當前基層公共衛生機構應急管理若干問題的思考

陳琍

啟東市第五人民醫院公共衛生科，江蘇啟東 226200

基層公共衛生機構是拉好基層防疫線的重要部門，其應急管理能力關系著國家基層治理水平，是維護國家基層衛生安全的重要組織機構。隨著國家的重視和引領，近年來，我國基層公共衛生機構的應急管理能力持續提升，基層公共衛生設施更加健全，但由于新時期公共衛生環境的復雜，其在衛生風險處理時仍存在著應急預案機制不完善、基層醫療服務體系不健全的情況，需要進一步地解決當前基層公共衛生機構中存在的問題，突破基層公共衛生風險防控的困境。同時整合基層醫療機構的應急管理資源，增強其應急管理組織能力，使其能夠更系統地防控各類公共衛生事件，掌握高水平的公共衛生風險的應急管理技術，逐步地改善基層公共衛生條件，全面提升基層公共衛生機構的綜合治理水平。

1 基層公共衛生機構應急管理的價值

①公共衛生事件發生后，基層公共衛生機構會第一時間獲取相關消息，并通過應急管理，采集完整、有價值的信息，建立公共衛生事件防控底線。同時可以快速了解管轄區域居民的健康情況，實時更新各類信息，和政府部門搭建起溝通渠道，確保個體信息采集的準確性，為公共衛生管理工作的推進打好基礎。

②基層公共衛生機構會在應急管理的過程中，對居民進行健康宣教，并通過各種方式講述公共衛生事件突發的原因、傳播路徑、日常防護方法、其他注意事項[1]。同時按照公共衛生事件的實際情況，確定其嚴重程度，及時采取管控車輛、管理出入行人等措施，配合各村、鄉鎮進行封閉管理等，以此控制風險傳播。比如，基層公共衛生機構可與各村級干部聯系，共同了解居民出行情況、健康狀態，發現異常后轉移或隔離居民，從而避免公共衛生事件擴散。

③基層公共衛生機構可制定完善的應急管理預案，處理公共衛生事件發生后基層居民會面對的問題，以滿足居民在公共衛生事件發生后的實際需求，增強民眾對基層衛生組織的認可程度，使其積極配合衛生機構加強風險防控。

2 基層公共衛生機構應急管理能力分析

2.1 宣傳教育能力

基層公共衛生機構在公共衛生事件發生后，其應具備的應急管理能力包括“宣傳教育”的能力。即可以通過視頻、圖片、報紙、語音播報、手機終端向基層民眾宣傳相關的醫學知識，對其展開公共衛生、健康、衛生安全教育，使其了解公共衛生事件發生后，日常生活中應注意的事項，包括如何預防疾病、如何應對疾病。

2.2 風險防控能力

基層公共衛生機構需要具有風險預防、風險控制的能力。可以在公共衛生事件突發前，制訂實施一系列預防措施，降低風險發生率[2]；或是在公共衛生事件突發后，快速響應，及時處理，將已發生的風險損失降到最低，減少公共衛生事件產生的損失和危害。

2.3 應急資源管理能力

應急處理公共衛生事件時，基層公共衛生機構需要通過調用相關資源，應對公共衛生事件。比如：資金資源、設備資源、技術資源、信息資源、人力資源等。

2.4 人員調配能力

突發公共衛生事件后，公共衛生機構需要完成的工作較多，所以需要具有調用各級公共衛生人員、基層醫療人員、動員基層民眾的能力，凝聚各方力量，共同防控公共衛生事件，打造群防群控的應急管理模式。

2.5 醫療救治能力

公共衛生事件發生后，公共衛生機構應具有診斷、治療患者的能力，可應用現代醫療技術、醫療設備、藥物救治患者。

3 基層公共衛生機構應急管理中的問題

3.1 預警能力較弱

目前，基層公共衛生機構對突發衛生事件的監測預警能力較弱[3]。我國疾控中心專門建立了針對該類時間的應急監控系統，該系統對公共衛生事件中的安全風險管理、衛生疾控工作有著明確規定，要求各級衛生組織遵守《傳染病防治法》的規定，嚴格執行衛生疾控任務[4]。但基層公共衛生機構在監測、預警公共衛生事件時，其預測能力較弱，尚未建立起有效的預警機制，數據采集、信息填報、衛生疾控分析機制尚未完善，對突發公共衛生事件的分析不全面，缺少對傳染病趨勢、規律、影響程度的判斷和預警。

