面清單的設計提供了豐富經驗和模板。RCEP各成員國負面清單措施共性的表現是各成員國皆為基本國家利益和公共利益保留了更多權利，差異的表現是各成員國根據本國的國情選擇了保護的特別產業以及特別措施，從而平衡了外資市場開放程度。中國外資負面清單始具雛形，但仍然存在許多不足，宜借鑒RCEP下各成員國投資負面清單，在現有清單模式和內容基礎上進行改進和完善。特別是注意國際協定投資負面清單和國內外資負面清單的統一、銜接和協調，使清單包含服務業等全部行業，盡量保留各成員國采取的共性措施，慎重選擇開放和限制的行業，在國內清單中增加和明確“全部行業”措施和“任何措施”。

關鍵詞：RCEP； 外資； 投資負面清單； 不符措施

［中圖分類號］ F744;F832.6? ? ? ? ?［文獻標識碼］ A? ? ? ? ? ［文章編號］1003－2479（2023）04-023-15

A Comparative Study of the Negative Investment Lists of the RCEP Member States

Li Jun

Abstract： The RCEP Agreement is the first large-scale regional free trade agreement in which China participates in the mode of negative list of foreign investment. It is a milestone in the development of the negative list system of foreign investment in China and provides rich experience and a template for the design of a negative list in the future. The common performance of negative list measures of RCEP member states is that each member state reserves more rights for basic national interests and public interests while the difference is that each member state chooses special industries and special measures to protect according to its national conditions，balancing the degree of opening up of the foreign capital market. The negative list of investrnent in China has begun to take shape， but there are still many shortcomings. We should learn from the negative list of the RCEP members and make improvement on the basis of the existing list mode and content. In particular，We should pay attention to the unity， connection and coordination of the international and domestic negative list by containing all industries in the list such as the service industry， retaining the common measures adopted by the member states as much as possible， selecting the industries carefully that are open and restricted， and adding and specifying the "all industries" measures and "any measures" in the domestic list.

Keywords： RCEP; foreign investment; negative list of investment; non-conforming measures

歷經8年談判，《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，RCEP）終于于2020年11月15日正式簽署，并于2022年1月1日生效。RCEP包含東盟國家及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等15個成員國，其總人口、經濟總量、貿易總額等方面均占世界總量的約30%，是目前世界規模最大的區域自由貿易協定，是一個現代、全面、高質量、互惠的大型區域自由貿易協定1。目前，RCEP正式生效已經一周年，中國與其他成員國之間經貿發展取得了顯著成效2。據統計，2022年，中國與RCEP其他成員國進出口總額達到12.95萬億元，同比增長7.5%，占中國外貿總額的30.8%；中國對RCEP其他成員國的非金融類直接投資總額為179.6億美元，增長18.9%，吸收其他成員國的直接投資總額為235.3億美元，增長23.1%，雙向投資的增速均高于總體水平3。RCEP是中國首次以外資負面清單模式參加的大型區域自由貿易協定，為中國將來參加國際貿易和投資協定，以及國內外資負面清單修訂提供了豐富經驗和模板。在此背景下，梳理總結RCEP各成員國的投資負面清單，對中國外資負面清單的修訂和完善具有現實意義。

一、RCEP投資負面清單制度的規定

（一）RCEP投資負面清單規則的主要內容

RCEP投資負面清單規則主要體現在其第十章第八條規定的保留與不符措施（Reservations and Non-Conforming Measures）部分。根據該條款，保留與不符措施分為三部分。第一部分從政府層級角度規定了針對國民待遇、最惠國待遇、禁止業績要求、高級管理人員和董事會等方面的不符措施，包含中央、地區和地方三個層級政府維持的任何現行不符措施及這些措施的延續、更新和修訂，這些不符措施在RCEP附件三承諾表清單A中列明（以下稱“A類負面清單”）。第二部分從行業部門的角度規定了針對國民待遇、最惠國待遇、禁止業績要求、高級管理人員和董事會等方面的不符措施，包含部門、分部門或活動采取或維持的任何措施，這些不符措施在RCEP附件三承諾表清單B中列明（以下簡稱“B類負面清單”）。第三部分在涉及知識產權的情況下，準用RCEP第十一章第七條（知識產權部分）規定的國民待遇例外措施，并準用《與貿易有關的知識產權協定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，以下簡稱TRIPs協定）第三條、第四條和第五條規定的國民待遇、最惠國待遇、知識產權取得和維持的例外措施。

綜合而言，RCEP投資負面清單規則較為全面，從名稱和內容方面均體現了近年來國際自由貿易和投資協定的新變化。從名稱來看，美國等國簽訂的國際協定中該部分名稱一般為不符措施（Non-Conforming Measures）4，在歐盟及其部分成員國簽訂的國際協定中該部分一般為保留和例外（Reservations and Exceptions）措施5。目前，部分國際自由貿易和投資協定規則融合不符措施和例外措施，RCEP就是其中的代表。從內容來看，RCEP不符措施的規定較為全面精確，如不僅包含現行不符措施，還包含不符措施的延續、更新、修訂，以及將來采取的措施，另外還將TRIPs等知識產權協定中的部分例外措施納入其中。RCEP附件三所列的負面清單措施為本文的主要討論對象，如無特別說明，均由作者根據附件三承諾表清單整理。

