對我國行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀分析與改進(jìn)建議

李 莉

福建警察學(xué)院法律系，福建 福州 350007

一、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的背景和意義

“理國要道，在于公平正直”，中國目前正在經(jīng)歷現(xiàn)代化進(jìn)程中具有決定性意義的深刻變革，人民對于正義與公平的追求更加強(qiáng)烈，也從側(cè)面反映出了對于法治社會的向往。落實(shí)到行政法領(lǐng)域，行政權(quán)的行使不僅要求依“法”，更包含了依“理”，也即行政合理性原則。同時(shí)，當(dāng)今社會的發(fā)展日新月異，各種社會情形層出不窮，現(xiàn)代行政法雖然要求依法行政、職權(quán)法定，但立法者迫于現(xiàn)實(shí)情況，不得不授予行政主體廣泛的行政裁量權(quán)。［1］

當(dāng)然，行政裁量權(quán)也不可恣意妄為，為了評價(jià)和控制行政裁量權(quán)，行政合理性原則得以提出并獲得廣泛認(rèn)可，并進(jìn)一步在此原則指導(dǎo)下建立完善的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。此套基準(zhǔn)制度的簡稱是行政裁量基準(zhǔn)，具體是指各級行政機(jī)關(guān)充分結(jié)合本區(qū)域、本部門的行政管理實(shí)際情況，依照裁量所涉及的事實(shí)以及不同情節(jié)，具備對法律法規(guī)的部分原則性規(guī)定以及實(shí)際情況下的執(zhí)法權(quán)限等內(nèi)容的細(xì)化權(quán)力，并以某種特定的形式來向社會出臺實(shí)際的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)法尺度。［2］而上述的基準(zhǔn)制度是近些年才得以興起，其誕生基礎(chǔ)是由于我國的裁量權(quán)治理轉(zhuǎn)型，以及現(xiàn)實(shí)社會生活中的執(zhí)法實(shí)踐。作為一種新興的基準(zhǔn)制度，其主要目的在于進(jìn)一步細(xì)化與量化行政裁量權(quán)，借助所設(shè)定的行使標(biāo)準(zhǔn)來對裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制。2021 年8 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》（以下簡稱《實(shí)施綱要》），該政策文件著重強(qiáng)調(diào)遵循完善系統(tǒng)的行政執(zhí)法程序，并在全國范圍內(nèi)落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，對各地區(qū)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行范圍裁量、幅度裁量等，并要求對外如實(shí)公布，探索建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，保證《實(shí)施綱要》中任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。隨后，2022 年7 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》，對于規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理具有直接而明顯的法律意義。作為一種中國法治社會下的實(shí)踐創(chuàng)新，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)源自大量的本土實(shí)踐，也是基層執(zhí)法者的智慧凝聚體，并由下到上、極為迅速地成為推動(dòng)我國法治建設(shè)進(jìn)程的新型裁量治理模式。［3］

二、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定現(xiàn)狀與存在的問題

有關(guān)行政裁量權(quán)的相關(guān)政策文件，早在2004年國務(wù)院就已正式印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中明文指出：“自由裁量權(quán)的行使必須始終符合法律目的，排除任何無關(guān)聯(lián)因素的干預(yù)；所實(shí)施的措施應(yīng)具備充足的必要適當(dāng)性。”2007年，北京市政府出臺了有關(guān)行政裁量權(quán)最早的政策文件，即《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》。2008 年，國務(wù)院緊接著印發(fā)了類似政策文件《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，其中明確指出“應(yīng)加強(qiáng)各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律法規(guī)的有裁量幅度的行政處罰，深度結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展實(shí)際狀況，針對行政裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化與量化，并將最終確定的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)如實(shí)公布與執(zhí)行”。［4］2009 年，國務(wù)院法制辦將《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（征求意見稿）（以下簡稱《指導(dǎo)意見征求意見稿》）下發(fā)到各地區(qū)、各部門征求意見，指出我國將進(jìn)一步規(guī)范行政裁量適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)，不按裁量基準(zhǔn)行使行政裁量權(quán)屬違法。此后的2012 年，國家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》，同年住建部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》。

2014 年，黨的十八屆四中全會成功召開，大會中經(jīng)過決議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，在我國首次提出“對行政裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化”，精準(zhǔn)規(guī)定了裁量的范圍、幅度等。可以說，這是一個(gè)具有里程碑意義的宣告。

此后，2018 年公安部印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)對部分違反治安管理行為實(shí)施處罰的裁量指導(dǎo)意見》，2019 年國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》。而在地方，也開始有地方政府及相關(guān)部門陸續(xù)在交通運(yùn)輸、食品藥監(jiān)、城市管理、安全生產(chǎn)、民族宗教事務(wù)等領(lǐng)域制定針對違法行為的行政處罰裁量權(quán)的行使規(guī)范。2020 年以后，更多的地方陸續(xù)修改或者出臺新的行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)定，其中尤以衛(wèi)生健康領(lǐng)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定為一大特點(diǎn)。以上是對該制度建構(gòu)的有益嘗試，但還存在需要進(jìn)一步健全完善的地方。

