我國政府績效審計獨立性問題分析

朱鈺 田祺

摘?要：政府績效審計在政府審計監督系統中發揮了非常關鍵的角色，保持獨立性是保證績效審計工作實現其效果的基礎，但是，我國政府績效審計獨立性不強問題顯著。本文通過研究發現我國政府審計獨立性較弱，主要是由于雙重領導體制、審計人事任免方式、審計經費劃撥方式等影響。針對上述原因，本文提出了提高我國政府績效審計獨立性的相應建議，從而解決我國政府績效審計獨立性不強問題。

關鍵詞：政府審計；政府績效審計；獨立性

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.058

0?引言

隨著進入21世紀20年代，我國在各方面已經取得了巨大的進步。但是，在經濟高速增長的過程中，一些問題也愈發突出。在深化預算改革的背景下，政府績效審計成為關鍵。政府績效審計在完善政府審計體系中發揮了至關重要的作用。國務院辦公廳明確提出要切實發揮審計監督職能，完善審計制度、注重績效審計、加大改革創新力度。

當前，我國正處于發展的新時代，政府績效審計由于自身的科學性以及良好的監督性也越來越被關注和重視。實施政府績效審計對于社會具有積極意義，對推進財稅體制改革也具有重大的意義。然而，我國現在的政府績效審計經濟監督作用不強，效果并不顯著，政府績效審計的獨立性較弱，這導致對政府績效監督薄弱、效果不良，不僅不利于我國的發展，也違背了政府績效審計的初心。

1?政府績效審計獨立性相關研究現狀

1.1?政府績效審計評價體系研究

我國政府績效審計相較于西方國家起步較晚，缺乏完善的政府績效審計評價標準，齊卉（2021）通過對青島膠州市、濰坊市等地審計局進行案例分析，認為我國各地對于如何高效實施績效審計的探索不均衡，沒有形成統一的政府績效審計體系評價標準，也正是由于標準不一使得我國政府績效審計發展緩慢，經濟落后地區的績效審計發展遠不及發達地區，因此績效審計的內容也就容易出現短板，甚至出現執行不嚴的情況，進而會對績效審計獨立性產生一定影響。她指出應當完善績效審計評價標準，使績效審計工作更加科學合理，促進我國績效審計更加長遠的發展。

1.2?政府績效審計體制研究

大部分國內學者認為我國政府績效審計獨立性主要受到審計體制的影響，由于我國采用雙重領導審計模式，地方審計機關不僅受地方政治領導還要接受上級審計機關的業務領導，該種審計模式會影響政府審計人員在審計過程中保持自身獨立性。張大增（2020）認為，在行政型審計體制下開展審計工作時審計很容易受到地方的干預，地方審計機關容易出現“墻頭草”的情形，當地方政府對審計機關施壓時，審計機關會偏向當地政府；當上級審計機關監督嚴格時則會按照要求執行審計工作，那么這種審計體制對于審計獨立性也是存在較大影響的，進而會對獨立性產生影響，因此需要變革該模式為立法型審計模式。吳晶晶、趙三星、王梓霏（2022）認為，相關審計人員在執行審計工作時要想得出一份客觀公正的政府績效審計報告，需要統一的績效指標評價體系對被審單位的經濟活動進行評價，從而量化績效審計結果，使績效審計工作能夠擁有可靠的法律依據。