（二）RCEP投資負面清單對應的正面義務

RCEP投資領域的保留和不符措施對應的正面義務與大多國際協定一致，包含國民待遇、最惠國待遇、禁止業績要求、高級管理人員和董事會等。RCEP規定的投資領域的國民待遇和最惠國待遇， 皆涵蓋投資準入前和準入后待遇， 具體為投資的設立、取得、 擴大、 管理、經營、 運營、出售或其他處置。RCEP禁止業績要求的規定也反映了其標準升高（TRIMs+）的趨勢，不僅包含出口要求、 當地含量、 當地銷售、 進出口平衡、 外匯平衡等方面業績要求的禁止或限制，還包含強制轉讓技術、 出口市場壟斷、 強加一定比率或金額的特許費等方面的業績要求的禁止。關于高管和董事會方面的義務， RCEP的規定包含兩類： 一類是不能任命某一特定國籍的自然人擔任高級管理職務； 另一類是在不實質損害投資者控制投資能力的前提下， 可以要求投資目標法人董事會或任何委員會的大部分成員具有特定國籍或為本國居民。

綜合而言，RCEP投資負面清單對應的正面義務反映了近年來國際自由貿易和投資協定的新變化，顯示了當前國際投資規則的升級和趨同化趨勢。例如，國民待遇和最惠國待遇皆包含投資準入前和準入后待遇，禁止業績要求包含更高層次的技術方面的標準。

二、RCEP各成員國投資負面清單的比較

根據RCEP第十章第八條，各成員國投資負面清單在協定附件三的服務與投資保留及不符措施承諾表中列明，分為A、B兩類。從清單的格式和表述來看，這些不符措施的關鍵詞體現為涵蓋的行業、對應的正面義務、政府的層級、措施描述、法律依據。這些措施是各成員國在投資自由化博弈中為發展和保護本國經濟而特別設置的，因此其所體現的保護本國經濟的深層目的、措施的功能及性質，有必要進行解讀和挖掘。基于此邏輯，下文將從各成員國負面清單措施的數量、對應的正面義務、涵蓋的行業、目的和功能、性質等方面進行比較和分析。

（一）各成員國負面清單措施的數量

單純負面清單措施數量的多寡，并不能完全代表各成員國外資限制和市場開放的程度，還需要參考負面清單措施涵蓋的行業范圍、功能、性質等眾多因素，但負面清單措施的數量可以作為一個考量因素，一個成員國的負面清單措施越少，在一定程度上意味著其開放程度越高。

1.大多數成員國B類負面清單的不符措施多于A類負面清單的

根據RCEP各成員國負面清單措施的數量統計，除了中國和日本，其他13個成員國B類負面清單不符措施的數量均多于A類負面清單，說明大多數成員國相較于維持現行投資措施，更愿意在具體的行業部門保留更多采取新措施的權利，以便更靈活地使用外資限制措施或應對不可預測的未來變化。

2.發展中國家不符措施的數量相對較多

通過各成員國不符措施的數量來看，措施較少的國家大多為發展中國家，如不符措施最少的國家柬埔寨，僅有22項，而發達國家中不符措施最少的國家為新西蘭，有34項。從這一現象來看，發展中國家采取的不符措施并不比發達國家多。但發展中國家中，除了馬來西亞、文萊，其他 8個國家1并沒有將服務業的投資不符措施列入負面清單，因此部分發展中國家的不符措施顯得較發達國家更少。而將服務業不符措施列入負面清單的發展中國家，其不符措施數量均較多，如馬來西亞所列不符措施為67項，在15個成員國中列第3位；文萊所列不符措施為84項，是數量最多的成員國。由此而言，在包含全部行業不符措施情形下，發展中國家采取的不符措施的數量更多。發達國家的投資負面清單均包含服務業的不符措施，如新加坡和韓國的不符措施較多，達到60項以上，與發展中國家不符措施的數量差別并不大；新西蘭和日本的不符措施較少，從一個側面反映其外資開放程度較高。中國是不符措施較少的國家，僅有23項，這也反映了中國外資開放程度并不低（表1）。

（二）各成員國負面清單措施對應的正面義務

1.國民待遇和高管義務方面的不符措施對應的正面義務相對較多

根據對RCEP各成員國附件三所列不符措施違背正面義務情況的統計（表2），一是國民待遇方面，不符措施對應的正面義務最多，各成員國88%的不符措施對應該義務；二是高管和董事會、禁止業績要求方面，不符措施對應的正面義務較多；三是最惠國待遇方面，不符措施對應的正面義務最少。從對應4項義務的不符措施的數量來看，各成員國更注重保護本國國民在特殊經濟領域的利益，而對于不同國家國民之間差別待遇較少；各成員國在外資管理中采取的業績要求措施較少，說明隨著全球經濟的發展，各國對于通過外資優惠等措施來控制進出口、資本流動等情形越來越少；高管、董事會方面保留的不符措施相對較多，說明大部分成員國依然希望將重要經濟領域的外資盡量置于本國人的管控之下。

