行政違法行為檢察監督立法問題研究

王 侃

湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000

黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的戰略高度對檢察監督工作提出更高要求，行政檢察從傳統的訴訟監督向行政執法領域發展，明確了檢察機關對行政行為違法進行監督。黨的十九大、黨的二十大持續強調堅持全面依法治國，推進法治中國建設。這為檢察機關監督糾正行政執法中的違法違規行為，提供了更為廣闊的制度空間。本文從分析政策及立法現狀出發、探討實踐中存在的問題，并給出完善行政違法行為檢察監督制度的立法建議。

一、行政違法行為檢察監督的政策規定和立法現狀

（一）政策層面

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中相關規定賦予檢察機關糾正違法行政行為的權力，檢察機關作為法定的監督機關，對行政行為享有當然的監督權。在行使監督職權時，因其法律地位中立，既彌補了司法監督的短板，完善了監督體系，又增加了除信訪、復議、行政訴訟外的司法救濟新渠道。

最高人民法院、最高人民檢察院《關于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第十一條規定明確了檢察機關在辦理行政申訴案件中監督行政機關違法的檢察建議權。《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》明確規定在法治政府建設的過程中，行政機關的行為需要被監督，行政機關也應當配合檢察機關的相關監督工作。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中明確規定，檢察機關通過制發檢察建議等手段監督行政機關怠于履職、違法履職等行為。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出要“加強對法律實施的監督”“拓展公益訴訟案件范圍”等。

從上文羅列的規定來看，檢察機關對在履職中發現的以及涉及“公共利益”在內的所有行政違法行為進行監督是有政策依據的，但要想在司法實踐中貫徹落實文件要求，還需將黨的相關政策上升為法律。

（二）立法層面

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百三十四條確立了檢察機關的法律監督地位。作為根本法，它的規定僅是原則性的。不僅如此，在下位法中也沒有具體規定檢察機關對行政違法行為的監督權限，形成了法律上逐級缺失的局面。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百一十四條規定了檢察機關可以受理檢舉、控告公安機關和公安民警在辦理治安案件過程中的違法違紀行為。

2017 年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條對行政違法行為的線索來源、監督范圍、監督方式等進行了規定，關于公益訴訟的這一條款是目前檢察監督行政違法行為的主要法律依據。該條規定明確了檢察機關對食品藥品、生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓、國有財產保護等四個領域中侵害公共利益的行政違法行為，可以通過訴前檢察建議督促行政機關依法糾正。如果行政機關在收到訴前檢察建議后未采取有效措施整改到位或者到期未回復，致使國家或者社會公共利益持續受到侵害，檢察機關可以向人民法院提起行政公益訴訟。但是，對于檢察機關在四大領域以外發現的行政違法行為，或者根本沒有危害到國家利益和社會公共利益的行政違法行為，檢察機關是否有權進行監督，法律規定尚不清楚。

《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第二十條第四款從國家立法層面賦予了檢察機關通過行使公益訴訟職權對涉及國家利益的特定行政行為進行直接監督的權力。在司法實踐中不屬于行政公益訴訟領域或不具備“侵害國家利益和社會公共利益”要件，行政機關不行使職權或違法行使職權的情況也較常見，但要監督這類行政違法行為尚缺乏直接的法律依據。

二、行政違法行為檢察監督實踐中的問題

最高人民檢察院2022 年印發的《行政檢察工作要點》中明確指出，檢察機關要積極探索開展對行政違法行為的檢察監督。最高人民檢察院為確保該項制度依法、規范開展將做好行政違法行為監督的頂層設計。指導各地檢察機關對行政違法案件監督工作積極穩妥、審慎推進。在近幾年實踐的基礎上，各級檢察機關也積累了一些有價值的經驗，取得了明顯的成效。但監督過程中也暴露出不少存在的問題，使這一職能的充分發揮受到了一定程度的制約。