1.3?影響政府績效審計獨立性其他相關研究

通過結合我國政府績效審計實際情況，有學者認為社會公眾和審計工作者對政府績效審計的獨立性也會產生影響，陶丹倩（2019）通過以常熟市績效審計工作為例分析了我國地方政府績效審計獨立性存在的問題，她認為由于我國地方人民對于政府審計部門的了解度不高，公眾對于政府審計不太重視，因此對于績效審計的關注度不高，績效審計工作也就容易出現馬虎、敷衍的狀況，嚴重影響績效審計的獨立性和審計效果。郭靜怡、于易銘（2020）通過分析我國政府績效審計的特點，認為我國政府績效審計的方法多樣，對于不同情況的處理也更加靈活，基于此，充分發揮績效審計作用也對績效審計工作人員提出了更高的要求，要求績效審計工作者需要有更強的專業勝任能力，一旦在能力上出現問題，即使審計獨立性發揮作用那么也會毫無意義。閆坤（2021）認為，政府績效審計作為政府審計的延伸面臨的審計范圍更廣、審計復雜性更高，他指出，若要使績效審計真正發揮出應有效果需要給予審計主體更高的地位或審計人員擁有絕對的權力，同時還應當100%保證審計人員可以在人格上做到獨立擁有超然的職業道德素質，如果二者均無法保證那么績效審計的結果的可靠性也就難以得到保證。因此，他認為應當加強我國績效審計隊伍的人才培養，完善相關法律法規來賦予績效審計權威性。

2?我國政府績效審計獨立性問題分析

2.1?“雙重領導體制”之間的矛盾影響政府績效審計獨立性

我國憲法和審計法明確規定，我國的審計機關采用行政型審計模式：審計署是我國的最高審計機關，審計署署長和相關審計人員大部分也由國務院任免。在這種組織模式下，我國地方政府審計機關在行政工作上受本級政府領導，在審計業務上受上級審計機關領導，即“雙重領導”。也正是由于這種有兩個“上司”的審計領導模式，使得地方審計機關在執行審計工作時難以充分發揮其獨立性。當地方審計機關發現當地政府機構在財政收支、預算執行上存在問題時，對于問題是否要進行深入調查則會出現猶豫情況，若選擇進行深入調查，一旦發現問題那么對于當地政府的公信力以及地方影響力將會帶來負面消極影響，此外由于地方審計機關受到地方政府的行政領導，在對于問題的調查上很有可能受到地方政府的干涉與阻礙，甚至審計工作人員在政府的行政壓力下而被迫放棄進一步審計；另一種結果則是選擇視而不見，這種選擇不僅是對上級審計機關的不負責，更是對國家、社會和人民的不負責，違背了政府審計的宗旨以及審計的本質。作為擁有兩個領導的地方審計機關，從自身角度來講無論選擇哪一種結果對于自身都是不利的，因此，在上級機關與本級政府的雙重領導體制模式下，政府績效審計獨立性就難以發揮。

我國實施政府績效審計最初的目的就是監督政府部門及行使公共權力的相關部門，監督其經濟活動和經濟決策。在受托責任理論下，審計人員在政府的委托下，依法對政府部門和行使公共權利的部門的績效進行審計。但是，審計人員工資由被審計單位的同級政府財政部門發放，此時他們的勞動報酬就很容易受到被審計單位和同級政府的影響，當自己的利益受到限制時，在保全私利與公正執法之間就很容易產生矛盾，進而影響績效審計的獨立性。

此外，地方審計機關在進行對同級財政部門進行審計時，名義上是審計同級部門，實際上是對上級政府的審計，因為重大財政支出都是需要當地政府首腦的簽字和批準，重要經濟決策也是由當地政府做出，地方財政只是扮演“收款人”與“付款人”的角色，對于重大財政問題并不承擔主要責任，那么此時作為下級機關的審計局在開展審計工作時便面臨更大的困難，很有可能出現不敢審計、不敢監督的情況，嚴重影響績效審計的獨立性。