從各成員國A類和B類清單中所列措施數量的對比來看，國民待遇方面兩類清單中措施的數量差別較小；而最惠國待遇、禁止業績要求、高管和董事會方面兩類清單措施的數量差別較大，其中最惠國待遇方面的數量差別最大。A類清單所列的措施為現行措施，B類清單所列的不符措施還包含將來增加的措施。據此來看，RCEP大部分成員國在國民待遇方面的現行不符措施更多，而在最惠國待遇、禁止業績要求、高管和董事會方面的現行不符措施并不多，這為未來靈活采取措施預留了更多空間，同時也為刪減外資管制措施和進一步開放外資保留了一定空間。

國民待遇方面不符措施的多寡從一個側面反映了各成員國對本國國民的保護程度，針對國民待遇的不符措施多，一定程度上意味著本國國民與他國國民之間待遇差別程度較高，反之則低。從各成員國針對國民待遇的不符措施來看，數量最少的國家是柬埔寨和中國，最多的國家是文萊；A類清單中措施數量最少的國家是越南，最多的國家是文萊；B類清單中數量最少的國家是中國，最多的國家是韓國。從各成員國針對最惠國待遇的不符措施來看，數量最少的國家是泰國，數量較少的國家有澳大利亞、柬埔寨、日本、新西蘭、印度尼西亞和中國，數量最多的國家是馬來西亞，數量較多國家有新加坡、韓國、菲律賓、緬甸和文萊；A類清單中韓國、新西蘭、泰國、文萊、印度尼西亞和中國最惠國待遇方面維持的現行不符措施均為0項，說明當下這些國家最惠國待遇方面水平較高。外資業績要求往往被東道國作為急需外資促進某些經濟方面發展的措施，如增加出口、外匯等，若一國外資業績要求的措施多，往往說明該國在某些經濟領域需要外資發揮促進發展的作用。從各成員國禁止業績要求方面的不符措施來看，數量最少的國家是老撾，數量較少的國家有澳大利亞、柬埔寨、日本、泰國、印度尼西亞和中國；數量最多的國家是馬來西亞，數量較多的國家有菲律賓、韓國、緬甸、新西蘭、新加坡、文萊和越南。高管和董事會方面不符措施是東道國對某些重要經濟領域的外資進行控制和管理的特別措施，若不符措施多則一定程度上說明對外資的控制程度高。從各成員國針對高管和董事會的不符措施來看，數量最少的國家是老撾，數量較少的國家有菲律賓、柬埔寨、緬甸、日本、泰國、印度尼西亞和中國；數量最多的國家是馬來西亞和文萊，數量較多的國家有澳大利亞、韓國、新加坡、新西蘭和越南。

2.各成員國基于本國國情設置不符措施

就單個成員國所列不符措施的情形來看，不同的國家根據本國經濟發展的背景在4項義務中的選擇也不一樣。例如，以日本和新西蘭為例，兩國不符措施總數接近，分別為38項和34項；而國民待遇的不符措施相差較大，分別為37項和25項；最惠國待遇方面的不符措施基本相同；禁止業績要求方面的不符措施也相差較大，分別為12項和23項；針對高管和董事會方面的不符措施也有一定差異，分別為18項和25項。從上述日本和新西蘭的不符措施情況來看，日本對本國國民和外國國民的差別待遇相較新西蘭程度要高，而在禁止業績要求和針對高管董事會方面，日本對外資的控制程度相較新西蘭要弱，從側面反映了日本并不強烈需要借助外資促進經濟和社會的發展，對于進入本國外資的控制程度較低。

（三）各成員國負面清單涵蓋的行業

1.服務業、“全部行業”領域的不符措施較多

負面清單涵蓋的行業情況反映了各成員國對于本國行業關注的差異。根據RCEP各成員國附件三負面清單所列不符措施涵蓋行業的統計情況來看，即使有8個國家清單沒有涵蓋大多服務業部門1，不符措施總量最多的行業依然是服務業，其次是涵蓋“全部行業”的不符措施，之后依次為農林牧漁業、制造業，最少的是采礦業。由此可以看出，服務行業在各成員國經濟中所占成分越來越高，是各國關注的重點；各成員國對采礦業和制造業外資限制較少，開放程度均相對較高；而針對“全部行業”的不符措施較多，說明各成員國為外資管理保留了較大空間（表3、表4）。