首先，從目前國內(nèi)已經(jīng)制定的行政裁量基準(zhǔn)來看，各地的制定情況差異較大，發(fā)展不均衡。其中，北京、廣東等省市制定的行政裁量基準(zhǔn)基本上涵蓋了與民眾關(guān)系較為緊密的行政領(lǐng)域，內(nèi)容上也較為詳盡，具有較強(qiáng)可操作性。但還有相當(dāng)一部分地方制定的裁量權(quán)基準(zhǔn)覆蓋的行政領(lǐng)域少，內(nèi)容趨于籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)致，缺乏可操作性。甚至還有個(gè)別地方直接照搬上位法諸如《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定，并沒有針對地方實(shí)際情況制定較為細(xì)致的裁量權(quán)基準(zhǔn)。

其次，現(xiàn)有的裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)定幾乎都只局限在對行政處罰這一類行政行為的設(shè)定上，對于行政處罰之外的其他行政行為，諸如行政檢查、行政給付等，還有行政監(jiān)督、行政復(fù)議等行政救濟(jì)行為，它們在日常行使的場合更多，行使頻率更高，但是就目前而言，與之相關(guān)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，無論是在理論研究，還是在規(guī)范制定方面幾乎處于空白。

最后，從制定主體來看，雖然國務(wù)院一些部委出臺了相關(guān)領(lǐng)域的裁量權(quán)指導(dǎo)意見，但目前主要的制定主體還是集中在省、市級政府所屬工作部門，甚至也存在縣級政府工作部門憑執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)直接制定裁量基準(zhǔn)的情況。由這些主體制定的基準(zhǔn)規(guī)范位階不高，且缺乏統(tǒng)籌，易形成各自為政，在交叉領(lǐng)域多頭、重復(fù)處置的現(xiàn)象，空耗甚至降低行政效率，也有損政府公信力。

三、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的幾點(diǎn)建議

（一）明確裁量基準(zhǔn)制定主體，整合清理現(xiàn)有基準(zhǔn)規(guī)定，建構(gòu)位階分明的基準(zhǔn)規(guī)范體系

盡管2009 年國務(wù)院法制辦下發(fā)的《指導(dǎo)意見征求意見稿》里有提到，行政裁量權(quán)適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)的制定主體是各省級政府和國務(wù)院各部門。但筆者認(rèn)為：

首先，國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，可以從制定行政法規(guī)的高度，制定一部關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的統(tǒng)一規(guī)范，以此確立和維護(hù)該制度的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

其次，國務(wù)院各部委根據(jù)各自所管轄的行政領(lǐng)域，通過制定部門規(guī)章的形式，在與上述國務(wù)院行政法規(guī)不相抵觸的前提下，將該領(lǐng)域需要納入裁量的行政行為，在裁量幅度與標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)一步細(xì)化。

最后，2015 年《中華人民共和國立法法》修改之后，地方政府規(guī)章的制定權(quán)限已經(jīng)下放到設(shè)區(qū)的市一級政府，所以相應(yīng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定權(quán)限也可以適當(dāng)下放給這一級政府。也就是說，省、自治區(qū)、直轄市乃至設(shè)區(qū)的市人民政府，可以地方政府規(guī)章的形式，結(jié)合本地實(shí)際情況，進(jìn)一步制定上位法的實(shí)施辦法等規(guī)范。而針對現(xiàn)有的裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)定，應(yīng)進(jìn)行集中的清理整合工作，審查它們與前述行政法規(guī)、規(guī)章是否存在抵觸情形，符合上位法的予以保留，相抵觸的及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止，由此建構(gòu)起“行政法規(guī)—部門規(guī)章、地方政府規(guī)章—其他規(guī)范性文件”這樣一個(gè)位階分明的裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)范體系。

（二）統(tǒng)一行政裁量權(quán)基準(zhǔn)覆蓋的行政領(lǐng)域、全面擴(kuò)展制定基準(zhǔn)的行政行為類型

目前的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)幾乎都集中在行政處罰這一類行為上，其他行政行為還欠缺裁量基準(zhǔn)的規(guī)定。針對這個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)展制定基準(zhǔn)的行政行為類型。尤其在治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景之下，行政主體的行為需要更大的裁量空間，以及為防止裁量權(quán)的濫用，就需要及時(shí)用裁量權(quán)基準(zhǔn)加以規(guī)范，如此才能更好地發(fā)揮行政主體服務(wù)行政相對人的積極性，以及提高行政相對人配合的主動(dòng)性。所以針對行政處罰之外的其他行政行為，諸如行政檢查、行政確認(rèn)等，還有行政監(jiān)督、行政復(fù)議等行政救濟(jì)行為，宜逐步嘗試對裁量權(quán)的基準(zhǔn)進(jìn)行制定，盡最大力量實(shí)現(xiàn)其在任何行政行為類型上的全面覆蓋與規(guī)范。