2.2?政府績效審計人事管理模式影響政府績效審計獨立性

我國地方審計機關要受到同級政府的行政領導，地方審計機關的工作人員一般為地市公務員招錄時產生，因此，地方審計機關審計人員的任免可以說是由政府“說了算”。在絕大多數時候，地方政府已經直接領導審計局等審計機關的工作，審計工作的實施極易受到當地政府領導意識形態的影響，使得政府績效審計的獨立性被大大削弱。在我國的政府審計工作中大致分為“上審下”和“同級審”，由于“上審下”的工作模式較為復雜、工作量大因此我國普遍采用“同級審”模式。在政府績效審計中對于同級財政局的審計難度普遍較大，正是因為雙重領導模式與“同級審”進行結合后，使得審計難度增加。從理論上講，審計機關對地方財政的績效審計是屬于同級審模式，但是由于地方財政部門是地方政府的重點機構，在重大財政項目上都是由當地政府決策，因此對于地方財政的績效審計也就轉移到了對政府領導的績效審計，又因為地方審計機關受同級政府的領導，這樣一來對于地方的財政審計就變為下級審計領導，困難也就不言而喻。審計機關的審計工作人員由于由政府任免，因而在對上級領導的審計工作中常常會出現不敢審計、敷衍了事等情況，再加上審計部門和審計工作缺乏必要監督，那就很容易使得績效審計成為走過場、走形式的形式主義，審計流于形式，影響績效審計的獨立性，進而也難以產生高質量的政府績效審計效果。

此外，從人際關系的角度來說，審計人員與同級政府部門工作人員皆為當地公務員錄取產生，平時在非審計期間，可能在同一政府下審計人員與其他部門人員關系密切，甚至已成為兄弟姐妹的關系。因此一旦在實際執行審計活動時審計人員遇到熟悉同事，出于人際關系考慮就很容易出現為了朋友而“睜一只眼閉一只眼”；另外，當審計工作進行時，審計人員出于對以后在部門中的人社地位、聲譽等考慮，可能就不愿意得罪人，容易產生“多一事不如少一事的念頭”，對于績效審計獨立性的影響也就可想而知。

2.3?政府績效審計經費劃撥方式影響政府績效審計獨立性

我國的政府審計屬于財政供給經費，地方審計機關的審計經費，來自于本級地方政府財政。審計經費的劃撥方式為地方財政機關劃撥，但需要先經過地方政府的批準。但是，我國地方審計機關的審計職責之一就是對所在地方的財政資金的劃撥及使用進行審計監督。由于地方財政機關也在審計的范圍之內，這就容易使審計機關出現尷尬的情況，例如當審計機關對于地方財政機關進行審計時發現問題，但恰巧審計機關開展其他項目又需要審計經費，而審計經費又需要正在被審計的財政部門劃撥，那么這個時候審計機關還能否保持超然的獨立性就難以確定，可能審計機關為順利得到經費而去討好財政部門進而放棄對問題對追蹤調查，那么便影響政府績效審計的獨立性。因為充足的經費是審計機關開展審計工作的物質基礎，缺乏審計經費那么審計機關的工作就難以展開，經費受制于被審單位則會使績效審計的效果嚴重降低。甚至在經濟不發達的貧困地區，由于自身經濟的制約使得地方財政也“無銀可撥”，那么就可能使審計機關由于缺乏相應經費而對績效審計工作難以開展，進而嚴重影響政府績效審計獨立性。

在現行審計經費劃撥方式上，當地方審計機關需要用到審計經費時需要向地方財政申請，如果由于在上一次績效審計工作中審計機關在績效審計報告中認為地方政府績效不達標或不合格，也因此使得地方政府受到上級政府或國務院的批評時，出于“報復”地方財政很難輕易將經費劃撥至審計機關，會勢必對其進行為難或以財政不足為由拖欠審計經費，嚴重者甚至拖欠審計人員工資。因此審計人員出于此種擔憂，在實際出具政府審計報告中很有可能不敢出現對地方政府不利的評語，也因此影響了績效審計的獨立性。