2.各國就本國的優勢或特色產業設置特別措施

就不符措施涵蓋的具體行業部門而言，在農林牧漁業中，各成員國普遍關注的是重要農作物種植、育種及內陸和沿海捕魚等。另外，各國根據本國優勢產業、緊缺資源等情形，管制農林牧漁業中的部分產業。例如，新西蘭對奶業實施特殊控制，泰國對金槍魚、龍蝦捕撈養殖列出不符措施，緬甸對柚木等特殊林業以及油菜籽、珍珠等產業列出不符措施，老撾單獨列出鳥糞業（鳥糞、夜明砂）的不符措施；而新加坡因其農林牧漁業的經濟成分較小，在此部門類下沒有列出任何不符措施。在采礦業，不符措施最多的是石油、天然氣開采業，此外則是各國根據本國產業情況關注的特殊產業。例如，印度尼西亞列出了煤、鐵礦業，緬甸列出了珠寶礦業，柬埔寨列出了采砂業，菲律賓列出了鹽業，中國列出了稀土等稀有礦業。在制造業，不符措施最多的是煙、酒制造、軍火、爆炸物制造、民族特色的傳統工藝產業等，其他則是各國根據本國國情設置的特殊行業。例如，越南列出了飛行器制造、鐵路設備制造、汽車摩托車裝配，新加坡列出了拉制鋼、口香糖、火柴制造等，日本列出了半導體、皮革、船用設備制造等，中國列出了通信設備設施、汽車制造、中藥加工等。相對而言，發達國家在制造業的不符措施較少，限制的范圍較小，而發展中國家的不符措施較多，限制的范圍較大。在電力、熱、燃氣及水生產和供應業，大多發展中國家沒有列出與該行業相關的不符措施，從列出全部投資和服務部門不符措施的國家來看，除了澳大利亞和新西蘭，這些國家皆列出了部分該類產業的不符措施。關于建筑業，大多數成員國沒有列出與該行業相關的不符措施，僅馬來西亞、新加坡和文萊列出不符措施。對于其他服務業部門，大多數成員國家沒有列出與該行業相關的不符措施，從列出投資和服務部門不符措施的國家來看，不符措施比較多的行業是交通運輸、信息傳輸、財務、法律等專業服務業，以及批發和零售業、科學研究與技術服務、教育、文化體育娛樂、衛生、社會工作、金融等服務業；不符措施比較少的行業是房地產業、居民服務、修理和其他服務業、公共管理、社會保障和社會組織、住宿和餐飲業。其中，住宿和餐飲業無任何成員國列出不符措施，居民服務、修理和其他服務業僅有文萊列出1項不符措施。從以上情況來看，列出不符措施的行業大多是事關國家基本公共生活利益的服務行業、對專業素質要求高的行業、文化娛樂體育行業等。當然，不同的國家由于國情差異而關注的具體服務行業也有不同。例如，韓國關注人參、紅參批發零售服務等特色產業，新加坡關注海上運輸領航及貨運站服務等特色產業，馬來西亞則關注馬術服務等特色產業。

3.發展中國家傾向于保留更多、更靈活的外資管控政策

就成員國國家類別而言，發達國家在采礦業、制造業、農林牧漁業的不符措施較少，在“全部行業”的不符措施也較少，主要不符措施集中于服務業。除了不符措施涵蓋服務業的馬來西亞和文萊，發展中國家的不符措施主要對應“全部行業”，說明發展中國家更傾向于保留靈活的外資控制和管理政策。

（四）各成員國負面清單措施的目的和功能

1.各成員國負面清單措施主要保護本國重要的社會公共利益和特殊產業

投資負面清單措施是各成員國在談判博弈中為保護本國國家利益的底線措施，這些措施背后的目的和功能是保護各成員國重點關注的國家和社會的基本利益。雖然這些措施本身大多沒有明確其保護的國家利益，但是從措施存在的部門及其內容的描述，可以解讀出其保護利益的關鍵所在。綜合來看，這些重要的國家利益包含：衛生健康、環境保護、文化傳承、教育保障、運輸安全、通信安全、社會保障、公共秩序、公共道德等社會公共利益；金融安全、資源供應、產業振興等經濟安全和重要經濟利益；國防、軍事安全等國家安全利益。

2.優勢產業、公共服務、土地及礦產資源等行業的不符措施較多

根據RCEP附件三所列不符措施目的或功能的統計，對應不符措施最多的目的或功能是優勢產業、特殊產業的保護，運輸保障和維護秩序，通信保障和維護秩序，維護金融秩序，保護土地、礦產、水等重要資源，支持政府服務、國有企業及私有化。雖然措施的多寡并不能最終決定其對應國家利益的重要性，但是從一個側面反映了這些措施所在部門的重要性、范圍廣度和措施本身的細化程度等。例如，優勢產業、特殊產業保護的不符措施最多，是因為各成員國所列優勢產業和特殊產業較多；針對土地、礦產、水等重要資源的不符措施較多，是因為土地、礦產、水等是各成員國經濟和社會發展最基礎的物質資源，各成員國在該方面皆列出了不符措施。在保護國家利益各方面的目的或功能中，各成員國均列出的不符措施有：政府服務、國有企業及私有化，保護土地、礦產、水等重要資源，支持優勢產業及特殊產業等。大部分成員國還對國家利益采取了總括的保護措施。例如，澳大利亞規定了國家利益審查制度，并且還明確列出了基于公共利益的不符措施，這些公共利益包含收入保障、社會保障、社會福利、公共教育、培訓、衛生健康、兒童照顧、公共設施、公共運輸和公共房產等。同時，新西蘭、韓國、馬來西亞等成員國也規定了總括性的公共利益不符措施。此外，與時代發展背景緊密結合的一類不符措施是新興產業的不符措施。當代世界經濟正處于數字經濟革命的時代，對于數字經濟產業如何管理正處在初步探索階段，因此各成員國對于這些新興產業的外資監管保留了更多靈活空間（表5）。

