在用車排放檢驗與維護制度的問題與對策研究

潘志強

青島科技大學，山東 青島 266100

近年來，我國機動車持有量迅速增加，機動車排放污染問題也變得越來越嚴重，給城市生態環境的保護帶來了很大壓力。要對在用機動車的排放污染問題進行控制，對其進行定期排放檢驗與維護，是一個有效的辦法。這從某種程度上而言，不僅可以節約能源，還能為所在區域的生態環境建設提供助力。我國近年來正在積極推進在用車排放檢驗與維護制度的建設，在取得一定成就之外，也出現了一些問題，對此本文試分析之并給出完善建議。

一、我國在用車排放檢驗與維護制度的相關概念與理論依據

（一）在用車排放檢驗與維護制度的相關概念

所謂在用車，是指已經登記注冊，并且取得了號牌的汽車。根據《機動車強制報廢標準規定》第八條，機動車是指“上道路行駛的汽車、掛車、摩托車和輪式專用機械車”［1］。而《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第一百一十九條則將機動車定義為“以動力裝置驅動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運送物品以及進行工程裝箱作業的輪式車輛”。所有的在用車都屬于機動車的范疇，但是只有符合條件的機動車才被稱為在用車。在用車在行駛過程中會排放污染，無論是曲軸箱，還是燃油供油系統，以及尾氣管，都會排放一定污染。特別是尾氣管，其主要會排放燃料燃燒后的產物，而且排放量也是所有排放污染的部位中最大的［2］。因此，一般而言，在用車需要安裝污染控制裝置，在污染排放上符合在用車排放污染管理規定。

正因為在行駛過程中會產生污染，所以在用車需要安裝污染控制裝置。為了更好地控制在用車的污染排放，我國近年來生態環境等部門積極推進汽車檢驗與維護制度的建設。根據生態環境部、交通運輸部、國家市場監督管理總局聯合印發的《關于建立實施汽車排放檢驗與維護制度的通知》的規定，汽車排放檢驗與維護制度，是對汽車排放污染進行檢驗與維護的管理制度。相比于技術層面的檢驗與維護而言，這里更加重視的是管理層面上對汽車排放污染進行檢驗與維護的落實。這意味著，從機動車出廠使用到報廢的整個階段，相關責任部門由義務對其進行定期檢驗與維護，從而控制和減少在用車的尾氣排放。它主要涉及的內容有定期檢驗、監督抽測、機動車復檢、機動車強制維護等。

（二）在用車排放檢驗與維護制度的理論依據

對在用車排放檢驗與維護，相關制度的建設不僅有來自外部的需求，從環境法的理論層面而言，也有其理論依據。

環境法中的外部性理論首先為此提供了理論依據。外部性理論最初來自經濟學領域，是指社會成本和私人成本之間的不對等性，也即個體行為會對社會整體福利產生影響，但其無法通過市場機制或者貨幣形式反映出來。在環境領域，私人的環境污染行為也很難通過市場機制或者貨幣形式體現出來，它就導致了私人成本與社會成本之間的不對等性，此時需要政府相關部門介入，通過行政規制的辦法來扭轉這種不平衡［3］。

環境領域內的另外一個重要原則，是污染者負擔原則。1972 年國際經濟合作與發展組織（OECD）環境委員會關于環境政策的國家經濟方面的控制原則中提出了“誰污染誰治理原則”。我國也在隨后的環境立法中確認了這一原則。它充分體現了權利和義務相一致的原理。在用車在行駛過程中排放了污染，就意味著在用車的所有人和使用者有義務對這一排放了的污染進行防治。這也就可以盡量不將機動車排放污染轉嫁給社會，從而產生更大的治理成本。

環境領域的問題通常非常重視防治手段。這是因為，在一個風險社會中，面對環境污染這種大規模不確定損害結果的事件，負有環境保護義務的相關部門對其進行預防和治理，效果遠好于損害結果發生后的懲罰與彌補。因此，就在用車排放污染這一環節問題而言，無論是立法還是環境治理部門，都在積極轉變思路，從以往的末端控制前移為防治結合，從而在源頭上進一步控制好在用車污染排放的問題［4］。