3?完善我國政府績效審計獨立性的相關建議

3.1?加強審計機關的獨立性

在行政型領導體制下，審計機關自身的獨立性很難得到保證，審計機關最重要的職能就是監督本級政府績效，缺乏獨立性的審計機關會嚴重影響政府績效審計工作。因此，要加強審計的獨立性就需要改變原有的雙重領導審計體制，采用垂直領導方式，提高審計機關的地位，使其在地方審計工作中有更高的話語權，切實做到審計監督。取消地方政府對本地審計機關的領導權，將行政權力全部轉變為由上級審計機關統一履行，使地方審計機關不再受制于地方政府。地方審計機關只對上一級審計機關負責，上級審計機關直接由審計署進行領導，審計機構領導人員的任免、行政事宜的安排由審計署負責統籌，實行單一的垂直領導模式。在這種模式下，地方審計機關才能不受第三方因素的干預而專心于完成審計工作和任務，充分發揮政府績效審計的獨立性。

缺乏獨立性的審計已經是名存實亡。政府績效審計的本質就是要獨立客觀的對政府工作的執行情況、財政資金的利用情況、經濟政策的決策情況進行評價，并發表政府審計報告。由于我國疆域廣闊、人口眾多，中央對于地方政府官員的考核標準便是其執政期內當地的經濟發展水平、執政期間的績效工作等，那么政府績效審計報告便是黨中央、國務院評價一方政績的重要參考文件。雙重領導下的審計體制很容易使績效審計獨立性受到影響，進行影響績效評價的可靠性和真實性，影響國家的發展。因此垂直領導方式便能在更大程度上保證政府績效審計工作不受干預，只隸屬于上級審計機關可以使審計人員在執行審計工作時避免來自當地政府的壓力，保障政府績效審計的獨立性。

3.2?政府績效審計人員任免權收歸上級審計部門

人員的任命是否得當對于審計工作的順利開展發揮著關鍵作用，因此將政府審計機關的人事任命收歸上級審計部門。這種任命模式，一方面可以有效避免審計人員在績效審計工作中面臨的來自政府機關的壓力，使其在審計工作中不用擔心因查了自己上級而被故意刁難或被罷免；另一方面，由于是上級審計機關的任命，審計人員直接對上級機關負責，在地方的績效審計工作中更具話語權，更加保持自身的獨立性，避免和政府機關聯合欺瞞上級的情況。

審計人員人事任免權由審計署牽頭、由上級審計部門直接任免的方式還有助于增強地方審計局審計人員的相應地位，極大程度上避免了因受地方領導的“脅迫”不敢審而發表虛假績效審計報告的可能性，在實際執行審計工作過程中如果遇到因地方政府人員干擾而產生審計困難，為保障績效審計的獨立性審計人員可以“先斬后奏”，保障充分獲取績效審計證據，保證績效審計的獨立，使得績效審計報告質量更高，可信度更強。

3.3?改變政府績效審計經費劃撥方式

我國當前地方審計機關的審計經費來源于地方財政部門，由地方財政部門劃撥，這使得地方審計機關的績效審計獨立性難以充分發揮。改變我國現行審計機關經費劃撥方式，由地方審計機關向上級審計機關申請經費，上級批示統一后直接劃撥至下級審計機關而不再進入當地財政，同時可以由財政部派專人監督經費的使用情況。這種經費劃撥方式便能使地方審計機關在物質基礎上脫離地方財政的束縛，從而避免地方政府對于績效審計工作的干涉，使得審計機關在之后的績效審計工作中更具獨立性。

此外，審計經費的劃撥方式由上級直接劃撥可以保障審計經費的及時到位，避免因審計過程中缺乏經費而難以開展審計工作；在原有審計經費劃撥方式下，很有可能被審計單位為阻礙審計工作的正常進行而故意拖欠審計資金的到賬，因此由上級審計機關直接劃撥經費的方式可以保證審計經費獨立于地方財政，保障審計工作的穩定展開。同時，審計經費劃撥方式脫離地方，可以避免審計機關與地方上的利益往來，也更有利于對地方財政上的績效審計，更好的發揮審計監督職能。

參考文獻

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