3.發展中國家采取的經濟和技術發展激勵性措施較多

就成員國國家類別而言，發達國家經濟激勵性的不符措施較少，更傾向于安全和公共利益的保護性措施，而發展中國家除了安全和公共利益的保護性措施，經濟激勵性的不符措施也相對較多。例如，發展中國家產業振興的不符措施較多；在技術發展和保護方面，發展中國家大多采用鼓勵外資技術轉讓、合作開發等方面的不符措施，而澳大利亞、日本等具有技術優勢的發達國家則沒有列出類似措施。此外，發展中國家對于本國資源的保護范圍較廣、程度較高，主要是因為許多發展中國家是資源型國家。

（五）各成員國負面清單措施的性質

1.各成員國負面清單措施體現外資管理的各個層面

不符措施的性質反映了各國控制管理外資的方式，如外資許可、外資權益控制等。外資管理措施的性質不同，其實現的目標不同。例如，投資許可措施，目標是控制外資準入及準入的條件，從而保護成員國國內產業；投資權益、比例措施的目標是控制外國人對投資目標企業的控制程度，從而保護成員國國內產業。根據RCEP各成員國附件三所列不符措施的描述，從措施的性質來看，主要有投資許可、投資權益及比例、投資程序、投資結構、經營管理地等。此外，上文討論的正面義務中的業績要求、高管和董事會，也是具有特殊性質和內容的措施，如業績要求中稅收措施、外匯措施等，高管、董事會的國籍要求等。除了上述措施，還有一類較為特別的措施是“任何措施”（any measure），表明在某一部門或者某一方面可以極度自由地選擇外資管理手段。

2.各成員國負面清單措施中“任何措施”最多

根據RCEP各成員國負面清單附件三所列不符措施性質和內容的統計（表6），絕大部分成員國綜合使用各類性質的不符措施。在所有性質的措施中 “任何措施”的數量最多，并且該類措施數量最多的國家是韓國，說明不論是發達國家還是發展中國家，各成員國皆盡量為外資管制保留更多的政策空間。隨后數量較多的不符措施依次是涉及投資許可、投資結構、投資權益及比例方面的措施，說明各成員國也著重利用外資市場準入、當地化手段來保護本地產業。數量較少的不符措施是涉及投資程序、經營管理地方面的措施。由于大多發展中國家的負面清單不包含服務業，就措施的性質和內容來看，發達國家與發展中國家差異不大，相對而言發展中國家在外資本地化要求方面的不符措施較多。

（六）RCEP投資負面清單措施綜合評價

1.RCEP投資負面清單措施的新發展

RCEP投資負面清單秉承了近年來自由貿易協定負面清單發展的趨勢，融合了“不符措施”與“保留和例外”，清單分為兩大類，按政府層級體現的現行措施類和按行業展開的保留權利類。作為目前世界上覆蓋范圍較廣的自由貿易協定，RCEP投資負面清單澄清了區域內的外資政策，為這一全球重要投資市場的一體化和開放提供了法律、政策和措施保障。

2. RCEP各成員國投資負面清單措施的趨同性發展

RCEP各成員國依據本國國情，在利益博弈中就外資限制與開放、全球化與經濟保護之間進行了平衡，選擇了不同的措施組合策略。總體而言，從RCEP成員國類別來看，發達國家基于經濟優勢，外資限制措施較少，外資市場更為開放；發達國家涵蓋了包含服務業的全部行業，而8個發展中國家的負面清單沒有明確服務業的外資限制措施；發展中國家對應業績要求禁止的措施更多，說明其更需要吸引外資來促進和發展本國經濟；發達國家業績要求和經濟激勵性的不符措施較少，更傾向于安全和秩序保護性的措施。

不論是發達國家還是發展中國家，各成員國不符措施的行業大致為以下三類：基礎行業、優勢行業和特色行業。數字經濟革命背景下，大多成員國為網絡和數字領域的新興產業保留了充分的外資管制權。RCEP投資負面清單中對應“全部行業”和“任何措施”的不符措施最多，說明各成員國盡可能為外資政策保留了一定空間。各成員國在保護國家利益方面呈現了一致性，注重社會公共利益、經濟安全和重要經濟利益、國家安全利益的保護，其中政府服務、國有企業、私有化，土地、礦產、水等基礎資源，以及優勢產業、特殊產業等方面的國家基礎利益被各成員國普遍關注。大部分成員國單獨列明了總括的公共利益或國家利益保護方面的不符措施，為國家基本利益的保護提供了兜底性策略。

3. RCEP投資負面清單措施發展的不足

當然，RCEP投資負面清單仍存在不足，主要表現在：8個成員國沒有明確和細化服務部門的外資不符措施；與《跨太平洋全面與進步伙伴關系協定》的投資負面清單相比，RCEP的負面清單的不符措施不僅數量多，而且對應的部門廣，措施的描述也不夠具體清晰，相對而言不是標準較高的負面清單。