3.2 人才資源不足

人才是基層醫療機構應急管理的基礎，但基層公共衛生機構在處理公共衛生事件時，對相關技術人才、專業醫療衛生人才較為缺乏，且現有的基層公共衛生機構人才質量不佳[5]。自2009 年起，我國疫病防控體系中的從業人員明顯減少，人才供給少于實際的需求。比如根據相關數據，2020 年我國醫療機構約有1 016 000 個，基層醫療衛生機構約為960 000 個。但是2020 年我國基層醫療衛生機構診療人次數45.06 億人次，基層醫療衛生機構入院4 276.18 萬人，欠發達地區、貧困地區急缺衛生所等基層醫療機構[6]。另外，我國在培養基層公共衛生人才尚處于探索階段，理論經驗不完善，缺乏應急管理實踐方面的技術理論，繼而導致人才培養進展緩慢，使得基層公共衛生機構在應急處理公共衛生事件時，其應急管理效能不佳[7]。

3.3 應急預案不規范

應急預案是處理突發公共衛生事件的重要工具，規范、科學的預案能夠保障公共衛生事件的應急管理效果，有助于降低該類事件造成的損失[8]。雖然多數醫療機構已經按照國家公共衛生部門的要求制訂了公共衛生事件的應急預案，成立公共衛生事件應急管理辦公室、應急管理制度。但一些基層公共衛生機構所制定的應急預案仍存在“不規范”“不科學”的情況，不便于公共衛生事件應急管理工作的開展[9]。比如，部分基層公共衛生機構的應急預案中人員分配不合理、職責劃分不清晰，嚴重制約著公共衛生機構對相關事件的應急管理工作，使得突發公共衛生事件處理效果不佳。

3.4 醫療體系不健全

基層公共衛生機構屬于國家基本的公共服務體系，在黨的十九屆四中全會中，國家提出積極健全基本公共服務制度體系的戰略，確保社會治理過程中可以實現“病有所醫、幼有所育、學有所教”等目標，以突出公共服務組織的普惠性和基礎性，為人民的生活兜底[10]。但截至目前，基層公共衛生機構的醫療體系不健全，無法滿足基層群眾對公共衛生服務的根本需求。具體可體現在以下方面：①基層公共衛生機構的醫療衛生人才較少，缺乏專業人士，且人才流失嚴重。②基層醫療機構的醫療設施、診療條件不完善，物資配備、基層建設、分級診療機制不合理。③忽視公共衛生事件前預防監測的價值，更為關注事后應急處理。

4 基層公共衛生機構應急管理的有效策略

4.1 建立健全基層衛生預警監測系統

為強化基層公共衛生機構對公共衛生事件的敏感性，還應重視預警監測工作，通過有效的預警監測工作，使相關主體能夠在風險問題發生后快速響應，快速處理事件信息。對此，需要基于計算機信息技術，建立統一的公共衛生事件風險預警系統[11]。該系統可利用云計算、大數據、建筑信息模型（building information modeling, BIM）等技術，識別公共衛生風險，研判風險內容，及時發布預警信號。在此基礎上，基層公共衛生機構可按照系統中所披露的信息，排查公共衛生安全風險，發現異常盡快上報。另外，基于公共衛生事件的預警、監測結果，基層公共衛生組織可與應急管理機制聯動，及時響應，控制相關事件產生的危害損失。

需要注意的是，基層公共衛生機構建設預警監測系統時，應取得相關部門的支持，使其發揮主導作用，支持系統建設、運行管理工作，可以在突發公共衛生事件后配合基層公共衛生機構實施應急處理、健康宣教等工作。另外，基層公共衛生組織還應不斷提升疾控監測技術，定期優化公共衛生預警監測系統，聯動網絡直報、人員報告等監測體系，確保應急管理過程中信息數據的共享性。