（一）監督依據不充分

從前一部分對行政違法行為檢察監督的立法現狀分析，以及對司法實踐中該項工作的開展情況進行了解后，我們不難看出，該項制度還不夠成熟。特別在法律層面僅有一些原則性規定，會導致到地方實踐中貫徹執行起來十分困難。雖然在憲法中已經確立檢察機關的法律監督地位，但檢察監督行政違法行為作為行政執法監督的一種重要方式，并未在法律、行政法規等規范性文件中有所提及。現有的法律規范并未規定檢察監督在行政領域的具體事項，而是側重于對司法活動的監督的規定。檢察機關在開展行政違法行為檢察監督工作中，找不到相應的法律依據作為支撐。因此對檢察監督的界限把握不準確、在監督中出現程序性問題、處理行政違法行為標準不統一的情況時有發生。目前，各地檢察機關監督實踐中，主要按照公益訴訟與行政抗訴案件等相關法條來實施，但這些條款與對行政違法行為的過程監督并不十分契合，而且此類監督仍局限于國家利益、社會公共利益、行政訴訟監督領域，立法滯后制約了制度進步與發展。

（二）監督范圍不明確

理論界對行政違法檢察監督的具體范圍至今沒有形成共識，爭議的焦點主要看是否應該將抽象行政行為納入檢察監督范圍。一種觀點認為應采取綜合監督的原則，即具體的、抽象的行政違法行為都應該納入監督范圍，如韓成軍認為：促進社會主義法治的發展是檢察機關的職責所在，具體的行政行為是監督的重點，而對不特定人抽象的行政行為，也應該被納入監督的范疇。［1］傅國云在監督的范圍上也持同樣的看法，他認為只有進行全面監督才能解決行政體制內部的局限性，使行政權力得到制衡；［2］另一種觀點認為：行政違法行為監督僅指對具體行政行為的監督，抽象的行政行為不應納入監督范疇。如果將抽象行政違法行為納入監督將會隨意擴大檢察機關的監督權限，這不符合檢察監督的謙抑性原則。從這兩種觀點可以看出，具體行政行為屬于檢察監督的范圍已經得到了普遍認同。筆者認為，抽象的行政違法行為雖然不損害某個特定人的利益，但正是因為該行為的對象具有不確定性，使其涉及面更廣、后果更大，因此監督力度更應增強。

（三）調查權限規定不細致

修訂后的《人民檢察院組織法》對于檢察機關行使法律監督職權時能夠運用何種調查核實措施并無具體規定。當然更沒有對檢察機關在行使監督權時怎樣調查作出相關的規定，調卷難、調查難現象普遍存在。調卷難使得檢察機關對行政案件不能全面地了解，也就更難以行使其監督權。《人民檢察院檢察建議工作規定》明確，檢察機關提出檢察建議，可以就有關問題進行調查核實，并規定了具體的調查方式，如查詢、調取、復制證據材料或者向有關人員了解情況、聽取被建議單位意見、開展咨詢、委托鑒定、評估審計等。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規定，檢察機關調查取證的對象為行政機關、公民或其他組織。

雖然有關調查權相關規定還較多，但由于檢察機關在辦理行政違法監督案件中詢問筆錄的程序、格式、書證收集的手段或措施，勘驗現場的方法、勘驗筆錄的制作等方面都沒有經驗，在操作上還缺乏相應細化的規范。［3］并且兩局轉隸之后，檢察機關在進行檢察監督運用調查核實權時，只能采取非強制性的調查措施，調查情況也需依賴于被建議行政機關的配合，如果行政機關不配合或者有抵觸情緒，調查取證工作就會因此陷入被動，使監督工作難以順利開展。

（四）監督手段缺乏剛性

當前行政違法行為的檢察監督的主要方式為檢察建議，糾正違法通知書。這兩種方式都屬于軟性監督手段，這就導致了行政機關不太重視檢察監督的局面。有的還產生了抵觸情緒，認為檢察機關是在給其添亂，檢察機關的權威難以樹立。行政機關對糾正違法的檢察建議，即使表面上接受監督，也多是書面答復意見，根本解決不了行政違法問題。既然檢察建議本質上是建議，被建議行政機關可以選擇采納也可以選擇不采納，這并不受法律約束，建議這一形式不具有剛性和強制力。這種監督方式并未取得良好的效果，行政違法行為多得不到遏制、相對人的利益訴求也難以實現。盡管《人民檢察院檢察建議工作規定》中提出檢察機關要“積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議”，還指出行政機關無正當理由不整改回復或者整改不到位時，檢察機關的督促落實處理方式。但檢察機關并不能完全掌握行政機關是否真正執行到位，執行到什么程度、執行效果如何等問題。檢察機關跟進監督，缺少相應法律的有力保障。只能通過與行政機關的溝通協調來跟進，這樣既浪費司法資源，又難以取得監督效果，嚴重影響檢察監督的權威性。