三、中國投資負面清單措施的發展與優化策略

（一）RCEP下中國外資負面清單措施

1.RCEP下中國外資負面清單措施的發展

中國在貿易投資協定中極少采用負面清單模式，在RCEP中采用該模式是一次里程碑式的突破，為中國今后貿易投資協定談判提供了豐富經驗和范例。從RCEP下中國投資負面清單來看，結合20多年來中國正面清單（《外商投資產業指導目錄》等）、近年來負面清單（《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》）的發展，融合了近年來國際貿易投資協定中正面清單和負面清單的經驗，構建了一套相對成熟的模板。

從數量上來看，RCEP下中國投資負面清單措施僅有23項，是總量較少的成員國，從側面反映了中國外資限制措施并不多。A類清單的措施12項，B類清單的措施11項，比較而言，中國現行外資不符措施較多，而保留增加外資措施的權利較少，說明中國外資措施的穩定性較高。不符措施涵蓋最多的行業是“全部行業”，其他依次是制造業、農林牧漁業、采礦業。雖然中國“全部行業”的不符措施較多，但是相比其他部分成員國而言并不高，說明中國也為外資管制措施保留了兜底和自由空間，但是自由空間相對較小。中國外資限制措施的目的，功能集中在產業保護方面，包含種子、捕魚、生物資源、稀有礦產、土地等基礎資源產業及汽車、通信設備等制造業的保護。其他功能還有特殊群體保護、政府及國有資產處置、新興產業規制等。從措施的性質和內容來看，中國不符措施較多是“任何措施”和投資許可類措施，反映了中國重視投資準入措施，并為外資政策設置了一定空間。但相對其他成員國而言，中國的“任何措施”數量較少，比韓國少30多項，說明中國保留的外資限制權利較少，外資政策較穩定。綜合而言，從所列措施數量、目的和功能、性質和內容、行業來看，RCEP下中國不符措施并不多，外資市場開放程度較高，外資政策比較穩定。

2. RCEP下中國投資負面清單措施的不足

首先，中國投資負面清單沒有涵蓋服務業，服務業的外資開放程度較難預測。中國投資負面清單中有關于服務業的說明，明確A類和B類清單僅適用于非服務業投資，不適用于外國投資者在服務業的任何投資（服務業包含文化、建筑、基礎設施及其他設施的運營），關于服務業投資僅受RCEP第八章（服務貿易）約束。為更清晰地說明，中國規定A類和B類清單僅適用于制造業、農業、漁業、林業和狩獵業、采石采礦業或者上述部門的混合。中國關于負面清單的說明，明確了A類和B類清單不適用于服務業，但關于“涉及服務業投資在該項下的任何方面僅受RCEP第八章（服務貿易）約束”的說明如何理解尚不明確。該說明表明中國服務業投資不符措施僅受RCEP第八章約束，不需要遵循其他規則；抑或服務業投資不符措施受RCEP第八章約束外，還受其他規則約束。投資和服務貿易的不符措施并不相同，并且有較大差異。根據RCEP第八章第八條款服務貿易不符措施對應的正面義務是國民待遇、最惠國待遇、市場準入和本地存在，不包含投資領域中禁止業績要求、高管和董事會規則，而且針對投資和服務貿易的管制措施的類型等也有許多差異。因此，大多數成員國將其分開列明，有些不符措施適用于服務業投資，有些不符措施僅適用于服務貿易。據此，中國關于“涉及服務業投資在該項下的任何方面僅受RCEP第八章（服務貿易）約束”的說明應該予以明確。

其次，在服務業之外的行業部門方面各成員國關注最多的是關系國家基本利益的行業。在這些關系國家基本利益的行業中，有部分行業在中國負面清單中沒有列明，比較突出的是武器及爆炸裝置、彈藥、火藥及其他爆炸物等物品的制造。這些物品關系國家安全和國防，許多國家予以特別保護。RCEP成員國中日本、韓國、澳大利亞、新加坡、馬來西亞、越南和菲律賓等國家將該類物品特別列出，其他部分成員國也有相關不符措施，如印度尼西亞列明了國防和安全設備制造方面的措施，柬埔寨、緬甸、泰國和文萊等列出了國防或安全等方面的措施。

最后， RCEP下中國投資負面清單沒有列明外資審查、公共利益保護、外資信息報告等外資領域中常用的措施。中國外資安全審查制度已實施多年，例如，2011年國務院辦公廳發布的《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》，構建了外資并購安全審查制度的雛形；2020年國家發展和改革委員會、商務部聯合發布了新的《外商投資安全審查辦法》。RCEP下中國沒有列明外資安全審查措施，是否意味著中國對其他成員國的投資不采用該措施，關于這一點并不明確。外資安全審查措施是國家外資管制的基礎措施，RCEP下大多數成員國明確列出了該類措施，而中國并未列明該措施。同時，澳大利亞、韓國等部分成員國還明確列出總括性的公共利益不符措施。總括性的公共利益是教育、健康，以及其他國民基本生活利益，國家有必要對其進行一定特別保護，因此許多國家在這些領域的外資管制中采用特別措施。此外，《中華人民共和國外商投資法》明確規定“國家建立外商投資信息報告制度”，外商投資信息報告是與國民待遇原則相悖的外資措施，因此也需要明確體現在負面清單中。