4.2 積極推進基層衛生人才隊伍建設

基層公共衛生機構應在醫療體制改革的關鍵時期，針對性解決組織內部存在的人員結構不合理、人才流失嚴重、醫療衛生人才專業能力有限等問題，積極推進基層衛生人才隊伍建設，使其滿足基層群眾應對公共衛生事件的實際需求[12]。

①為解決基層公共衛生人才較少的問題，可在選聘專業人才的基礎上，推行社區首診、雙向轉診、家庭醫生制度，提升基層醫療衛生機構的應急管理能力，使其可以在重大突發公共衛生事件發生后起到防控作用。

②組織基層公共衛生人才參加培訓活動，實施后續教育。通過培訓和學習，讓已有的基層公共衛生人才學習應急管理時的專業知識，鍛煉其應對突發事件的能力。

③吸引周圍群眾到基層醫療機構就醫，加強和群眾內部的聯系，切實了解群眾需求，提升基層群眾對基層醫療衛生機構的信任感。

④為建設高效率、優質的基層醫療衛生服務組織，基層公共衛生機構還應吸納更多的年輕醫療人員、畢業生組建基層醫療隊伍，同時和高校相互合作，共同育人，培養可掌握多項專業技能的應用型公共衛生人才，使其能夠在公共衛生事件突發后承擔起系統防疫、應急響應的責任。

⑤在建設基層公共衛生人才隊伍時，還應優化基層人才管理制度，包括基層公共衛生人才財政補助制度、基層公共衛生人才薪酬分配制度和績效考核制度，同時合理設置防疫津貼，吸引更多的公共醫療衛生人才。

⑥基層公共衛生機構還應吸納適當的臨床醫學、信息科學、管理人才，優化基層人才結構，組建復合型的基層公共衛生人才隊伍，使其能夠在應急管理過程中做好預警、公共衛生風險防控、基層公共衛生應急處理等工作，為基層公共衛生治理提供專業支持。

4.3 促進公共衛生應急管理規范化

為保障基層公共衛生機構應急管理效果，還需進一步促進公共衛生應急管理規范化，完善相關的制度體系，為基層公共衛生機構提供應急管理依據，合理約束其應急行為，夯實基層應急規劃、應急預案實施的基礎[13]。

①堅持因地制宜，結合區域特點進行應急預案設計?；鶎庸残l生機構應結合地區內的經濟水平、人員分布、以往公共衛生事件處理情況等信息，科學制訂應急管理預案，將“安全管理”“醫療衛生管理”滲透在應急管理程序中，明確應急管理期間，公共衛生事件應急規劃的重點[14]。比如，相關人員應根據實際的醫療衛生資源、公共衛生應急設施，以及相關的制度，合理制定應急預案。

②基于各階段基層應急管理需求，完善相關的應急管理制度。比如，預防公共衛生事件時，應包含風險防范、應急處理時的社會動員制度，監測預警階段包括信息分析制度、風險報告制度，應急處理階段包括事件精準評估制度、應急聯動制度等。

③為規范基層公共衛生機構的應急管理工作，還應合理設計公共衛生事件的監測和預警程序。目前，基層公共衛生機構的監測方法較多，基于信息化預警監測系統，基層醫療組織還應充分整合已有的應急管理資源，設置差異化的監測預警程序[15]。比如，不同疫病的預警監測、應急處理流程應符合其處理需求，確保應急管理資源利用最大化。

④加大應急管理工作監督力度。為使基層公共衛生機構應急管理工作規范化，還應重視公共衛生事件應急預案實施期間的監督工作，督促相關主體落實相關制度安排、應急規劃。在此基礎上，檢查、指導應急管理工作，確定重點檢查內容，以及公共衛生專項應急管理工作的質量核查，保證基層公共衛生機構按照國家相關要求進行應急部署。

4.4 完善基層公共衛生應急管理體系

為提升基層公共衛生機構應急管理質量，還應完善其管理體系，保證基層群眾生命安全，夯實公共衛生事件應急處理基礎。公共衛生應急管理不僅影響著公共醫療問題的處理，還會涉及國家治理、社會安全。