（三）建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)“平等評價(jià)機(jī)制”，明確法定裁量因素與酌定裁量因素

在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度構(gòu)建中，需要先確立行政裁量的平等評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮各種會對行政機(jī)關(guān)行政行為產(chǎn)生影響的裁量因素，包括法定裁量因素和酌定裁量因素。法定裁量因素一般是指根據(jù)所涉行政領(lǐng)域與行政行為的類型、性質(zhì)、特點(diǎn)等，預(yù)先通過明文規(guī)定的方式確定可以納入考量的情節(jié)等內(nèi)容。而酌定裁量因素則要結(jié)合實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在基準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)預(yù)留出一定的空間，以便行政主體根據(jù)具體情況具體分析，做到真正地平等對待行政相對人。

除了以上對行政主體在行政管理活動(dòng)中行使裁量權(quán)的要求之外，在行政救濟(jì)領(lǐng)域，同樣要求行政機(jī)關(guān)要合理行政，運(yùn)用好救濟(jì)方面的裁量權(quán)限。一般要求行政監(jiān)督、復(fù)議機(jī)關(guān)等救濟(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)平等地對待行政主體與行政相對人，以一種獨(dú)立、中立的立場來公正地處理雙方的關(guān)系，而不能因?yàn)樾姓黧w處于強(qiáng)勢地位，行政相對人處于弱勢地位就偏袒行政主體，否則會使強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱。［1］例如在行政主體與行政相對人發(fā)生糾紛，行政相對人提起行政復(fù)議的時(shí)候，復(fù)議機(jī)關(guān)就要嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》中諸如舉證方面等責(zé)任規(guī)定，來維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益和公平正義。

（四）建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)“比例評價(jià)機(jī)制”，合理區(qū)分不同裁量階次

在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度構(gòu)建中，還需要確立行政裁量的“比例評價(jià)機(jī)制”，它來源于行政合理性原則中的經(jīng)典原則——“比例原則”，初始階段只能適用于警察的行政領(lǐng)域，之后被不斷延伸到諸多行政領(lǐng)域，一般要求行政主體行使裁量權(quán)時(shí)根據(jù)適當(dāng)性、必要性、衡量性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判，形成不同的裁量階次，做出不同的處理。

首先是適當(dāng)性，具體是指目的的適當(dāng)性。當(dāng)行政主體做出一系列行政層面上的決定時(shí)，需要面對多條能夠選擇的措施與策略，這時(shí)就必須選取那些能夠能達(dá)到法律目的的措施與策略。其次是必要性，即手段必要。行政行為絕對不可超過實(shí)現(xiàn)目的的必要程度，簡單來講就是要便于達(dá)成既定目的，在選取具體的手段時(shí)，應(yīng)選取對人民利益損害最小的手段，也稱“最不激烈手段”或者“最溫和手段”。最后是衡量性，也稱狹義的比例原則或平衡原則。它要求行政行為所帶來的諸多損害要遠(yuǎn)輕于目的達(dá)成后所能夠獲取到的利益，換言之就是要在目的和手段之間始終維持一個(gè)固定的正常比例。這就涉及到“行政成本”的考慮，行政管理過程中的收益應(yīng)大于其成本支出，這里的“收益”不僅僅是經(jīng)濟(jì)收益，更包括了社會收益、道德收益、法律收益等，而“成本”也不僅僅是行政主體付出的直接人力、物力成本，還包括如果不當(dāng)或違法使用手段而付出的錯(cuò)誤成本，以及給社會或人民群眾造成的不良影響等。

四、結(jié)語

著名法學(xué)家張晉藩教授說過：“法合人情則興，法逆人情則竭。情入于法，使法與倫理相結(jié)合，易于為人所接受；法順人情，沖淡了法的僵硬與冷酷的外貌，更易于推行。”在全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持以人民為中心，構(gòu)建服務(wù)型政府的今天，黨和政府應(yīng)及時(shí)、適時(shí)出臺各項(xiàng)保障民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的舉措，以及制定或修改相應(yīng)的法律法規(guī)等規(guī)范。而這些都需要具體的執(zhí)法部門，尤其是行政主體通過行政行為與行政權(quán)力的合法、合理行使及時(shí)加以落實(shí)，凸顯這些政策、舉措、規(guī)范等背后黨和政府的“人文關(guān)懷”。