（二）中國國內外資負面清單的發展

1.中國國內外資負面清單的統一

長期以來，中國在外資領域實行正面清單模式，主要體現為《外商投資產業指導目錄》。2013年，上海市政府公布了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》，中國外資負面清單首次面世。2015年，國務院辦公廳發布了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，在全國自由貿易試驗區適用。2017年，國家發展和改革委員會、商務部聯合發布的《外商投資投資產業指導目錄》，包含了外商投資準入負面清單——外商投資準入特別管理措施，中國首次在自由貿易區外采用外資負面清單模式。2018年，國家發展和改革委員會、商務部聯合發布了單獨的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，意味著中國外資領域轉向負面清單模式主導的時代。當前最新版的外資負面清單是《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》。

2013年，上海自由貿易區外資負面清單列出了190條管理措施；2017年，國家發展和改革委員會、商務部聯合發布的外資負面清單列出了77條措施；2021年版非自由貿易區和自由貿易區外資負面清單分別列出了31條、27條措施。從數量上看，近10年中國外資措施刪減了約160條，縮減到最初的1/6。綜合而言，中國外資負面清單模式已經初步建立起來，從2013年至今，無論從行業準入程度還是從措施的數量、內容及性質等方面來看，中國外資市場開放水平不斷提升。

2.中國國內外資負面清單的不足

相對而言，中國外資負面清單制度發展時間并不長，仍存在許多不足之處。首先，中國外資負面清單是外商投資準入特別管理措施的清單，以外資準入類措施為主1，從清單措施的性質來看，是股權要求、高管要求等方面的措施，并不包含其他措施，如國家安全、公共秩序、公共道德、政府采購、補貼、特殊手續、外匯、稅收等其他方面的特別管理措施，特別是不包含國際協定中不符措施對應的國民待遇、最惠國待遇、禁止業績要求等方面的措施。過窄的措施范圍使得負面清單透明度不足也與國際協定中負面清單的內容和模式銜接2不夠。其次，從中國最新版負面清單的行業來看，雖然按照《國民經濟行業分類》標準進行分類，包含所有行業，并分開羅列各個行業的措施，但是實踐中某些領域卻無法用中國行業分類標準進行分類。例如，土地在分類標準中難以確定在某一行業下。又如，國內的外資負面清單中沒有列明涵蓋“全部行業”的外資措施，導致某些領域和某些措施無法體現在國內的負面清單中。RCEP下還有一些涉及“全部行業”的措施，特別是外資安全審查等審查措施、公共利益保護措施、外資信息申報措施、中小企業特殊措施、新興產業特殊措施等，這些措施一般適用于全部行業，很難放在某一個具體產業部門中，需要單列一類“全部行業”的措施才使其足夠清晰呈現。再次，中國負面清單開放程度與國際協定的協調方面存在不合理之處。從中國2021年版外資負面清單來看，與RCEP下中國負面清單的不符措施幾乎一致，使得RCEP的其他成員國在中國外資領域并沒有較非成員國獲得更多優惠待遇。最后，國內外資負面清單中缺少B類清單中“保留采取任何措施的權利”的解釋。根據《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》，負面清單之外的領域按照內外資一致原則實施管理，意味著中國對于負面清單之外的領域實行“法無禁止即自由”原則。然而，國內的外資負面清單中并沒有規定“保留采取任何措施的權利”，但RCEP下中國負面清單中卻又存在類似的措施，如B類清單第7項明確規定，“在土地領域中國保留采取和維持任何措施的權利”。因此，國內負面清單和國際協定負面清單相互齟齬，必然會導致混淆和分歧1。

（三）國際貿易投資協定下中國外資負面清單的優化措施

1.外資負面清單擴展至服務業

雖然中國在RCEP上提供了服務貿易的正面清單，但是服務貿易規則和投資規則必定有差異，導致其具體適用上存在較大不確定性。負面清單制度是當前貿易投資規則國際化的趨勢，符合“法無禁止即自由”的善治理念2。特別是在當前“一帶一路”建設及國際貿易投資規則升級的背景下，升級自身履行國際義務的水平和擴大對外開放成為必然趨勢。此外，就RCEP而言，中國有必要對服務業的解釋項進行澄清，或者采取部分成員國的方式，明確除了服務貿易的正面清單，對于沒有規定的服務業投資保留采取和維持任何措施的權利。

2.在服務業中謹慎選擇需要保留權利的部門

通過RCEP其他成員國服務業的不符措施來看，集中于關涉國家基本利益的部門，主要有教育、文化體育、新聞出版、能源供應、通信、信息、交通運輸、金融、衛生及環境保護、法律、審計等，這些部門也是中國投資負面清單中應該重點關注的服務業部門。此外，需要注意大多成員國特別關注的部分行業，如安保服務業、博彩業等，大多成員國列明了投資不符措施。安保服務業涉及武器、防暴器械使用和社會公共秩序，需要對外保留一定的限制措施；博彩業涉及公共秩序以及公共事業收入等，是否對外資開放需要謹慎選擇。

3.需要關注特別產業

農林牧漁業、采礦業、制造業等產業部門中，部分特別需要關注的產業應該謹慎選擇市場開放程度，適度對外資進行限制，如軍事國防領域產品及民用領域的火藥等爆炸物及爆炸裝置的生產制造等需要對外資進行控制。此外，如小麥、水稻、玉米等關系人民生活的關鍵糧食作物的種植和銷售也需要進行外資控制。