二、我國在用車排放檢驗與維護制度的現有規定與相關問題

（一）我國在用車排放檢驗與維護制度的相關法律法規

我國在用車排放檢驗與維護制度的建立，經歷了一個快速發展變化過程。1987 年，我國首先在《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第三十條對機動車污染防治進行了原則性規定。隨后，《大氣污染防治法》在修訂過程中不斷細化機動車污染排放的相關規定，2000 年和2016 年兩次修訂的時候，都增加了更多的操作性規則。2018 年《大氣污染防治法》再次修訂，倡導從源頭上減少機動車污染排放（第五十條），規定車輛必須檢驗合格以后才能進入銷售環節（第五十二條），在用車需要檢驗合格以后才能上路，環保部門可以對在用車進行監督抽測（第五十三條），建立了機動車環保召回制度（第五十八條），對部分污染嚴重的機動車加強管理（第五十九條）等。

其他相關法律中，2011 年第二次修正的《道路交通安全法》規定了機動車的上路登記制度和強制報廢制度，還規定了相關部門對在用車的執法監督。2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）則從原則上進一步規定了環境保護、防治污染和排污繳費等制度。特別是《中華人民共和國憲法》在2018 年進行第五次修訂時，同樣將保護和改善環境以及防治污染和其他公害原則添入了原則性內容之中，國家對其重視程度可見一斑。

此外，許多更為具體的法規規章制度也已經出臺，1990 年，環保局等六部門聯合發布了《汽車排氣污染監督管理辦法》，第一次針對機動車的污染排放問題給出了專門的法律規定，該辦法也在不斷更新，最近一次更新為2010 年。環保局也針對《大氣污染防治法》出臺了相關細則，明確了機動車污染排放違規違法后的責任主體以及責任主體的責任承擔問題。2019 年，交通運輸部發布了《關于修改〈道路運輸車輛技術管理規定〉的決定》，從技術層面對于在用車如何通過車輛維護和修理、檢測管理等控制污染排放的規定進行了完善。

（二）我國在用車排放檢驗與維護制度的相關問題

盡管我國正在積極建設在用車排放檢驗與維護制度，也出臺了許多相關規定，但現階段仍舊存在如下問題：

1．相關標準體系不夠成熟

總體而言，我國在用車排放檢驗與維護制度的相關標準體系還不夠成熟。它體現在，國家相關法律法規的制定本來就是漸進式的，而且往往在內容上系原則性規定，許多方面的操作性規定不夠明確和細化。各地出臺的相關規定中也有許多涉及機動車排放污染的監管，但是往往局限于各地實際情況的不同、經濟發展水平的不同，所建立的在用車排放檢驗與維護制度差異性很大，實施力度不一、事實效果也不相同。在用車排放標準、機動車維修檢驗方法的相關標準各地差異也較大，相對不夠完善。這些都表明，現階段在全國范圍內，我國欠缺一個成熟、統一的在用車排放檢驗與維護標準體系。

2．部門執法未能協同協作

在用車排放檢驗與維護會涉及生態環境、交通運輸、技術監督等相關行政部門的行政職責，因為它屬于環境領域、交通領域和相關技術領域的交叉，沒有任何一個部門可以單獨對在用車排放實施檢驗與維護。一般而言，在這一方面需要不同部門之間的合作，各自針對在用車污染排放方面完成自己職責內的內容。但是在實際操作中，由于相關法律法規規定不夠明確，不少部門在實際行使職權的時候容易出現問題，如可能出現對檢驗不合格車輛重復處罰的問題，在對維修企業的監管和處罰上也很容易出現因為多部門職責交叉而出現監管、處罰空白或重復的問題。

3．制度導向存在偏差

整個在用車排放檢驗與維護制度的具體實施上，也存在一定偏差。它主要體現為，現有相關制度比較重視在用車排放檢驗方面的制度建設，但是對存在問題的在用車的維護方面的制度建設不夠重視。后者顯然意味著更大的經濟投入，例如建立專門的在用車排放維修部門或站點。相關調查表明，目前絕大多數宣稱自己已經建立了在用車排放檢驗與維護制度的城市，其實大多數只是設置了在用車排放檢驗站，但是并沒有配套維修站。長此以往，在用車排放檢驗與維護制度也不可能真正得到落實，因為只有保障了存在問題的在用車排放系統的及時維護，才能確保在用車排放污染問題被真正解決［5］。