因此，需要結合當前我國基層公共衛生應急管理的不足之處，積極完善其管理機制。具體來說，基層公共衛生組織應結合應急管理法治基礎薄弱、應急預案合理性不強、醫療人才流失嚴重等問題，從組織結構、人才配備、物資儲備等方面入手，進一步健全基層公共衛生應急管理體系。

①加強公共衛生治理，構建以市縣鄉鎮醫療衛生服務中心、基層衛生院、村衛生室、基層醫院、市重點醫院為一體化的公共衛生應急管理組織，使相關組織成為基層公共衛生應急管理的輔助單位。可以配合基層公共衛生機構加強疫病防控。

②適當增加基層公共衛生應急管理方面的投入，包括疫病預防時突發公共衛生防疫專項經費的投入，以及對應急管理期間醫療衛生人才、公共衛生管理人才、應急管理人才的各項投入。

③補充應急管理過程中健康宣教、疫病控制、公共衛生安全管理等方面的基礎設施，及時完善相關的應急處理制度。物資儲備、基礎設施是基層公共衛生機構應急管理的前提條件，可以讓基層組織有效處理各類突發事件，控制應急管理過程中各類風險造成的損失和危害。

④制定公共衛生事件的信息報送制度，確?；鶎庸残l生機構在獲取到相關信息后及時進行數據共享，突出重大突發公共衛生事件應急管理期間，風險監測預警、信息研判、風險評估的價值。

4.5 夯實基層公共衛生治理基礎

4.5.1 加強法治建設 基層公共衛生機構應急管理期間，還應通過法治建設，構建基層公共衛生應急管理法律體系。為使基層公共衛生機構依法推進應急管理工作，規范其應急行為，相關人員還應結合當前公共衛生事件應急處理相關的法律制度，落實基層公共衛生法治建設工作，為基層公共衛生機構進行應急管理工作提供法律依據，使其有法可依。

①按照基層公共衛生事件的處理流程、應急管理內容，補充公共衛生安全、醫療衛生治理、健康管理、生物安全、物資儲備、應急處理等方面的法律條例。②結合應急管理需求，重視法律條例的適用性，確保基層公共衛生應急處理法治化符合實際需求，提升基層組織疫病預防和防控的法治化水平。③在完善法律制度的基礎上，基層公共衛生機構應嚴格執法，嚴厲處理公共衛生事件應急管理時的違法行為。同時加強法律知識的宣傳和普及，使基層群眾知法、懂法、守法。④基層公共衛生人才培養時，還應以相應的法律法規、規章制度為前提，對其展開法制教育，確保在崗公共衛生人才的法律素養。

4.5.2 加強資源儲備 資源是基層公共衛生機構開展應急管理工作的核心，只有加強資源儲備，才能保障基層公共衛生事件的應急處理效果。具體來說，基層公共衛生機構在應急管理時需要直接面對基層群眾，需要處理的事件較繁雜。豐富的資源儲備可夯實基層公共衛生機構的治理基礎，滿足基層公共衛生治理要求。對此，需要適當增加基層公共衛生機構的人才、物資、資金投入，同時科學分配物資類型、數量、基本結構，建設相對完善的物資供應機制。此外，可打造跨部門、跨區域的基層應急管理物資供應、信息共享體系，確保應急管理過程中各類資源的充足。比如，突發公共衛生事件后，基層公共衛生組織可利用網絡公開物資儲備情況，聯合周邊區域清點已有物資，合理分配藥品、防疫用具等物資。

5 結語

綜上所述，公共衛生事件是非常復雜的危險事件，應對公共衛生事件對各組長的專業要求較高?；鶎庸残l生機構需要結合各類事件應急管理的實際需求，從人才建設、資源整合、制度等多個方面入手，完善公共衛生事件應急處理的條件，建立適用于基層的公共衛生應急體系。借此通過基層公共衛生機構應急治理能力的提升，促進我國基層醫療衛生事業的進步，打造基層公共衛生事件治理新格局。