4.增補國家安全、社會基本公共利益相關的例外措施

在國際協定中需要盡可能明確國際上常見的外資不符措施。中國存在外資安全審查制度和信息報告制度，因此需要在國際協定中表明這些措施。基于基本公共利益的外資安全審查制度，中國尚未明確建立，但散見于各行業中。為了明確和統一，可以借鑒澳大利亞等成員國的模式，在投資協定中對基本公共利益的外資管控措施予以總括列明。

（四）中國國內統一外資負面清單的優化措施

1.增強國際協定與國內規則協調統一

國內外資負面清單宜與國際協定中外資負面清單的模式相一致。將僅限于股權和高管方面的內容擴大至對應國民待遇、最惠國待遇、禁止業績要求、高管與董事會要求等4項義務，使國內規則與國際規則協調一致，從而增加國內規則的條理性和清晰度1。

2.增列適用于“全部行業”的措施

2015年版自由貿易區外資負面清單曾經列出適用“全部行業”的部分措施，如外國投資者“不得作為個體工商戶、個人獨資企業投資人、農民專業合作社成員，從事經營活動”，但是此后的版本將這些措施放在了負面清單的說明中，刪除“全部行業”類別。鑒于國際協定中存在大量適用“全部行業”措施，為與國際協定相銜接，建議增列“全部行業”類別的措施，特別包含外資安全審查等審查措施、公共利益保護措施、外資信息申報的申報措施、土地特殊措施、獨資或合伙等外資法律形態、新興產業特殊措施等。

3.增加可采用“任何措施”的情形

為了保留外資管制的靈活性和可控空間，與國際協定相協調，國內外資負面清單增列關于“保留采取任何措施的權利”的內容，借鑒RCEP及其他國際協定，確定可采取“任何措施”的行業，如國家安全、土地、新興產業等。

4.國際協定投資負面清單的范圍應窄于現行國內的外資負面清單

一般而言，國際協定的成員相較于非成員會獲得更多優惠待遇，否則國際協定的簽訂就失去了其存在的重要意義。因此，在國際協定下提供的外資負面清單的范圍應窄于現行國內的外資負面清單，使得國際協定中其他成員國較非成員國享有更多的外資優惠待遇，從而使得所簽署的國際協定具有更現實的意義。

四、結語

當前，中國國際協定下和國內的外資負面清單均已開始建構，并且已經積累了一定經驗，但仍然存在一些不足，應該參考RCEP及其他國際協定外資負面清單的模式，從體例格式至內容等各方面進行改進、完善，構建中國國內和國際協定外資負面清單的基礎范本，使兩類負面清單相協調2，同時能為應對將來各類國際協定談判提供靈活的壓力測試區間3。

1商務部解讀《區域全面經濟伙伴關系協定》［J］.中國外資，2020（23）：14-17.

2宋志勇，袁波，潘怡辰.RCEP生效實施成效初步顯現［J］.中國外資，2022（23）：29-33.

32022年RCEP生效實施以來取得哪些成效？商務部介紹［EB/OL］.（2023-02-02）［2023-04-07］.http：//www.chinanews.com.cn/cj/2023/02-02/9945994.shtml.

4見 《美墨加協定》 （The United States–Mexico–Canada Agreement）第14.12條款。

5見加拿大與歐盟 《全面經濟貿易協定》 （Comprehensive Economic and Trade Agreement）第8.15條款。

18個國家分別是印度尼西亞、泰國、越南、緬甸、柬埔寨、菲律賓、老撾和中國。這8個國家或者在清單中單獨列出就全部服務部門保留采取任何措施的權利，或者在清單說明中注明清單不包含服務業或受第八章服務貿易規則的約束等。例如，印度尼西亞既提供了服務貿易的負面清單，又在其投資負面清單B第13項特別明確規定對服務業的外資保留采取和維持任何措施的權利。

1從RCEP各成員國附件三清單表來看，采用了廣義上的服務業，包含除了農林牧漁業、采礦業、制造業的所有行業。

1申海平.市場準入負面清單的印度尼西亞經驗及其啟示［J］.東方法學，2018（4）：141-149.

2張慶麟，鐘俐.外資準入負面清單管理模式比較研究——以透明度原則為視角［J］.經貿法律評論，2019（5）：47-59.

1陶立峰.對標國際最高標準的自貿區負面清單實現路徑——兼評2018年版自貿區負面清單的改進［J］.法學論壇，2018（5）：145-152.

2龔柏華.“法無禁止即可為”的法理與上海自貿區“負面清單”模式［J］.東方法學，2016（6）：137-141.

1武芳.韓國負面清單中的產業選擇及對我國的啟示［J］.國際貿易，2014（6）：34-38.

2楊榮珍，陳雨.TPP成員國投資負面清單的比較研究［J］.國際商務（對外經濟貿易大學學報），2017（6）：76-85.

3李思奇，牛倩.投資負面清單制度的國際比較及其啟示［J］.亞太經濟，2019（4）：95-104.