三、我國在用車排放檢驗與維護制度的完善建議

（一）相關標準體系不夠成熟

相關標準體系的建設上，首先需要在國家層面的立法中完善在用車排放檢驗與維護相關制度。鑒于該制度主要規定在《大氣污染防治法》中，所以相關完善也要從該法入手。目前，該法中雖然規定了在用車排放檢驗與維護制度，但是主要規定的是相關監管的內容，規定了在用車使用人有義務定期接受檢驗，但是沒有涉及在用車的維修標準等，而且也沒有真正落實環保召回制度。但是，《大氣污染防治法》作為在用車排放檢驗與維護方面的國家層面立法，它的相關規定會對許多部門規章、行政法規和地方性法規提供重要的指導，構成后者直接的法律依據，所以其自身必須在相關內容上積極完善。對此，目前一方面要完善在用車排放維護制度，落實統一的排放維護標準；另一方面，則要落實和細化環保召回制度，對于不符合環保要求的機動車，生產商應當按照法律規定主動對其召回，故意不召回的則要承擔相關責任。

同時，機動車排放檢驗方面由于近年來涉及一系列環保方面法律法規的更新，也存在模糊地帶，例如如何頒發安全技術檢驗合格標志等，目前《道路交通安全法》的規定與新修訂的《大氣污染防治法》之間存在不一致。這種不一致會極大妨礙相關制度進一步精細化構建。對此，應當結合《大氣污染防治法》的相關規定，修訂《道路交通安全法》，特別是在機動車排放檢驗上，和頒發安全技術檢驗合格標志結合起來，使得前者成為后者頒發的前提條件之一。

（二）加強不同部門在執法上的協同協作

不同部門在用車排放檢驗與維護制度的建設和管理上也要加強執法的協同協作。對此，首先要樹立生態環境部門統一監管的地位。由于相關制度的落實涉及多個部門，這就必須有牽頭部門與配合部門。從行政地位看，生態環境部門和其他部門是同級別的，但是從管理的相關內容看，由于在用車排放檢驗與維護最終目的是實現環境保護，其和生態環境部門的核心目標最為契合，所以法律應當通過相關規定，落實生態環境部門在用車排放檢驗與維護制度方面的統一監管地位，對在用車排放的檢驗與維護實施統一監管，督促其他相關部門積極配合。

其他各個部門也要加強分工合作，明確各自的監管任務和職責，并積極和其他相關監管部門信息互通、協作配合、協同執法。這種聯動工作機制在我國許多其他方面的行政事務中已經被落實。對此，涉及的主要部門是生態環境部門、公安部門、交通運輸部門、市場監督管理部門和質量監督管理部門。對于監管過程中可能存在的監管交叉、重復處罰等問題，這不僅需要法律法規的明確規定，而且在法律法規無法明確規定的方面，就需要各個部門在一起進行協調明確。協調標準應當是在達到最終最佳效果的同時，盡可能減少執法成本和執法復雜程度。

（三）調整制度導向，重視在用車排放維護制度

如上所述，當下的制度導向重視在用車排放檢測，但是不夠重視在用車排放維護制度。許多地方也沒有建立專門的在用車排放維護站，這導致即便在用車排放檢測中出現問題，也很難保證相關問題是否之后及時通過維護被解決。目前，在依靠政府建立在用車排放維護站較為困難的情況下，應當重視鼓勵社會上私人維修站的建設，并通過加強對其規范管理和監管的方式來保證機動車排放維修的落實。目前，機動車排放檢驗機構的發展遠遠快于在用車排放維護站的建設，地方政府可以前者為范本，通過政策傾斜、提高補貼和減免稅費等措施，努力帶動后者的建設。

四、結語

在用車排放檢驗與維護制度的建設是一個長遠工程，制度效果也不可能立竿見影。其相關制度的完善，有賴于社會的制度實踐提供反饋。對此，相關研究要立足于明確不同主體之間的法律關系和法律內容，重視監管體制的完善和相關主體的責任承擔，推動在用車排放檢驗與維護制度不斷成熟和發展。