三、行政違法行為檢察監督立法完善

（一）立法確立監督依據

“法無明文規定即禁止”，法律層面的缺位，直接影響了檢察機關對行政違法行為監督工作的正當性。《憲法》對檢察權作了原則性規定，《人民檢察院組織法》中明確規定了人民檢察院的五項職權，但并未涉及行政違法行為監督權。筆者建議，一方面，可在組織法中關于人民檢察院的職權條款中增設一款規定：檢察機關在履職時發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，可督促其糾正；另一方面，可以通過立法解釋或修改法律的方式將《行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》中法律責任章節中的“有關部門”，明確規定為“人民檢察院”。讓檢察機關對行政違法行為的監督有法可依。

（二）立法規范監督范圍

明確行政違法行為監督范圍，可限定檢察監督權行使的邊界。盡管筆者在上文中認為，應采取全面監督的原則將具體行政行為和抽象行政行為都納入監督范圍。抽象行政行為指的是行政機關針對不特定的人和事制定普遍適用的規范性文件的行為，如制定行政法規和規范性文件的行為。由于當前，我國并無違憲審查相關制度，而且由于檢察機關人力資源的限制，對抽象行政行為進行全面監督，不具備實際可操作性，應該區別對待。檢察機關在履行職責時發現行政機關發布的其他規范性文件有違法違規行為的，有督促糾正的權利，但國家部委制定的具有立法權限的行政法規和地方政府制定的行政法規則按照《中華人民共和國立法法》有關規定辦理。［4］建議全國人大可以適時制定一部全面構建檢察監督模式的“檢察監督法”，將檢察監督的對象、內容等進行科學界定，以此來解決以往立法缺失，實踐中監督隨意性大的問題。

（三）立法賦予調查權限

目前，由于檢察機關對行政違法行為的監督中缺乏必要的調查權，這勢必使案件辦理僅僅停留在書面審查上，這與辦案的具體需求不相適應。檢察機關應該對行政違法行為監督案中的行政執法情況進行全面調查，這必然要求通過立法賦予檢察機關相應的調查手段。在具體立法操作中可以參照民事訴訟法及其監督規則等，規定對行政違法行為監督時采取查詢、調取相關材料，詢問當事人、相關證人，咨詢專業人員，委托檢驗、鑒定重要物證等方式行使調查權。除此以外，還應細化規定在監督違法行政行為時，如果行政機關及其人員不予配合，則應該增設相關處置措施，如通報上級行政機關，同級黨委、人大、政府、監察機關等，確保調查取證權有效發揮作用，為案件辦理提供法律保障。

（四）立法強化監督效力

檢察機關的監督權并非實體性權力，它只是一種程序性的公權力，在實體方面缺乏強制力，所以對檢察機關發出的檢察建議類文書，只能在程序性的范圍內規定其剛性的保護措施。目前，檢察建議督促落實、跟蹤督辦等制度已在《人民檢察院檢察建議工作條例》中作出規定。該規定賦予檢察建議一定程度上的監督剛性。然而，這樣的剛性還僅僅停留在檢察機關內部制度層面，難以對行政機關產生制約效力。筆者認為，只有通過立法來保障檢察建議的法律強制力，才能強制要求行政機關重視并落實檢察建議。法律規定中還需要明確規定上級檢察機關可以建議同級行政部門在下級行政機關拒不履行檢察建議的情況下，督促行政機關及時糾正違法行為。如果督促后違法行政機關仍不糾正的，將對其相關責任人給予行政處分。